仙新民

問(wèn)計(jì)于民:深圳社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共決策的政策建議

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提高政府公共決策水平是建設(shè)法治型、服務(wù)型政府的迫切需要，深圳應(yīng)借鑒新加坡、香港經(jīng)驗(yàn)，一方面把政府公共決策過(guò)程中的公眾參與制度化、法定化，另一方面要拓展問(wèn)政渠道，發(fā)育基層組織，培育咨詢機(jī)構(gòu)，讓公眾有序參加到政府公共決策中來(lái)。改變政府決策習(xí)慣，轉(zhuǎn)“為民做主”為“問(wèn)計(jì)于民”，緩解社會(huì)轉(zhuǎn)型期公眾與政府的隔閡和對(duì)立情緒。

政府公共決策；問(wèn)計(jì)于民；政策建議

目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由政府公共決策引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突越來(lái)越多，各級(jí)政府正試圖從大包大攬向建設(shè)現(xiàn)代管理制度的法治型政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府管理社會(huì)的方法、手段都有較大變化，如何適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，進(jìn)行高水平的公共決策，是擺在我國(guó)各級(jí)政府面前的一道難題。結(jié)合新加坡、香港的學(xué)習(xí)體驗(yàn)，借鑒兩地在政府公共決策方面的一些做法，筆者就深圳市政府如何問(wèn)計(jì)于民，如何進(jìn)行公共決策提出相關(guān)的政策建議。

一、現(xiàn)階段深圳在公共決策中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，深圳在社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)管理的改革方面做了有益的探索和嘗試。如織網(wǎng)工程、重大決策公示制度、民間社團(tuán)登記創(chuàng)新、人大代表社區(qū)工作室、黨代表社區(qū)聯(lián)系制度等實(shí)踐，表明深圳在政府轉(zhuǎn)型中敢創(chuàng)敢試的決心。

同時(shí)，由于深圳市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較早，市場(chǎng)機(jī)制培育相對(duì)完善，社會(huì)成員整體法治意識(shí)較強(qiáng)，所以對(duì)政府的公共服務(wù)和公共政策要求較高，政府各部門在決策過(guò)程中面對(duì)的挑戰(zhàn)也相對(duì)較多。但是，從目前情況看，各級(jí)政府還沒(méi)有很好地適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，在觀念和行為上存在諸多問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：

（一）習(xí)慣于強(qiáng)勢(shì)政府思維。政府什么事都想管，什么都想干預(yù)。留給社會(huì)自我發(fā)展的空間不足，造成各個(gè)階層對(duì)政府過(guò)界行為的不滿。

（二）對(duì)關(guān)系民生的重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管缺失或者不到位。如教育、環(huán)境、食品、醫(yī)療等方面，政府側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)整體領(lǐng)域的政策支持、監(jiān)督執(zhí)行等相對(duì)欠缺或者落后于社會(huì)期許。

（三）好心辦壞事的事情經(jīng)常發(fā)生。政府在公共決策或提供公共服務(wù)產(chǎn)品時(shí)，經(jīng)常按慣性思維，按慣例決策，盲目替老百姓做主，沒(méi)有問(wèn)計(jì)于民，或者選擇性問(wèn)計(jì)，其結(jié)果是和老百姓要求相距太遠(yuǎn)，花了錢，沒(méi)有辦好事。

（四）即使政府有心問(wèn)計(jì)于民，不知問(wèn)“誰(shuí)”。沒(méi)有很好地解決誰(shuí)代表公眾的問(wèn)題，有了問(wèn)題往往只問(wèn)那些人大代表或政協(xié)委員，或者幾個(gè)熟悉面孔，使得政府有心問(wèn)計(jì)卻流于形式。有些臨時(shí)征集的民意代表，所發(fā)表意見也沒(méi)有公眾基礎(chǔ)，或者公共代表之間意見相左，影響決策效率和政策正確度，不能有效發(fā)揮公眾作用。

（五）公共政策推行過(guò)程中，部門利益過(guò)重。由于公共政策的提出由政府部門先導(dǎo)，在政策設(shè)計(jì)、方案起草、條文撰寫、意見征求和推行過(guò)程中，夾雜部門利益，有些甚至繞開利益相關(guān)方進(jìn)行決策，導(dǎo)致很多公共政策一推出就飽受非議，難以執(zhí)行，反而削弱了政府公信力。

總體上講，深圳公共決策水平和新加坡、香港相比有較大的差距，有不少公共決策是政府領(lǐng)導(dǎo)或政府部門主導(dǎo)、社會(huì)參與度較低，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員意見少，社會(huì)討論和發(fā)酵時(shí)間倉(cāng)促的一種低水平?jīng)Q策過(guò)程。

