徐鳴

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系最為密切。城鎮(zhèn)化促進(jìn)農(nóng)村人口的社會(huì)性遷移，日益延伸的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展騰出了空間，提供了良好的社會(huì)服務(wù)；而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，改善了農(nóng)村和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況，為縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ)?？梢哉f，兩者密不可分。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化展開了一個(gè)互動(dòng)并進(jìn)的歷史進(jìn)程。在這個(gè)歷史進(jìn)程中，各級(jí)政府主要是進(jìn)行總體規(guī)劃和制定必要的社會(huì)政策。

本文試以江蘇為例，對(duì)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的規(guī)劃和政策作一些粗淺的分析。

一、江蘇城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的穩(wěn)定期

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，城市化伴隨工業(yè)化都經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的從啟動(dòng)期到發(fā)展期、再到穩(wěn)定期的歷史過程。所謂穩(wěn)定期，就是城市化發(fā)展到一定程度，農(nóng)村人口基本停止了向城市的趨勢(shì)性遷移，城市人口和農(nóng)村人口處于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的階段。當(dāng)今，許多發(fā)達(dá)國(guó)家早已進(jìn)入了城市化的穩(wěn)定期，在歐洲有些發(fā)達(dá)國(guó)家甚至出現(xiàn)了城市人口重新回到鄉(xiāng)村生活的情況，被人們稱之為“逆城市化”現(xiàn)象。

改革開放以來，江蘇的城鎮(zhèn)化同樣走過了這樣一個(gè)歷程。從上世紀(jì)80年代開始，伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的崛起，蘇南小城鎮(zhèn)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，可以視作城鎮(zhèn)化的啟動(dòng)期。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，1979年，全省的城鎮(zhèn)化率僅為15%，城鎮(zhèn)人口約874萬人；1979年至1997年，全省城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)將近一個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)入90年代以后，開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地興建工業(yè)開發(fā)區(qū)，新建的工廠需要新工人，農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)城，城鎮(zhèn)化進(jìn)入了發(fā)展期。從1997年至2012年，城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)2.2個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈明顯加快趨勢(shì)。至2012年底，全省城鎮(zhèn)化水平達(dá)到63%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到了4990.09萬人。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和江蘇的發(fā)展實(shí)際看，江蘇城鎮(zhèn)化的發(fā)展期仍會(huì)持續(xù)一個(gè)時(shí)期。但這個(gè)城鎮(zhèn)化的發(fā)展期將延續(xù)到什么時(shí)候？江蘇的城鎮(zhèn)化何時(shí)能進(jìn)入穩(wěn)定期？這是一個(gè)值得認(rèn)真探究的問題。

探究城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的穩(wěn)定期，確定城鎮(zhèn)化的中長(zhǎng)期目標(biāo)，有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口和土地資源，科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理安排農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模，起著科學(xué)建設(shè)、節(jié)約資源、少走彎路的作用。但是，城鎮(zhèn)化的中長(zhǎng)期目標(biāo)并不容易確定，這里涉及許多方面的問題。首先，我們對(duì)城鎮(zhèn)化的中長(zhǎng)期目標(biāo)研究不夠深入。各地城鎮(zhèn)化的階段性目標(biāo)大多基于對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)值的推導(dǎo)。江蘇“十二五”規(guī)劃的城鎮(zhèn)化目標(biāo)為63%，這個(gè)目標(biāo)在2012年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)化的直接動(dòng)因來自經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，而未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有許多不確定因素，經(jīng)濟(jì)增速放緩是一個(gè)大概率的事情。其次，我國(guó)城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計(jì)方法有待完善。新中國(guó)成立以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)方法經(jīng)過多次調(diào)整?，F(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)方法為：城鎮(zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口/常住人口，這里的城鎮(zhèn)人口是指在城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)常住半年以上的人口。而實(shí)際上，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)有大量常住半年以上的務(wù)工、經(jīng)商和求學(xué)人員，將他們?nèi)繗w結(jié)為城鎮(zhèn)人口而計(jì)入城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)，有許多值得商榷的地方。完全意義上的城鎮(zhèn)人口應(yīng)該滿足三個(gè)條件：在城鎮(zhèn)有固定的住所，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作，基本享受所在城鎮(zhèn)的社會(huì)福利和保障。顯然，現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口中的許多人并沒有完全實(shí)現(xiàn)這三點(diǎn)，甚至他們今后是否永久留在城鎮(zhèn)生活也存在著不確定性。從我國(guó)情況看，科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法應(yīng)該在社會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)上確定一個(gè)系數(shù)，把城鎮(zhèn)常住人口中的城鎮(zhèn)化人口和非城鎮(zhèn)化人口區(qū)分開來。

二、進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定期的“三要素”

