呂 萍，楊 雪

（鐵道警察學(xué)院，河南 鄭州450053）

鐵路公安及司法體制的出現(xiàn)以及成型，都有其特定的歷史背景，因而帶有鮮明的時(shí)代特征。從其產(chǎn)生的歷史背景中不難理解它被賦予的特定的使命，從其形成的歷史過(guò)程中不難看出它與鐵路血脈相連的關(guān)系，自然地也就會(huì)理解鐵路公安及司法體制改革的艱難與遲緩。

一、鐵路公安及司法體系建立的鐵路背景

（一）19 49年前后的中國(guó)鐵路狀況

19世紀(jì)中期，由于清政府的閉關(guān)鎖國(guó)，鐵路在世界上已經(jīng)出現(xiàn)近半個(gè)世紀(jì)后才傳到中國(guó)，但仍然被孤陋寡聞的當(dāng)權(quán)者斥為奇技淫巧而拒絕接受。1867年，英商怡和洋行擅自筑成了中國(guó)第一條鐵路——吳淞至上海的吳淞鐵路，全長(zhǎng)14.8公里，但被清政府用28.5萬(wàn)兩銀子買下后拆毀丟棄。隨著國(guó)門漸開(kāi)，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)興起，清政府意識(shí)到鐵路的國(guó)防、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，1882年初，中國(guó)建成第一條鐵路——唐（山）胥（各莊）鐵路。隨后，西方列強(qiáng)為了攫取更多的經(jīng)濟(jì)利益，在分割霸占中國(guó)路權(quán)的同時(shí)修建了一些鐵路線，之后的南京國(guó)民政府和新軍閥逐漸認(rèn)識(shí)到鐵路的戰(zhàn)略意義，也開(kāi)始修建鐵路。但由于列強(qiáng)的侵略和連綿不斷的戰(zhàn)爭(zhēng)，鐵路遭受嚴(yán)重破壞，到1949年新中國(guó)成立時(shí)，中國(guó)大陸的鐵路線僅有22600公里，其中3600公里線路，要么被戰(zhàn)爭(zhēng)徹底破壞，要么被拆除運(yùn)走。余下的線路標(biāo)準(zhǔn)不一，機(jī)車破舊不堪。

從中國(guó)第一條鐵路的修建到新中國(guó)成立，80多年的發(fā)展史表明，鐵路在國(guó)家政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防建設(shè)中具有決定性地位，“得鐵路者得天下”成為政治家的共識(shí)。這一點(diǎn)從列強(qiáng)在中國(guó)分割路權(quán)、霸占鐵路，進(jìn)而進(jìn)行資源掠奪、利益侵占的史實(shí)中可以得到說(shuō)明；從閻錫山利用輕軌有效阻扼中央勢(shì)力滲透進(jìn)而形成自己的獨(dú)立王國(guó)的經(jīng)驗(yàn)中可以得到印證；從解放戰(zhàn)爭(zhēng)中鐵路對(duì)交戰(zhàn)各方?jīng)Q定性的作用中也可以得到詮釋——對(duì)占有方而言，它是生命補(bǔ)給線，必然成為敵對(duì)方的重點(diǎn)破壞目標(biāo)。所以，自鐵路運(yùn)行之始，鐵路治安維護(hù)就被上升到了國(guó)防的高度，鐵路治安實(shí)行了軍事化或者準(zhǔn)軍事化管理。

（二）新中國(guó)成立初期的鐵路治安形勢(shì)

新中國(guó)成立初期，鐵路面臨的形勢(shì)嚴(yán)峻，一方面是被幾十年戰(zhàn)爭(zhēng)破壞得千瘡百孔、殘破不堪的鐵路線路、橋梁以及鐵路設(shè)備，另一方面是國(guó)內(nèi)敵特橫行、匪患嚴(yán)重的治安局面。

中國(guó)共產(chǎn)黨是依靠武裝斗爭(zhēng)奪取政權(quán)的，故無(wú)論是城市還是鄉(xiāng)村，也無(wú)論是新區(qū)還是老區(qū)，即使到1950年以后，新政權(quán)也都一直不斷地遭到各種反動(dòng)勢(shì)力的激烈反抗和破壞。新中國(guó)成立之初，大陸各地潛伏著國(guó)民黨特務(wù)等各種反革命分子約60萬(wàn)人，反動(dòng)黨團(tuán)骨干分子約60萬(wàn)人［1］，他們伺機(jī)進(jìn)行暗殺、爆炸、縱火、投毒等破壞活動(dòng)，重要的公路、橋梁、水路、鐵路以及公共設(shè)施，都是反動(dòng)勢(shì)力的重點(diǎn)襲擊目標(biāo)，鐵路尤甚。

新中國(guó)成立初期嚴(yán)峻的治安形勢(shì)，不僅強(qiáng)化了鐵路的軍事化管理模式和國(guó)家對(duì)鐵路治安維護(hù)的高度重視，一定程度上也推動(dòng)了鐵路司法機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生。在鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)中，無(wú)論是公安隊(duì)伍還是鐵路管理要害部門的人員，都經(jīng)歷了一次政治素質(zhì)和個(gè)人出身的大清查，再一次“純潔了隊(duì)伍”。

