天津市東麗區(qū)人民檢察院課題組

（天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300）

·司法理論與實(shí)踐·

司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革問(wèn)題研究

天津市東麗區(qū)人民檢察院課題組

（天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300）

十八屆三中全會(huì)后，新一輪司法體制改革正在積極醞釀?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革設(shè)想，司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制與機(jī)制問(wèn)題的設(shè)計(jì)與探討成為迫在眉睫需要予以關(guān)注的時(shí)代課題。本文在對(duì)司法區(qū)與行政區(qū)之間關(guān)系進(jìn)行實(shí)證考察的基礎(chǔ)上，深入闡述了司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的意義和價(jià)值，嘗試性地對(duì)司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制和支撐機(jī)制進(jìn)行建構(gòu)，并提出了在推進(jìn)司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則。

司法區(qū)；行政區(qū)；適度分離；體制機(jī)制

十八屆三中全會(huì)后，新一輪司法體制改革正在積極醞釀?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”部分中提出了司法體制改革目標(biāo)，包括改革司法管理體制、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善人權(quán)司法保障制度等方面，其中最受矚目的是提出“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”①，這一改革構(gòu)想亦是對(duì)多年來(lái)學(xué)界及社會(huì)輿論要求司法“去地方化”呼聲所做的一次正面回應(yīng)，獲得了一致的贊譽(yù)和好評(píng)。

一片“喝彩”過(guò)后，更多理性思考也開(kāi)始浮出水面。司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制與機(jī)制問(wèn)題的設(shè)計(jì)與探討成為迫在眉睫需要予以關(guān)注的時(shí)代課題，而“司法地方化之弊”②更預(yù)示著探究這一問(wèn)題的緊迫性和必要性。人們關(guān)注的是：現(xiàn)行司法區(qū)與行政區(qū)之間的關(guān)系究竟如何？司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的意義和價(jià)值何在？如何建構(gòu)司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制和一系列配套的支撐機(jī)制？在推進(jìn)司法區(qū)與行政區(qū)適度分離這一重大司法體制改革過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持哪些基本原則？這一系列問(wèn)題亟需做出解答，筆者在對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行一系列深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，嘗試性提出司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革的設(shè)想，對(duì)一系列問(wèn)題進(jìn)行破解和設(shè)計(jì)。

一、司法區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的實(shí)證考察

司法區(qū)也可稱為司法管轄區(qū)，是與行政區(qū)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念[1]，是司法機(jī)關(guān)享有司法權(quán)的“專屬區(qū)”。盡管在我國(guó)現(xiàn)行立法中尚無(wú)“司法區(qū)”一說(shuō)，但已有與之內(nèi)涵相近的表述，即司法機(jī)關(guān)的“管轄區(qū)域”，且在清末修憲時(shí)期，清政府亦曾頒布過(guò)一部名為《司法區(qū)域分劃章程》的法律[2]對(duì)這一概念進(jìn)行了早期的探索。

就司法區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系來(lái)看，有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的司法區(qū)和行政區(qū)是完全重合的關(guān)系。筆者不敢茍同于此種觀點(diǎn)，經(jīng)考證，筆者認(rèn)為至少在如下八種情形下我國(guó)的司法區(qū)和行政區(qū)存在著相分離的情形[3]：

1.最高人民法院、最高人民檢察院司法區(qū)與中央人民政府行政區(qū)并不完全一致。由于歷史原因，我國(guó)在港澳地區(qū)仍然實(shí)行資本主義制度，加之兩岸尚未統(tǒng)一的事實(shí)，因此，最高人民法院、最高人民檢察院司法區(qū)并不涵蓋香港、澳門和臺(tái)灣。亦即我國(guó)目前共存在著大陸和其他三個(gè)法域，其所對(duì)應(yīng)司法區(qū)都各自享有終審權(quán)力。