一般而言，一個(gè)地區(qū)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定期，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的趨勢(shì)性遷移基本停止，城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口總體穩(wěn)定，必須要滿足三個(gè)社會(huì)要素：區(qū)域人口的凈增長(zhǎng)趨緩，城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化呈良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。

從區(qū)域人口講，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移，主體是年輕人。在一個(gè)人口持續(xù)增長(zhǎng)的區(qū)域內(nèi)，農(nóng)村的新生勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)遷移是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要推動(dòng)力。如果區(qū)域人口趨于零增長(zhǎng)，人口的大規(guī)模遷移也勢(shì)必趨緩。1978年至1999年，江蘇人口的自然增長(zhǎng)率在3‰～14‰?yún)^(qū)間波動(dòng)。從2000年開始，江蘇人口自然增長(zhǎng)率都在3‰以下，2012年為2.45‰，人口的自然增長(zhǎng)明顯放緩。人口的自然增長(zhǎng)率反映了人口出生率與死亡率之差，江蘇作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，人口的機(jī)械增長(zhǎng)也是不可忽視的現(xiàn)象。據(jù)公安部門統(tǒng)計(jì)，2010年至2012年，江蘇常住人口的省外遷入與省內(nèi)遷出相抵后，機(jī)械增長(zhǎng)分別為8.45萬人、7.8萬人、7.23萬人，人口的機(jī)械增長(zhǎng)也趨放緩。省統(tǒng)計(jì)部門的專家曾對(duì)江蘇的總?cè)丝诎l(fā)展趨勢(shì)作過一個(gè)預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)分低、中、高三個(gè)方案。低方案的人口高峰預(yù)計(jì)出現(xiàn)在2024年，峰值人口約為8269.20萬人；中方案的人口高峰預(yù)計(jì)出現(xiàn)在2025年，峰值人口約為8375.77萬人；高方案的人口高峰預(yù)計(jì)出現(xiàn)在2026年，峰值人口約為8487.37萬人。從江蘇當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)分析，我們傾向于取中方案。江蘇的人口增長(zhǎng)拐點(diǎn)將出現(xiàn)在2025年，峰值人口約在8300萬左右，將于本世紀(jì)20年代中后期出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

從城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)講，良好的社會(huì)公共服務(wù)是吸引人們從農(nóng)村來到城市的重要原因之一。城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)逐漸均等化，使得人們更加理性地選擇在城市或者農(nóng)村居住生活。社會(huì)公共服務(wù)均等化包括三方面的內(nèi)容：一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均等化，如道路、供電、供水、污水和垃圾處理等；二是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，如教育、醫(yī)療、文化設(shè)施和服務(wù)水平等；三是城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平均等化，如社會(huì)基本保障和勞動(dòng)保障等。這些年，江蘇農(nóng)村的道路、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，但農(nóng)村區(qū)域供水和污水、垃圾集中處理等設(shè)施建設(shè)卻仍然滯后。按照“十二五”規(guī)劃，到2015年，蘇北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域供水覆蓋率達(dá)85%，村鎮(zhèn)生活垃圾集中收運(yùn)率達(dá)80%，規(guī)劃保留村莊生活污水處理率達(dá)15%等，許多建設(shè)有待“十三五”、“十四五”期間完成。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面，由于城鄉(xiāng)人口分布不均衡，兼顧公平與效率，完全意義上的一體化并不能現(xiàn)實(shí)。從當(dāng)前看，教育、醫(yī)療、文化的現(xiàn)代設(shè)施和優(yōu)質(zhì)資源集中在市、縣一級(jí)；而義務(wù)教育和基本醫(yī)療、文化設(shè)施覆蓋鎮(zhèn)、村一級(jí)。農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和水平提高的任務(wù)都十分繁重。在城鄉(xiāng)社會(huì)保障方面，政府主導(dǎo)的基本保障隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共政策的調(diào)整有望逐步縮小城鄉(xiāng)差距，而市場(chǎng)主導(dǎo)的勞動(dòng)保障的差異來自城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率的巨大落差。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)保障水平趨向一致的前提是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，大幅度提高農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率，仍有很長(zhǎng)的路要走。

從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化看，中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化最大的癥結(jié)在于現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)落差。以江蘇為例，2012年，江蘇農(nóng)村人口2929.89萬人，占總?cè)丝诘?7%；農(nóng)業(yè)增加值3418.29億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的6.3%。這就是說，占比為37%的農(nóng)村人口僅創(chuàng)造了6.3%的經(jīng)濟(jì)總量，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大大低于社會(huì)平均勞動(dòng)生產(chǎn)率。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入29677元，農(nóng)村居民人均純收入12202元，城鄉(xiāng)居民收入之比為2.43：1，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯失衡。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化必須推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和科技化水平，大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，使農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入與城鎮(zhèn)居民務(wù)工收入大體相當(dāng)。說到底，只有農(nóng)村留得住青壯年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)才會(huì)逐漸繁榮發(fā)展。