（三）新中國(guó)成立前后的鐵路狀況對(duì)鐵路管理模式形成的影響

清末民初屈辱的路權(quán)喪失歷史，戰(zhàn)爭(zhēng)期間鐵路相對(duì)高效的運(yùn)輸能力、在國(guó)防戰(zhàn)略上的地位以及新中國(guó)成立初期嚴(yán)峻的治安形勢(shì)，都極大地影響了日后的鐵路管理模式，使之具有突出的政治性和鮮明的軍事化色彩。

1.政治屬性大于經(jīng)濟(jì)屬性

較之其他行政部門，以下兩點(diǎn)凸顯了鐵路部門的政治性。

（1）國(guó)家將鐵路建設(shè)同國(guó)防建設(shè)并重，對(duì)鐵路運(yùn)輸安全高度信賴

國(guó)家對(duì)鐵路建設(shè)的重視，從解放戰(zhàn)爭(zhēng)、抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)中對(duì)鐵路的態(tài)度就可以看出，從新中國(guó)成立前首先成立軍委鐵道部也可以看出。戰(zhàn)后恢復(fù)時(shí)期，交通運(yùn)輸建設(shè)成為國(guó)家新建任務(wù)中的重中之重。

1950至1953三年間，在基本建設(shè)資金極其有限的條件下，國(guó)家用于交通運(yùn)輸建設(shè)的投資共17.7億元，占全國(guó)基建投資總額的22.6%。在鐵路修復(fù)建設(shè)方面，數(shù)十萬(wàn)鐵路職工和人民解放軍鐵道兵團(tuán)共同奮戰(zhàn)，1949年底就基本恢復(fù)了原有的鐵路網(wǎng)，南北大動(dòng)脈京漢線和粵漢線恢復(fù)運(yùn)營(yíng)，東西干線隴海路也全線通車［2］。即便是在國(guó)家政治生活混亂無(wú)序的“文化大革命”時(shí)期，鐵路建設(shè)也與國(guó)防科技發(fā)展一樣并沒(méi)有受到太多阻滯，一批重要的交通運(yùn)輸線相繼建成通車：1968年建成通車的南京長(zhǎng)江大橋，是我國(guó)自行設(shè)計(jì)建造的最大的鐵路、公路兩用橋；全長(zhǎng)1091公里，被譽(yù)為鐵路建設(shè)史上“奇跡”的成昆鐵路于1970年全線通車；十年間，湘黔鐵路、焦枝鐵路、貴昆鐵路、京原鐵路、漢丹鐵路、寧銅鐵路、通讓鐵路等先后建成通車。1975年7月1日，我國(guó)第一條電氣化鐵路——寶成鐵路改造建成。在“文革”期間各項(xiàng)工作幾近癱瘓的背景下，完成這些堪稱偉大奇跡的工程，顯然是受到了最高領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。

在解放戰(zhàn)爭(zhēng)尚未完全結(jié)束的1949年3月25日，鐵路就為中央開(kāi)出第一趟專列，將中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)由西柏坡遷到北平辦公，毛澤東、周恩來(lái)、劉少奇、朱德、任弼時(shí)、林伯渠、王稼祥等隨車進(jìn)京［3］。新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間，由于我軍空軍技術(shù)裝備落后于美式裝備的臺(tái)灣空軍，中央領(lǐng)導(dǎo)人和來(lái)華訪問(wèn)的友好國(guó)家元首出行，一般都選擇乘坐專列。60多年來(lái)，我國(guó)的列車安全保衛(wèi)工作幾乎沒(méi)有出過(guò)大的閃失和差錯(cuò)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，享有很高的聲譽(yù)。

（2）鐵路建設(shè)和運(yùn)輸以保障國(guó)防和政治需要為先

新中國(guó)成立以來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，鐵路建設(shè)及運(yùn)輸即被當(dāng)作國(guó)防建設(shè)、政治需求來(lái)看待，其本身也被當(dāng)作政治任務(wù)來(lái)對(duì)待。