2.專門司法機(jī)關(guān)司法區(qū)并沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的行政區(qū)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)與專門機(jī)關(guān)的建立依據(jù)有關(guān)，專門司法機(jī)關(guān)的建立并非照行政區(qū)劃，而是基于管轄對(duì)象上存在的差異，我國(guó)目前共存在著包括軍事、海事、森林和鐵路運(yùn)輸?shù)葘ｉT司法機(jī)關(guān)。

3.部分中級(jí)人民法院、人民檢察院分院由于其設(shè)立比較特殊，因此雖有司法區(qū)，卻無(wú)行政區(qū)與之對(duì)應(yīng)，這一現(xiàn)象在直轄市表現(xiàn)得尤為明顯，眾所周知，四個(gè)直轄市的行政區(qū)只分為區(qū)縣和市兩級(jí)，故直轄市的中級(jí)人民法院、人民檢察院分院沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的行政區(qū)；再如，省、自治區(qū)下轄地區(qū)行署的司法區(qū)，由于地區(qū)行署不是一級(jí)行政區(qū)，故省、自治區(qū)下轄地區(qū)行署的司法區(qū)與行政區(qū)并無(wú)對(duì)應(yīng)關(guān)系。

4.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)司法機(jī)關(guān)的司法區(qū)并沒(méi)有特定的行政區(qū)與之相對(duì)應(yīng)。

5.人民法庭、派駐基層檢察室司法區(qū)亦無(wú)具體的行政區(qū)與之對(duì)應(yīng)，人民法庭的建立可從《人民法院組織法》第19條找到依據(jù)，根據(jù)本條規(guī)定，考慮到地區(qū)、人口、案件等特殊情況，基層人民法院在必要情況下可增設(shè)部分人民法庭。目前條件下，人民法庭還不能稱之為獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)，但這并不妨礙我們大體上將其管轄區(qū)域看作一個(gè)帶有從屬性質(zhì)的司法區(qū)，其范圍通常由若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)組成。需要指出，為延伸法律監(jiān)督觸角，檢察機(jī)關(guān)設(shè)立派駐基層檢察室的實(shí)踐正在全國(guó)如火如荼地展開(kāi)，就全國(guó)實(shí)踐看，其管轄區(qū)域也沒(méi)有明確對(duì)應(yīng)的行政區(qū)。

6.部分人民法院受最高人民法院指定，在審理知識(shí)產(chǎn)權(quán)及其他特定案件過(guò)程中，其司法區(qū)可能會(huì)發(fā)生臨時(shí)擴(kuò)張的情況，這點(diǎn)不難理解，因?yàn)樘囟ò讣陌l(fā)生范圍可能會(huì)涉及到其他人民法院的司法區(qū)，從而也就相應(yīng)突破了特定的行政區(qū)范圍。

7.“漢江模式”。湖北省漢江中級(jí)人民法院、漢江人民檢察院雖把機(jī)關(guān)定在了仙桃市，但其司法區(qū)卻未局限于此，而是涵蓋了包括天門、潛江、仙桃三個(gè)省直管市在內(nèi)的范圍更加廣泛的地區(qū)，換句話說(shuō)，漢江中級(jí)人民法院、漢江人民檢察院是跨三個(gè)省直管市的行政區(qū)而設(shè)立的，與其他中級(jí)法院和檢察院各自對(duì)應(yīng)一個(gè)“漢江市”或者“漢江地區(qū)”的情形大不相同。

8.“東莞、中山模式”。以東莞為例，東莞市雖為地級(jí)市，但并未設(shè)置區(qū)縣一級(jí)行政區(qū)，東莞市也就只設(shè)置了一個(gè)基層人民法院和基層人民檢察院。由于案件負(fù)擔(dān)過(guò)重，東莞市人民檢察院在2009年1月1日一分為三，設(shè)立了東莞市第一市區(qū)、第二市區(qū)、第三市區(qū)人民檢察院③。相對(duì)應(yīng)地，東莞市人民法院也一分為三，設(shè)立了東莞市第一、第二、第三人民法院[4]?；诖耍瑬|莞市基層司法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)的司法區(qū)都是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的。例如，東莞市第三市區(qū)人民檢察院駐地為塘廈鎮(zhèn)，但其轄區(qū)包括樟木頭鎮(zhèn)、黃江鎮(zhèn)、謝崗鎮(zhèn)、常平鎮(zhèn)、橋頭鎮(zhèn)、橫瀝鎮(zhèn)、東坑鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)、清溪鎮(zhèn)、鳳崗鎮(zhèn)。