三、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)劃與政策

城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。在這個(gè)歷史進(jìn)程中，各級(jí)政府最重要的任務(wù)是做好規(guī)劃和制定合適的公共政策。

江蘇的城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃。根據(jù)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，我們大體設(shè)想江蘇進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定期的時(shí)間大約為2025年，城鎮(zhèn)化水平約為76%（進(jìn)入穩(wěn)定期后城鎮(zhèn)化仍有一個(gè)緩沖期，最終穩(wěn)定在78%～80%左右）；全省總?cè)丝诩s為8300萬人，其中，城鎮(zhèn)人口6300萬人，農(nóng)村人口2000萬人；農(nóng)村保持基本農(nóng)田6400萬畝，按農(nóng)村勞動(dòng)力占農(nóng)村人口15%計(jì)算（考量農(nóng)村人口老齡化的因素），農(nóng)村勞動(dòng)力約為300萬人。這樣一個(gè)城鄉(xiāng)布局為城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化留有了各自的發(fā)展空間。未來規(guī)劃的一個(gè)敏感點(diǎn)是人口控制，江蘇人多地少，仍須嚴(yán)控人口增長(zhǎng)。人口年自然增長(zhǎng)率控制在3‰以下，人口年機(jī)械增長(zhǎng)控制在5萬之內(nèi)。省內(nèi)戶籍管理適當(dāng)寬松，省外遷移從嚴(yán)控制，使人口、資源、生態(tài)總體平衡，城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。

合理推進(jìn)大、中、小城市和鎮(zhèn)村建設(shè)。江蘇人口密度非常大，必須合理規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。江蘇現(xiàn)有省會(huì)和省轄城市13個(gè)，縣（市）級(jí)城市45個(gè)，省級(jí)中心鎮(zhèn)94個(gè)。以全省城鎮(zhèn)人口6300萬人計(jì)，13個(gè)省轄市城區(qū)現(xiàn)有人口平均218.9萬人，到2025年，按人口平均250萬計(jì)，可安排城市人口3200萬左右；45個(gè)縣（市）現(xiàn)有城區(qū)人口平均47.7萬人，2025年，按人口平均60萬計(jì)，可安排城市人口2700萬人；94個(gè)中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口約在3～5萬之間，可安排城鎮(zhèn)人口400萬。城市建設(shè)的重點(diǎn)是控制南京、蘇州、徐州等特大城市人口，避免造成交通擁堵、大氣污染、房?jī)r(jià)攀升等“大城市病”，優(yōu)先發(fā)展中小城市和中心鎮(zhèn)。2025年，全省農(nóng)村人口2000萬人，每個(gè)行政村人口約2500人，行政村數(shù)量大體在8000個(gè)左右，比現(xiàn)在減少一半。鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)是保護(hù)好傳統(tǒng)村落和特色村莊，改善村莊環(huán)境，延續(xù)中國(guó)幾千年的鄉(xiāng)村文化。

保護(hù)耕地和支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。在城鎮(zhèn)化過程中，最重要的是保護(hù)耕地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。江蘇現(xiàn)有耕地約7100萬畝，其中，基本農(nóng)田6323萬畝。從未來發(fā)展看，我省必須保有基本農(nóng)田6400萬畝，其中，糧食面積約3500萬畝，蔬菜基地約200萬畝（城鎮(zhèn)人口人均3厘蔬菜地），在確保江蘇“一糧二菜”基本自給的前提下，大力發(fā)展現(xiàn)代高效設(shè)施農(nóng)業(yè)（含現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)）。江蘇的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須以大體上2000萬農(nóng)村人口、300萬農(nóng)村勞動(dòng)力、6400萬畝耕地進(jìn)行統(tǒng)籌安排。重點(diǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，每個(gè)農(nóng)業(yè)工人耕作60～80畝農(nóng)地，每個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)耕地規(guī)模在120～160畝之間，按稻麥兩熟凈收益600～800元/畝（扣除土地成本）計(jì)，單個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)凈收益在8～12萬元左右。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小了沒有效益，大了容易造成農(nóng)村“兩極分化”，政策取向是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在一般情況下，保證農(nóng)業(yè)工人的實(shí)際生活水平與城鎮(zhèn)職工的生活水平大體相當(dāng)。農(nóng)村300萬勞動(dòng)力，規(guī)模農(nóng)業(yè)吸納110萬，現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)吸納約100萬，商貿(mào)服務(wù)業(yè)吸納約30萬，鄉(xiāng)村旅游吸納約60萬，保障農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)充分，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。

（作者系江蘇省人民政府副省長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：戴群英