鐵道部以及鐵道公安部隊(duì)、鐵道兵團(tuán)的建立，最初的任務(wù)就是為解放戰(zhàn)爭(zhēng)提供強(qiáng)有力的運(yùn)輸保障，鐵路修復(fù)以及鐵路運(yùn)輸是政權(quán)建立的保障之一。當(dāng)時(shí)提出的口號(hào)就是“解放軍打到哪里，鐵路修到哪里”［4］。新中國(guó)成立后，在西藏、新疆尚未解放，敵特土匪瘋狂破壞，西方國(guó)家嚴(yán)密封鎖，海峽兩岸兵戎相峙，朝鮮戰(zhàn)火烽煙四起的內(nèi)外環(huán)境中，鐵路既是敵人破壞的目標(biāo)，也是國(guó)家國(guó)防建設(shè)的重要依托。進(jìn)入以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心工作的和平年代，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的鐵路建設(shè)和運(yùn)輸也都以政治任務(wù)和國(guó)防任務(wù)為先。這也是鐵路部門軍事化程度一直比較高的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。近30年來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，鐵路系統(tǒng)雖然也被推向市場(chǎng)，但因?yàn)樗趪?guó)家政治活動(dòng)中的地位高于或者至少等同于其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位，也因?yàn)閲?guó)家對(duì)某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還保留有計(jì)劃性，所以，鐵路建設(shè)和鐵路運(yùn)輸不可能僅僅是一種單純的經(jīng)濟(jì)行為，而更是保障國(guó)防和政治建設(shè)需要的政治行為。

2.鮮明的軍事化特質(zhì)

相較于其他行政部門，鐵路部門有著更為突出的軍事化特質(zhì)，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（1）由軍隊(duì)組建或人員來(lái)自軍隊(duì)

首先，中央人民政府鐵道部由中央軍委鐵道部轉(zhuǎn)制而來(lái)。1946年的東北，解放軍在占領(lǐng)地區(qū)就開(kāi)始維修被戰(zhàn)爭(zhēng)破壞了的鐵路線路，利用鐵路運(yùn)輸軍用物資。1948年，解放軍在東北戰(zhàn)場(chǎng)已經(jīng)轉(zhuǎn)入反攻，中共東北局遂成立東北鐵路公安局，呂正操任總局局長(zhǎng)兼政委。隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的節(jié)節(jié)勝利，鐵路線也節(jié)節(jié)延伸。1949年1月，國(guó)共兩黨隔江對(duì)峙，但全國(guó)解放已經(jīng)指日可待，中央開(kāi)始籌建鐵道部。1月10日，中央軍委根據(jù)中央政治局的決定，發(fā)出電令，成立軍委鐵道部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各解放區(qū)鐵路的修建、管理和運(yùn)輸，任命滕代遠(yuǎn)為軍委鐵道部部長(zhǎng)。軍委鐵道部以華北人民政府交通部為基礎(chǔ)。這是新中國(guó)第一個(gè)在中央政府成立前由中央軍委領(lǐng)導(dǎo)的部委，它是半軍事化建制，保障軍民兩用，但首要任務(wù)是確保解放大軍渡江解放全中國(guó)。

1949年10月1日，中華人民共和國(guó)成立，滕代遠(yuǎn)被任命為中央人民政府鐵道部部長(zhǎng)，呂正操、武競(jìng)天和石志仁同時(shí)被任命為鐵道部副部長(zhǎng)。原軍委鐵道部轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肴嗣裾聦贆C(jī)構(gòu)國(guó)家鐵道部。

其次，原中央軍委鐵道部隊(duì)，后整建制轉(zhuǎn)為鐵道部工程部門。鐵道兵的前身是東北人民解放軍護(hù)路軍。1948年國(guó)家組建鐵道縱隊(duì)，1949年成立鐵道兵團(tuán)，1953年鐵道兵團(tuán)從朝鮮戰(zhàn)場(chǎng)回國(guó)后，立即整編成中國(guó)人民解放軍鐵道兵，正式作為一個(gè)兵種列入中國(guó)人民解放軍的序列中。1982年4月9日，在時(shí)任軍委主席鄧小平的堅(jiān)持下，中共中央、中央軍委決定撤銷鐵道兵建制，把鐵道兵并入鐵道部。同年12月6日，國(guó)務(wù)院、中央軍委正式下達(dá)了關(guān)于鐵道兵并入鐵道部的決定。1984年1月1日，鐵道兵部隊(duì)集體轉(zhuǎn)業(yè)并入鐵道部，鐵道兵指揮部改為鐵道部工程指揮部，鐵道兵各師分別改稱鐵道部各工程局。

再次，各個(gè)時(shí)期為擴(kuò)充警力和充實(shí)司法機(jī)關(guān)，幾次大規(guī)模接收復(fù)轉(zhuǎn)軍人。上世紀(jì)60年代前后，因盲目搞大煉鋼鐵、大躍進(jìn)、大食堂以及隨之而來(lái)的浮夸風(fēng)和強(qiáng)制收購(gòu)糧食、禁止人口流動(dòng)等，加上三年自然災(zāi)害，饑民成群哄搶鐵路運(yùn)輸物資的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些地方幾近失控。為此，各地調(diào)動(dòng)了大批警力，甚至動(dòng)用了武警。由于沿線災(zāi)民哄搶、盜竊鐵路運(yùn)輸物資問(wèn)題十分嚴(yán)重，鐵道部增編警力10000名，充實(shí)貨物保衛(wèi)部門。各地鐵路公安機(jī)關(guān)相繼成立民警押運(yùn)隊(duì)，對(duì)糧食、日用百貨、國(guó)防尖端和保密貴重物資實(shí)施武裝押運(yùn)。1980年前后，鐵道部開(kāi)始恢復(fù)和組建鐵路專門法院和檢察院，兩院人員相當(dāng)一部分來(lái)自復(fù)轉(zhuǎn)軍人和鐵路公安機(jī)關(guān)。1982年7月15日，中共鐵道部黨組在《關(guān)于加強(qiáng)鐵路政法工作的決定》中提出對(duì)鐵路公檢法三機(jī)關(guān)進(jìn)行擴(kuò)編，要分期分批地落實(shí)增編公安人員5000人的方案。在隨后的幾年間，大批復(fù)轉(zhuǎn)軍人進(jìn)入到了鐵路公檢法機(jī)關(guān)。