二、新加坡、香港公共決策的可借鑒之處

（一）新加坡社會(huì)基層組織相對(duì)完善，職責(zé)清晰是政府高水平公共決策的基礎(chǔ)。新加坡公共政策一般是由政府發(fā)起，然后要得到廣泛的民眾參與和支持才會(huì)提交到?jīng)Q策程序。決策過(guò)程中的民眾參與，上升到制度層面，通過(guò)“全國(guó)議事日程”、“人民行動(dòng)論壇”，讓決策中公眾參與制度化，程序法治化，對(duì)公共決策程序進(jìn)行約束，這樣后期政策的出臺(tái)和執(zhí)行都有民眾基礎(chǔ)。另一方面，新加坡建立了許多政府主導(dǎo)的民間社團(tuán)組織，是政府與民眾最好的橋梁。如人民協(xié)會(huì)，涵蓋全新加坡81個(gè)選區(qū)，通過(guò)所屬選區(qū)的公民咨詢委員會(huì)，民眾聯(lián)絡(luò)所，居民委員會(huì)等，向民眾解釋政府政策意圖，收集民眾的意見和要求，為政府提供政策反饋。另外，人民行動(dòng)黨支部和各選區(qū)議員辦公室都擔(dān)負(fù)政策解釋和意見收集反饋的職責(zé)。

（二）香港政府和立法會(huì)組建了廣為覆蓋的各類咨詢委員會(huì)，公共決策過(guò)程中社會(huì)發(fā)動(dòng)充分、社會(huì)參與度高。香港政府在公共決策中以咨詢的方式為主，香港特首及政府各部門組建了大約400余個(gè)咨詢委員會(huì)，分門別類，比較全面地覆蓋了社會(huì)建設(shè)的各類事務(wù)，主要引入政府之外的專家和社會(huì)人士，由咨詢委員會(huì)發(fā)起對(duì)某一項(xiàng)公共政策的公眾意見調(diào)整和征詢，確保公正和中立。咨詢委員會(huì)有的是法定機(jī)構(gòu)，有的是非法定組織，有的是專門成立的某項(xiàng)事務(wù)的組織，如社會(huì)法制、教育、交通、醫(yī)務(wù)、航空、港口、工商、外匯等等。在公共政策制定的早期就已經(jīng)充分發(fā)動(dòng)社會(huì)、廣泛吸納民意，以確保政府決策的科學(xué)民主和正確有效。

如果要制定法例，政府在政策提出之初就要和立法會(huì)相關(guān)事務(wù)委員會(huì)和咨詢委員會(huì)溝通，在政府履行完前期的征詢等程序提交立法會(huì)時(shí)，立法會(huì)還會(huì)啟動(dòng)新一輪咨詢程序，以確保法例得到大部分市民支持。所以香港政府的公共決策是一種互動(dòng)式的、相互調(diào)整適應(yīng)的漸進(jìn)決策過(guò)程。

三、深圳公共決策的政策建議

問(wèn)計(jì)于民，既要解決“問(wèn)”的問(wèn)題，又要解決“民”的問(wèn)題?！皢?wèn)”要把公共決策的公共參與制度化，法定化，“民”要讓公眾有組織發(fā)表民意，把“誰(shuí)問(wèn)”和“問(wèn)誰(shuí)”的渠道理順。借鑒新加坡、香港的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我們國(guó)家的政治制度和社會(huì)運(yùn)行特色，結(jié)合深圳前期的實(shí)踐和探索，建立一套政府政策發(fā)起，咨詢機(jī)構(gòu)政策咨詢，社區(qū)居民組織有序參與和監(jiān)督的公共政策決策公眾參與模式，有利于深圳建立法治政府和服務(wù)政府的實(shí)踐，也有利于率先建立公平正義社會(huì)的實(shí)踐。

（一）公共政策公眾咨詢要成為法定程序、讓民主決策、科學(xué)決策制度化。建設(shè)公平正義的社會(huì)，政府在不過(guò)份干預(yù)的基礎(chǔ)上，要解決“問(wèn)”的問(wèn)題，這不僅是思想觀念的轉(zhuǎn)變，而且是法制政府的需要。解決好心辦壞事的問(wèn)題，也要多“問(wèn)”、勤“問(wèn)”，把“問(wèn)”當(dāng)作常態(tài)，把“為民做主”的官本思維轉(zhuǎn)變成“問(wèn)計(jì)于民”的民本思維。建議出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，把政府條例、規(guī)章、制度等政策出臺(tái)過(guò)程中的公眾咨詢法定化，制定公眾參與的時(shí)間點(diǎn)、渠道、方式、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等細(xì)則。