盡管存在上述八種司法區(qū)與行政區(qū)相分離的情形，但從整體上看，我國(guó)絕大多數(shù)地方的司法區(qū)與行政區(qū)仍然保持著高度的一致性，這種一致性主要表現(xiàn)有三：第一，就基層司法機(jī)關(guān)的司法區(qū)而言，其與諸如縣、自治縣、（縣級(jí)）市、市轄區(qū)的行政區(qū)是一致的；第二，就中級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法區(qū)而言，其與（地級(jí)）市、自治州的行政區(qū)是一致的；第三，就省級(jí)機(jī)關(guān)司法區(qū)而言，其與省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)是一致的，這種一致性特征是導(dǎo)致司法權(quán)力地方化的重要原因。

二、司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的意義和價(jià)值

司法權(quán)力地方化，是指基層法院和檢察院的人財(cái)物受制于地方，難以依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。這一問(wèn)題的形成有著復(fù)雜的原因。既往的司法管理體制實(shí)行的是“一級(jí)人大、一級(jí)政府、一級(jí)法院、一級(jí)檢察院”的標(biāo)準(zhǔn)化配置。這一配置是對(duì)國(guó)家層面“一府兩院”體制模式的地方化，其背后的法理預(yù)設(shè)是人大至上，即由人大系統(tǒng)通過(guò)選舉和任命產(chǎn)生同級(jí)政府及法院、檢察院，后者對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。然而，這一標(biāo)準(zhǔn)配置卻相對(duì)忽略了司法權(quán)在地方政治生態(tài)中的低微處境，導(dǎo)致了“司法權(quán)力地方化”的后果，對(duì)我國(guó)法制統(tǒng)一和權(quán)利保護(hù)構(gòu)成嚴(yán)重?fù)p害。

根據(jù)現(xiàn)行體制，地方各級(jí)人民法院、人民檢察院的人事權(quán)授權(quán)給地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)行使，加之“分灶吃飯”的財(cái)政體制，事實(shí)上形成了地方各級(jí)人民法院、人民檢察院的人權(quán)與財(cái)權(quán)掌握在地方。由于中央與地方統(tǒng)一與分權(quán)的變化態(tài)勢(shì)以及事實(shí)上地方相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要，導(dǎo)致審判權(quán)和檢察權(quán)地方化的因素逐步增多，審判權(quán)和檢察權(quán)受制于地方暴露出的問(wèn)題也越來(lái)越多。目前司法權(quán)力地方化的主要批評(píng)集中于行政干預(yù)，即同級(jí)政府通過(guò)在人、財(cái)、物上的預(yù)算與編制機(jī)制馴化司法系統(tǒng)，使之配合行政意志。相對(duì)于同級(jí)人大的法律地位和同級(jí)政府的資源掌控力，司法系統(tǒng)處于全面弱勢(shì)。