（2）實(shí)行半軍事化管理模式

以前，在我國(guó)其他運(yùn)輸方式落后的背景下，鐵路運(yùn)輸及鐵路建設(shè)在國(guó)防、政治、經(jīng)濟(jì)等各方面具有十分重要的位置，在實(shí)行中央集權(quán)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制框架下，鐵路又被稱為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈”，管理必須嚴(yán)格、規(guī)范、統(tǒng)一。這一點(diǎn)，即使是在航空、公路、水運(yùn)已經(jīng)得到很大發(fā)展的今天，“鐵老大”地位仍然難以撼動(dòng)。盡管對(duì)鐵路體制進(jìn)行改革的呼聲長(zhǎng)達(dá)20余年，但至2013年3月之前，原鐵道部仍然是國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)中唯一實(shí)行政企合一、兼負(fù)政企雙重職能的大部委。

1949年軍委鐵道部組建后，根據(jù)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)管理相結(jié)合的統(tǒng)一區(qū)域管理制度，設(shè)立了天津、太原、鄭州、上海、濟(jì)南、衡陽(yáng)鐵路管理局和東北鐵路總局。同時(shí)分別制定和實(shí)施了全國(guó)鐵路統(tǒng)一的運(yùn)輸調(diào)度指揮、客貨規(guī)章和運(yùn)價(jià)、鐵路會(huì)計(jì)、鐵路財(cái)務(wù)規(guī)章制度，制定了新的鐵路技術(shù)管理規(guī)程［5］。中央人民政府鐵道部成立以后，逐步建立起了集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理全國(guó)鐵路的體制，鐵道部作為國(guó)家政府機(jī)構(gòu)，既受中央人民政府政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)及政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的指導(dǎo)，同時(shí)又對(duì)全國(guó)鐵路實(shí)行政企合一的統(tǒng)一歸口管理。60多年過(guò)去了，鐵道部的機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然幾經(jīng)變更，但管理模式?jīng)]有大的改變?，F(xiàn)在國(guó)家鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)實(shí)行鐵道部、鐵路局（公司）、基層站段三級(jí)管理體制。國(guó)家鐵路在全國(guó)設(shè)有鐵路局（公司）18個(gè)；全路設(shè)立38個(gè)鐵路辦事處，作為鐵路局派出機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)安全檢查監(jiān)督工作；至2008年底，全路有運(yùn)輸站段625個(gè)。至2010年末，國(guó)家鐵路職工達(dá)223.49萬(wàn)人［6］。

鐵路系統(tǒng)的半軍事化管理模式，還有一個(gè)十分獨(dú)特的表現(xiàn)形式，就是在各級(jí)管理機(jī)構(gòu)中設(shè)立政治部門——沿襲軍隊(duì)對(duì)黨建及政治組織工作管理的模式。早在軍委鐵道部成立之初即下設(shè)政治部，并在各級(jí)管理機(jī)構(gòu)中依次設(shè)立政治部門。1957年鐵道部精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)時(shí)，政治部被撤銷。1961年2月，在時(shí)任中共中央委員會(huì)書(shū)記處總書(shū)記鄧小平的提議下，鐵道部重新恢復(fù)政治部，并在鐵路總局、鐵路局、工程局、設(shè)計(jì)院和鐵道部直屬工廠成立政治部或政治處，實(shí)行政治委員制，工程處、站、段、廠、隊(duì)根據(jù)具體情況，設(shè)政治處或?qū)Ｂ氄喂ぷ魅藛T。

鐵路系統(tǒng)半軍事化管理的特征，從鐵路職工的服裝和禮儀要求上也有明顯反映。新中國(guó)成立以來(lái)，鐵路職工的著裝從軍裝一路走來(lái)，時(shí)至今日，仍然是制式服裝加“大檐帽”，鐵路干部的級(jí)別像軍銜、警銜一樣也扛在肩膀上。在下級(jí)見(jiàn)到上級(jí)，工作人員向旅客說(shuō)明問(wèn)題，列車交會(huì)、啟動(dòng)等場(chǎng)合，工作人員均要行正規(guī)的軍禮。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著鐵路六次大提速，高速鐵路得到空前發(fā)展。為了適應(yīng)高速鐵路豪華設(shè)施和高票價(jià)高服務(wù)水準(zhǔn)的需求，鐵路系統(tǒng)在動(dòng)車及高速客車上配備了一批訓(xùn)練有素、依空姐標(biāo)準(zhǔn)選拔的服務(wù)人員，至此，才開(kāi)始改變沿襲幾十年的著裝風(fēng)格和禮儀。但在普通列車上和其他場(chǎng)合，一切依舊。