（二）在市區(qū)政府和所屬部門成立若干咨詢機(jī)構(gòu)，解決引入社會(huì)專業(yè)力量問(wèn)計(jì)問(wèn)題。建議市（區(qū)）政府層面，成立教育、衛(wèi)生、科技、文化、產(chǎn)業(yè)、城建、城管、安全等社會(huì)建設(shè)幾大領(lǐng)域的咨詢委員會(huì)。由市長(zhǎng)（區(qū)長(zhǎng)）委派政府之外的領(lǐng)域精英或?qū)＜覍W(xué)者為主任，組成社會(huì)各界廣泛參與的相對(duì)專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)，先期對(duì)市（區(qū)）政府提出的重大公共政策進(jìn)行研究和征詢，待時(shí)機(jī)成熟后再提交進(jìn)一步的決策。建議市政府組成部門按較細(xì)的分類，成立若干本領(lǐng)域內(nèi)的咨詢委員會(huì)，同樣委派政府之外的專家擔(dān)任主任，吸收行業(yè)各方代表，對(duì)部門擬提出的政策進(jìn)行先期研究和征詢。

（三）在市人大各工作委員會(huì)成立相應(yīng)咨詢機(jī)構(gòu)，解決立法過(guò)程中立性問(wèn)題。建議市人大各工作委員會(huì)參照市區(qū)政府層面，成立咨詢委員會(huì)，委員會(huì)主任由市人大委任人大、政府以外社會(huì)公認(rèn)的有影響的人士擔(dān)任，委員會(huì)成員不能和政府各咨詢機(jī)構(gòu)人員沖突，側(cè)重對(duì)公共政策的決策過(guò)程、程序以及社會(huì)再發(fā)動(dòng)再咨詢方面提供決策參考。

（四）利用織網(wǎng)工程和社區(qū)管理，有序培育民間組織，解決公眾參與的途徑問(wèn)題。誰(shuí)代表公眾是目前社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府要解決好的重大問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題解決得好，公眾的參與度和政府的公信力都會(huì)提升。一是探索在社區(qū)工作站或者業(yè)主委員會(huì)承擔(dān)政府公共政策的基礎(chǔ)意見收集工作，政府在收集意見時(shí)要盡量覆蓋政策涉及地區(qū)的工作站和業(yè)委會(huì)；二是有序放開環(huán)保、慈善等公益類社團(tuán)組織的注冊(cè)，充分利用民間力量解決社會(huì)基礎(chǔ)問(wèn)題，培養(yǎng)社團(tuán)組織參與公共決策意識(shí)，通過(guò)社團(tuán)組織有序疏導(dǎo)公眾訴求。

（五）提高公共決策的門檻，政策必須由部門聯(lián)合提出或更高層級(jí)政府提出，解決公共政策部門利益問(wèn)題。目前，政府公共政策中出現(xiàn)的決策水平低問(wèn)題，主要是受部門利益影響，政策醞釀從部門出發(fā)、從起草到發(fā)布時(shí)間倉(cāng)促，忽視政府或社會(huì)相關(guān)方利益，公眾參與流于形式等等。建議政府條例、規(guī)章、制度等公共政策，不能由單個(gè)部門提出或發(fā)起，要聯(lián)合至少三個(gè)以上同級(jí)部門才能提出或發(fā)起，對(duì)少數(shù)只涉及單個(gè)部門的公共決策，應(yīng)提高一級(jí)發(fā)布。

（六）建立公共政策公眾評(píng)價(jià)制度。對(duì)于現(xiàn)行和新推出的公共政策，要建立一套公眾評(píng)價(jià)制度，政府應(yīng)委托第三方或者由人大組織定期對(duì)市區(qū)政府和政府部門推出的公共政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，從政策制定水平、開放度、認(rèn)可度、執(zhí)行情況、對(duì)社會(huì)影響等方面進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，及時(shí)反饋給政策部門，及時(shí)檢討，及時(shí)修正。對(duì)公共決策中的重大失誤，還要建立由公眾監(jiān)督的追責(zé)制度。

只有問(wèn)計(jì)于民，以開放的姿態(tài)，建立一套公眾參與的制度，讓公眾真正參與到公共決策中來(lái)，才能集民智，疏民意，才能提高政府公信力，盡快提高城市管理水平，建立公平正義的社會(huì)。

責(zé)任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2014）01-0074-02

2013-12-19

仙新民，深圳市建筑工務(wù)署辦公室主任。