以檢察機(jī)關(guān)為例，按照現(xiàn)行體制，目前全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)主要依賴于地方財(cái)政，由所在地依據(jù)自身財(cái)政實(shí)力及檢察機(jī)關(guān)實(shí)際所需予以撥付，而來(lái)自上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的撥款，不惟所占比例甚少，且往往難以及時(shí)到位，受不確定因素影響較多。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從檢察權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容來(lái)看，都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地域的限制，然而，在當(dāng)前體制下，地方檢察機(jī)關(guān)由于缺乏多渠道的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，愈發(fā)受制于同級(jí)地方財(cái)政的影響，這對(duì)檢察權(quán)的依法公正獨(dú)立行使無(wú)疑是一個(gè)嚴(yán)重挑戰(zhàn)，舉例來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)在辦理具體個(gè)案時(shí)，地方政府出于非司法因素考慮，往往通過(guò)控制財(cái)政撥款以實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作的干預(yù)，導(dǎo)致其在案件處理上缺乏獨(dú)立性。再者，檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的依法秉公處理雖還社會(huì)以公平正義，但有時(shí)卻可能對(duì)地方利益產(chǎn)生不利，一些地方政府可能因此尋找借口拖欠、克扣檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，對(duì)其改善機(jī)關(guān)工作條件及工作人員待遇的合理訴求置若罔聞。此外，還有些地方政府不能正確認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)的特殊性質(zhì)，在財(cái)政撥款上一刀切地采取經(jīng)費(fèi)包干等方式，甚而出于政績(jī)等因素考慮，不合理地為其立下創(chuàng)收指標(biāo)。而在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，地方財(cái)政更是難以保障檢察機(jī)關(guān)的日常經(jīng)費(fèi)所需。正是基于“司法權(quán)力地方化”的現(xiàn)實(shí)，推進(jìn)司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的重大司法體制改革，具有“見(jiàn)招拆招”的強(qiáng)烈導(dǎo)向。推進(jìn)這一改革，具有如下重要的意義和價(jià)值：

1.保障司法獨(dú)立

司法獨(dú)立，不僅是現(xiàn)代法治國(guó)家的重要標(biāo)志之一,也是法制現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)和必然要求，作為保障司法穩(wěn)定性與公正性的基本措施和原則，司法獨(dú)立原則現(xiàn)已為現(xiàn)代法治國(guó)家憲法和法律所普遍確認(rèn)，并成為國(guó)際公法確立的一項(xiàng)最重要的司法準(zhǔn)則。司法權(quán)是中央事權(quán)，地方法院和地方檢察院是國(guó)家設(shè)立在地方的審判機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并非地方黨委、政府的附屬部門，無(wú)論在首都北京，還是在西北邊陲，每位法官、檢察官行使的都是國(guó)家權(quán)力，但由于檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物方面過(guò)于依賴地方，加之自身級(jí)別低于同級(jí)行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致司法工作極易受到地方行政干涉，甚而產(chǎn)生司法權(quán)依附于行政權(quán)的不正?，F(xiàn)象。在這種背景下，將司法區(qū)與行政區(qū)予以適度分離，無(wú)疑有助于打破同級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的操控和影響，能夠更好地維護(hù)司法工作的客觀性和嚴(yán)肅性，亦有利于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立品格的形成。

2.維護(hù)司法公正

營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)大環(huán)境離不開(kāi)對(duì)公平正義價(jià)值理念的追求，而司法工作正如一道防線一樣，牢牢守護(hù)著社會(huì)的公平和正義，而這道防線一旦被打破，公平正義將遭到破壞，社會(huì)秩序也將大受影響。為更好地維護(hù)社會(huì)公正，首先要確保司法工作的公平公正，這就要求司法機(jī)關(guān)在日常履職行權(quán)中，要嚴(yán)格立足案件事實(shí)和法律依據(jù)，不折不扣地貫徹“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法治原則，在執(zhí)法辦案過(guò)程中嚴(yán)格做到依法秉公處理，真正把法律所追求的社會(huì)公平正義的價(jià)值目標(biāo)從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，有鑒于此，將司法區(qū)與行政區(qū)適度分離，更可有效保障司法權(quán)不受干擾地運(yùn)行，能夠更好地起到維護(hù)司法公正的作用。