鐵路系統(tǒng)從上到下的軍隊(duì)色彩和半軍事化管理特征，不僅決定了鐵路公檢法機(jī)關(guān)工作人員更多地來(lái)源于軍隊(duì)和具有更加濃重的軍隊(duì)特質(zhì)，也決定了鐵路公檢法機(jī)關(guān)對(duì)各鐵路主管部門更多的服從和依附。

高度集權(quán)的軍事化管理模式為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)提供了外部保障機(jī)制，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式又為軍事化管理提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。二者相互依存。

高度集權(quán)帶來(lái)驚人的高效，軍事化的管理體制和模式使鐵路在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的重要作用得以充分發(fā)揮。以新中國(guó)成立初期為例，短短3年間，幾十萬(wàn)士兵不僅恢復(fù)了遭受戰(zhàn)爭(zhēng)重創(chuàng)的全國(guó)鐵路網(wǎng)，還延伸了一些線路，取得了鐵路建設(shè)史上空前的偉大成就。但高度集權(quán)顯然并不適合和平時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的要求。新中國(guó)成立以來(lái)，在這樣的理念指導(dǎo)下，鐵路管理的集權(quán)化越來(lái)越重，它不僅擁有自上而下獨(dú)立的鐵路運(yùn)輸線路、通信線路、醫(yī)療衛(wèi)生保障、教育文化系統(tǒng)，還擁有獨(dú)立的人權(quán)、財(cái)權(quán)，鐵路很快形成了與外部世界相隔離的“獨(dú)立王國(guó)”。在2011年3月原鐵道部部長(zhǎng)被調(diào)查和7月23日甬溫線發(fā)生特大動(dòng)車事故后，鐵道部在鐵路建設(shè)和運(yùn)輸中的一些黑幕被逐漸揭開(kāi)，高度集權(quán)化管理的弊端更加凸顯。但這種政企合一的體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，一直被保留到2013年。即便是在2013年鐵道部被撤銷后，原鐵道部的職能被一分為二，從形式上行政管理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)被劃分開(kāi)來(lái)，但繼承了原鐵道部衣缽的中國(guó)鐵路總公司，依然保留了濃厚的行政色彩，在發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)模式上，仍然沒(méi)有打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的窠臼。

這些影響直接導(dǎo)致了鐵路系統(tǒng)日后發(fā)展的獨(dú)立、封閉。為了使“獨(dú)立王國(guó)”依照自己的需要高速運(yùn)轉(zhuǎn)，必須設(shè)立由鐵路自己統(tǒng)領(lǐng)的武裝力量和司法力量。這是鐵路公檢法機(jī)關(guān)產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。上世紀(jì)80年中期以來(lái)，受改革大環(huán)境影響，鐵路的管理模式和封閉格局有所改變。2000年以后，原鐵路所屬的學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位陸續(xù)脫離鐵路，被全部移交給地方各級(jí)政府，但唯獨(dú)鐵路公檢法機(jī)關(guān)仍被保留了下來(lái)。

二、鐵路公安及司法體系產(chǎn)生的司法背景

新中國(guó)司法體系的建立，也是鐵路司法體系的起源。

1949年10月1日，中央人民政府委員會(huì)成立，下設(shè)四個(gè)平行的機(jī)構(gòu)：政務(wù)院，為國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)；人民革命軍事委員會(huì)，為國(guó)家軍事最高統(tǒng)轄機(jī)關(guān)；最高人民法院，為國(guó)家最高審判機(jī)關(guān)；最高人民檢察署，為國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)。

（一）新中國(guó)司法體系建立的多舛歷程

1.人民法院的建立

1949年10月22日，最高人民法院正式成立。1949年12月，中央人民政府批準(zhǔn)《最高人民法院試行組織條例》，規(guī)定最高人民法院為全國(guó)最高審判機(jī)關(guān)，另在全國(guó)各大行政區(qū)設(shè)立分院。1951年，中央人民政府公布《人民法院暫行組織條例》，規(guī)定人民法院分為三級(jí)，即最高人民法院及各分院，省級(jí)人民法院及設(shè)在各專區(qū)的分院，縣級(jí)人民法院，實(shí)行兩審終審制。至1952年4月，根據(jù)東北、西北、華北、中南、西南、華東六大行政區(qū)設(shè)立的最高人民法院的六個(gè)分院，分別在沈陽(yáng)、西安、北京、武漢、重慶、上海建立。法院實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，除受上級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)外，還要接受同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。至1954年初，各地各級(jí)法院陸續(xù)建立，全國(guó)還建立了3795個(gè)巡回法庭和11個(gè)鐵路運(yùn)輸法院和水上運(yùn)輸法院。

1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)法院組織法》，該法將法院的組織體系由三級(jí)改為四級(jí)，即沿襲至今的四級(jí)結(jié)構(gòu)，仍實(shí)行兩審終審制，同時(shí)設(shè)置了軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院等專門法院。規(guī)定最高人民法院院長(zhǎng)由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，最高人民法院向全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，地方各級(jí)人民法院向同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。同年底，大行政區(qū)撤銷，最高人民法院的六個(gè)分院也相應(yīng)撤銷。

然而自1957年反右斗爭(zhēng)之后的20多年間，各種政治運(yùn)動(dòng)此起彼伏，由于沒(méi)有正常的訴訟機(jī)制，在一個(gè)8億人口大國(guó)，每年的案件總數(shù)平均不超過(guò)30萬(wàn)件。這種狀況一直持續(xù)到中共十一屆三中全會(huì)以后。

2.人民檢察院的建立

1949年10月，與最高人民法院相平行，在中央人民政府下面，設(shè)立了最高人民檢察署。根據(jù)1949年12月中央人民政府頒布的《最高人民檢察署試行組織條例》和1951年9月中央人民政府制定的《最高人民檢察署暫行組織條例》、《地方各級(jí)人民檢察署組織通例》，人民檢察署是中華人民共和國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

人民檢察署對(duì)應(yīng)人民法院，也設(shè)三級(jí)，分為：最高人民檢察署，最高人民檢察署在六大行政區(qū)設(shè)立檢察分署；各省設(shè)省級(jí)人民檢察署，省級(jí)人民檢察署在各行政專區(qū)設(shè)立檢察分署；縣級(jí)設(shè)人民檢察署。人民檢察署的領(lǐng)導(dǎo)體制也實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，各級(jí)地方人民檢察署既要受上級(jí)檢察署的領(lǐng)導(dǎo)，也要受所在地人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，但與法院系統(tǒng)有所不同的是，各級(jí)地方人民檢察署同時(shí)是其所在地人民政府的一個(gè)組成部分。

1954年召開(kāi)的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》，對(duì)檢察院系統(tǒng)進(jìn)行了重大改革：將人民檢察署改為人民檢察院；設(shè)立了包括鐵路運(yùn)輸、水上運(yùn)輸和軍事在內(nèi)的專門檢察院；改雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)人民檢察院和專門檢察院只接受上級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，地方人民檢察院一律在最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下工作。

與法院系統(tǒng)一樣，1954年至1957年間，是檢察系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展較快的時(shí)期。但自1957年反右開(kāi)始一直到1978年，檢察系統(tǒng)與法院一樣遭受了嚴(yán)重沖擊，甚至一度被撤銷，其職權(quán)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使。這種狀況直到1979年才改變。

（二）新中國(guó)司法體系的特點(diǎn)

1.軍事化基質(zhì)

在中國(guó)共產(chǎn)黨的發(fā)展史上，軍隊(duì)是黨的生存之本，更是其最終奪取政權(quán)的直接力量。人民公安隊(duì)伍建設(shè)和人民檢、法兩院的設(shè)立，都與人民軍隊(duì)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。解放戰(zhàn)爭(zhēng)初期，許多地方的公安機(jī)關(guān)都脫胎于軍隊(duì)，當(dāng)解放戰(zhàn)爭(zhēng)逐步向全國(guó)推進(jìn)時(shí)，被解放地區(qū)的法院都是由軍隊(duì)干部直接接管。新中國(guó)成立后，盡管最初在警察隊(duì)伍里還留用了一部分舊警察，但在隨之而來(lái)的鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)中，這些舊警察都被清理出了公安隊(duì)伍。法院系統(tǒng)最初還保留了一部分舊司法人員，但在1952年開(kāi)展的以批判舊法觀念和舊的司法作風(fēng)、清理舊司法人員為目的的司法改革運(yùn)動(dòng)中，具有舊法知識(shí)的專業(yè)人員均被清理出法院系統(tǒng)。“政治可靠、革命性強(qiáng)”的復(fù)轉(zhuǎn)軍人則是最符合這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的人選。

中共十一屆三中全會(huì)后，法院、檢察院機(jī)構(gòu)開(kāi)始恢復(fù)，為了保證司法工作人員過(guò)硬的政治素質(zhì)，各地不僅從公安機(jī)關(guān)抽調(diào)人員，還從部隊(duì)大批接納復(fù)轉(zhuǎn)軍人。我國(guó)的檢法兩院司法人員中復(fù)轉(zhuǎn)軍人占半壁江山的狀況一直持續(xù)到進(jìn)入21世紀(jì)才有所改變。我國(guó)司法機(jī)關(guān)的軍事化基質(zhì)，從法官、檢察官的服裝沿革上也可以管窺一斑。長(zhǎng)期以來(lái)，法官、檢察官頭頂大蓋帽、肩扛紅旗和刀槍，直到近十年才換上西裝和法袍。