3.提高司法公信力

如果說(shuō)公平正義是司法的內(nèi)在品質(zhì)，司法權(quán)威就是其展現(xiàn)在大眾面前的外在形象，外在形象既由內(nèi)在品質(zhì)所決定，又對(duì)其進(jìn)行反映。為更好地將司法的內(nèi)在品質(zhì)展現(xiàn)出來(lái)，就必須重視打造良好的外部司法形象。如果外部形象沒(méi)能樹(shù)立好，也就是說(shuō)，司法缺乏足夠的權(quán)威性，公眾就不再信任并借助司法的途徑來(lái)解決自身遇到的法律問(wèn)題，因此，司法必須高度重視維護(hù)自身權(quán)威，努力取得人民群眾的信賴與認(rèn)同，這是司法活動(dòng)遵循群眾路線的客觀要求，也是化解社會(huì)矛盾的客觀需要，沒(méi)有權(quán)威性的司法根本不能在實(shí)質(zhì)意義上化解社會(huì)矛盾。司法區(qū)與行政區(qū)適度分離，將促進(jìn)司法權(quán)的運(yùn)行不受干擾或較少受到干擾，從而有助于公平正義的實(shí)現(xiàn)，有助于司法公信力的提高。

4.合理配置司法資源

由于政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，文化教育程度存在地區(qū)差異，地理環(huán)境、人口因素、社會(huì)治安等差異巨大，我國(guó)不同地區(qū)的司法需求是不一樣的。因此，拋開(kāi)司法區(qū)對(duì)應(yīng)行政區(qū)設(shè)置的固有思維模式和實(shí)踐操作方式，立足各地區(qū)對(duì)司法的不同需求，科學(xué)設(shè)置司法區(qū)，推動(dòng)司法資源均衡化配置，避免因司法資源分配不均而產(chǎn)生一系列問(wèn)題。以農(nóng)村和城市在司法區(qū)劃分上的差異為例，農(nóng)村雖地廣人多，但與城市相比，其司法需求卻相對(duì)較小，因此，在司法區(qū)劃分上無(wú)疑要向城市進(jìn)行傾斜，使同等區(qū)域范圍內(nèi)，城市司法區(qū)設(shè)置要多于農(nóng)村，確保兩者司法需求都能被滿足。再舉個(gè)例子，如果兩個(gè)集鎮(zhèn)地域相近，但分屬不同的區(qū)縣，兩地居民往來(lái)又比較頻繁，摩擦和糾紛也很多，此時(shí)，如何分配司法資源就是一個(gè)值得探討的問(wèn)題，若兩地均設(shè)法庭，則易導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)；若均不設(shè)置，當(dāng)事人就要到別處去起訴，不僅加大了訴訟成本，對(duì)矛盾的及早解決也是不利的；若僅在一地設(shè)置，則在訴訟過(guò)程中，未設(shè)置一方的居民難免產(chǎn)生較大的不公感，導(dǎo)致其對(duì)判罰難以認(rèn)可。有鑒于此，在類似情況下，若將兩地歸屬為同一司法區(qū)，則不僅為各自居民提供了起訴之便，增強(qiáng)其對(duì)判罰的認(rèn)可度，亦能有效節(jié)約司法資源，充分發(fā)揮司法資源的規(guī)模效應(yīng)[5]。

三、司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制設(shè)計(jì)