鐵路公安機(jī)關(guān)和鐵路檢法兩院與軍隊(duì)的“血緣關(guān)系”，比其他任何地方的公檢法機(jī)關(guān)都要濃重。因?yàn)殍F道部就是從軍隊(duì)脫胎而來(lái)的。

軍隊(duì)基質(zhì)對(duì)新中國(guó)成立后的司法活動(dòng)，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)而持久的影響。

新中國(guó)成立后，法院、檢察院的設(shè)置理念，仍然沿襲了新民主主義時(shí)期武裝奪取政權(quán)的觀念，面對(duì)尚未完全消滅的反對(duì)派、敵對(duì)勢(shì)力，專政與鎮(zhèn)壓是司法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)，這一點(diǎn)與公安機(jī)關(guān)甚至軍隊(duì)的職責(zé)都是一致的。即使是在“拿槍的敵人”已經(jīng)被消滅后，“不拿槍的敵人”仍然存在并時(shí)刻威脅著尚不穩(wěn)定的新生政權(quán)，所以在隨后開(kāi)展的大規(guī)模鎮(zhèn)壓活動(dòng)中，司法機(jī)關(guān)的作用被認(rèn)為與軍隊(duì)、警察無(wú)異，一旦不能有效地執(zhí)行黨的政策，就要對(duì)其進(jìn)行清理改造。所以，在新中國(guó)成立30年甚至40年的時(shí)間里，司法機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)都被定位為專政工具，用來(lái)對(duì)“階級(jí)敵人”甚至異己分子實(shí)行專政。在這樣的理念支撐下，對(duì)警察機(jī)關(guān)和司法機(jī)構(gòu)實(shí)行軍事化或半軍事化管理與運(yùn)作，是一種必然選擇。

2.工具化地位

新中國(guó)成立后的20多年里，幾億人口的國(guó)家長(zhǎng)期依靠政策、指示運(yùn)轉(zhuǎn)，既沒(méi)有像刑法、民法這樣調(diào)整社會(huì)關(guān)系的最基本的法律規(guī)范，也沒(méi)有刑事訴訟法、民事訴訟法等規(guī)范基本訴訟機(jī)制的程序法，幾部綱領(lǐng)性的憲法、組織法，在出臺(tái)短短幾年后即被徹底拋棄踐踏。在這樣的背景下，即便有健全的司法機(jī)構(gòu)，也會(huì)形同虛設(shè)。

“文化大革命”期間，檢察院被認(rèn)為是抄襲外國(guó)的沒(méi)用的東西被撤銷，而法院一直被軍管會(huì)或軍代表把持，審判的案件絕大部分是各類反革命案件，直接迎合“文革”的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，為“文革”服務(wù)。因?yàn)榉e習(xí)太深，時(shí)至今日，法律工具論、司法機(jī)關(guān)工具論在一些人的頭腦中仍有市場(chǎng)。這也是阻滯司法獨(dú)立的障礙之一。

從新中國(guó)30年司法體系建立的多舛歷程可以看出，在我國(guó)司法體系形成和發(fā)展的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，無(wú)論是法律還是司法機(jī)關(guān)，都被當(dāng)作專政統(tǒng)治的工具對(duì)待，可有可無(wú)。既然是統(tǒng)治工具，當(dāng)這些國(guó)家機(jī)器不能完全符合執(zhí)政需求、與專政理念有偏差時(shí)，就要對(duì)其進(jìn)行改造清理，甚至?xí)粧仐?。這一點(diǎn)在已經(jīng)成為歷史的司法改革運(yùn)動(dòng)、公檢法合署辦公、“文革”時(shí)期檢法兩院由公安部黨組領(lǐng)導(dǎo)直至撤銷檢察院系統(tǒng)等行動(dòng)中都得到了充分印證。

3.行政化屬性

從新中國(guó)成立初期法檢系統(tǒng)的建立過(guò)程就可以看出，我國(guó)的司法系統(tǒng)從一開(kāi)始就是被當(dāng)作相應(yīng)的行政部門來(lái)設(shè)置、管理的。這種模式和特點(diǎn)一直延續(xù)至今。

法院和檢察院系統(tǒng)的司法行政化特點(diǎn)突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，各級(jí)法院和檢察院的設(shè)置，完全對(duì)應(yīng)各級(jí)行政區(qū)劃，將司法機(jī)構(gòu)納入了行政機(jī)構(gòu)的大系統(tǒng)之中。行政區(qū)劃發(fā)生改變，法院、檢察院設(shè)置也相應(yīng)調(diào)整。在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制上，檢法兩院一直實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。新中國(guó)成立初期，地方法院由上級(jí)法院和地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)；地方檢察院最初甚至是地方各級(jí)政府的下屬部門之一，雖是雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，但更多地會(huì)受到地方政府的影響。1954年檢察系統(tǒng)進(jìn)行重大改革，改雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)人民檢察院和專門檢察院只接受上級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，但這一做法隨即在1958年反右斗爭(zhēng)開(kāi)始后受到猛烈批判。現(xiàn)在的機(jī)制依組織法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制仍然是雙重領(lǐng)導(dǎo)，不過(guò)是改地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)為地方各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督；而法院受同級(jí)人大監(jiān)督，向其負(fù)責(zé)，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)力。但地方各級(jí)人大的人員組成基本上來(lái)源于各級(jí)政府官員，同時(shí)，由于各級(jí)法院、檢察院在人、財(cái)、物等司法資源方面要完全仰仗各級(jí)地方政府，即“法院的碗要放在政府的鍋上”，不受政府的行政干預(yù)基本上是空談，不搞“地方保護(hù)主義”就很難有飯吃。所以地方各級(jí)法院和檢察院，實(shí)際上受地方各級(jí)政府官員的間接影響還很大，行政干預(yù)司法活動(dòng)在所難免。因此可以說(shuō)，鐵路司法機(jī)關(guān)的行政化只是整個(gè)國(guó)家司法系統(tǒng)行政化的一個(gè)縮影而已。

第二，法院和檢察院系統(tǒng)上下級(jí)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是一種行政化管理關(guān)系。雖然根據(jù)憲法和相關(guān)組織法規(guī)定，法院系統(tǒng)上下級(jí)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但這種“指導(dǎo)”關(guān)系在實(shí)際司法中就是“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，法院審級(jí)之間并不獨(dú)立——上級(jí)法院的意見(jiàn)，下級(jí)法院必須執(zhí)行，否則，對(duì)于具體案件，上級(jí)法院可以通過(guò)提審、指令再審等方式改變下級(jí)法院的生效裁判；對(duì)于具體經(jīng)辦人，上級(jí)法院可以決定其晉升、進(jìn)退等個(gè)人發(fā)展。對(duì)于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，法律規(guī)定的上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院關(guān)于疑難個(gè)案的層報(bào)及批復(fù)制度，表面上看起來(lái)是司法解釋，實(shí)質(zhì)上具有行政權(quán)力中的請(qǐng)示、決定、執(zhí)行的特色。

第三，法院和檢察院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式以及法官和檢察官的級(jí)別待遇，完全等同于行政機(jī)構(gòu)。法院和檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配，與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有大的差異。就法院來(lái)講，審判人員承辦了案件不是對(duì)案件和法律負(fù)責(zé)，而是對(duì)庭長(zhǎng)負(fù)責(zé)，對(duì)院長(zhǎng)負(fù)責(zé)，完全是行政運(yùn)作上下統(tǒng)一的規(guī)則。就連法官和檢察官的任免、級(jí)別待遇，也全部套用行政格式，將行政級(jí)別的高低作為衡量法官、檢察官價(jià)值大小的尺度，使法官、檢察官等同于行政官員。

我國(guó)司法體系的這些特點(diǎn)，即使是在新中國(guó)成立已經(jīng)60余年的今天，仍然十分明顯。雖然自上世紀(jì)90年代開(kāi)始的司法體制改革對(duì)其進(jìn)行了一些細(xì)枝末節(jié)的修改，但整個(gè)體制并沒(méi)有大的改變。既然整個(gè)國(guó)家司法體系都必須服從于政治需要和形勢(shì)發(fā)展，鐵路系統(tǒng)保有自己的公檢法力量為鐵路服務(wù)，又有什么不能容忍的呢？畢竟在我們國(guó)家，鐵路仍然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“大動(dòng)脈”，畢竟鐵路公檢法維護(hù)的還是國(guó)家和全社會(huì)的利益。雖然這種現(xiàn)實(shí)需求的價(jià)值觀并不符合改革大勢(shì)，也終將會(huì)被改革的浪潮所淘汰，但它仍然在影響著改革的推進(jìn)。

總之，我國(guó)鐵路公安及司法體系的產(chǎn)生與發(fā)展，與鐵路在國(guó)家政權(quán)中的地位、鐵路管理模式以及我國(guó)司法體系的特性密切相關(guān)，是我黨執(zhí)政理念慣性思維的結(jié)果。

［1］中共中央黨史研究室.中國(guó)共產(chǎn)黨歷史（第2卷上冊(cè)）［M］.北京：中共黨史出版社，2011：47.

［2］中共中央黨史研究室.中國(guó)共產(chǎn)黨歷史（第2卷上冊(cè)）［M］.北京：中共黨史出版社，2011：177.

［3］陳重伊.國(guó)務(wù)院24部委組建實(shí)錄［M］.北京：中共黨史出版社，2009：34.

［4］陳重伊.國(guó)務(wù)院24部委組建實(shí)錄［M］.北京：中共黨史出版社，2009：29.

［5］陳重伊.國(guó)務(wù)院24部委組建實(shí)錄［M］.北京：中共黨史出版社，2009：37－38.

［6］鐵道部統(tǒng)計(jì)中心.中華人民共和國(guó)鐵道部2010年鐵道統(tǒng)計(jì)公報(bào)［N］.人民鐵道報(bào)，2011－05－09.