司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的設(shè)想早已有之，早在2004年11月，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)即提到，“司法區(qū)按照行政區(qū)設(shè)置，同時(shí)也存在跨行政區(qū)設(shè)置的司法機(jī)構(gòu)”，“將來(lái)內(nèi)地跨行政區(qū)設(shè)置的司法機(jī)構(gòu)還會(huì)不斷增加。[6]”作為引領(lǐng)我國(guó)體制改革事業(yè)進(jìn)一步走向深化的的綱領(lǐng)性文件、宏偉藍(lán)圖和改革路線圖，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出將司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的新構(gòu)想，第一次以黨的重大決議文件的形式將這一改革動(dòng)向予以確認(rèn)，意義重大而深遠(yuǎn)。改革的實(shí)現(xiàn)不會(huì)輕而易舉，它意味著制度上的突破和創(chuàng)新，只有勇于革新現(xiàn)有制度，才能在紛繁復(fù)雜的路徑選擇中擇其最優(yōu)[7]。司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的重大司法體制改革，需要以壯士斷腕的勇氣和魄力來(lái)大刀闊斧地推進(jìn)改革。在司法體制的重構(gòu)上，司法區(qū)與行政區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)分離”，其一是在管轄空間上進(jìn)行分離，即錯(cuò)開(kāi)司法區(qū)與行政區(qū)在空間上的管轄范圍，使其不再一致；其二是在層級(jí)上進(jìn)行分離，即司法區(qū)設(shè)置的司法機(jī)關(guān)的層級(jí)與行政區(qū)的層級(jí)拉開(kāi)檔次。這一改革的關(guān)鍵詞首先在于“分離”，直接目的在于去地方化，使司法權(quán)具有相對(duì)超脫的地位。

在具體的體制設(shè)計(jì)上，可以設(shè)置如下四類司法區(qū)，以實(shí)現(xiàn)司法區(qū)與行政區(qū)地域上的分離和層級(jí)上的分離：

1.初級(jí)司法區(qū)，其范圍大致可包括2-4個(gè)縣級(jí)行政區(qū)[8]，由于地域相近、加之空間相對(duì)較小，每個(gè)初級(jí)司法區(qū)內(nèi)只設(shè)置一所初級(jí)司法區(qū)法院和檢察院即可。為方便公民訴訟，初級(jí)司法區(qū)法院和檢察院可在縣級(jí)政府駐地、區(qū)域中心集鎮(zhèn)等地設(shè)置派出院、派出法庭和派出檢察室。

2.中級(jí)司法區(qū)，其范圍大致可包括8-20個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，由4-5個(gè)初級(jí)司法區(qū)組成，因其包含縣級(jí)行政區(qū)較多，故而在設(shè)置上往往要跨越地級(jí)行政區(qū)，特殊情況下還可跨省設(shè)置，例如在貿(mào)易往來(lái)比較頻繁的幾個(gè)省份交界處，可統(tǒng)一設(shè)置司法區(qū)，以便管理。在司法資源配置上，每一中級(jí)司法區(qū)各對(duì)應(yīng)一所中級(jí)司法區(qū)法院和檢察院，同時(shí)，中級(jí)司法區(qū)法院和檢察院還應(yīng)合理設(shè)置分院，以便于案件的及時(shí)審議和處理。

3.高級(jí)司法區(qū)，其范圍大致可包括150-280個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，通常情況下要跨省設(shè)置，大體上由十四個(gè)中級(jí)司法區(qū)組成。在司法資源配置上，各有一高級(jí)法院和檢察院與之相對(duì)應(yīng)，必要時(shí)還可建立分院。

4.中央司法區(qū)，很顯然，其管轄范圍應(yīng)包括整個(gè)國(guó)家在內(nèi)，但前面提到過(guò)，考慮到我國(guó)“一國(guó)兩制”與特別行政區(qū)制度的存在以及兩岸尚未統(tǒng)一的客觀現(xiàn)實(shí)，允許香港、澳門、臺(tái)灣三個(gè)地區(qū)的司法區(qū)具有相對(duì)的獨(dú)立性，擁有終審權(quán)。在中央司法區(qū)內(nèi)設(shè)置一個(gè)最高人民法院和最高人民檢察院，行使國(guó)家最高審判權(quán)和檢察權(quán)。

需要指出的是，從地域上的分離來(lái)講，初級(jí)司法區(qū)管轄區(qū)域明顯大于縣級(jí)行政區(qū)，因此有效實(shí)現(xiàn)了地域上司法區(qū)與行政區(qū)的分離；再?gòu)膶蛹?jí)分離來(lái)看，由于初級(jí)司法區(qū)所轄區(qū)域大于縣級(jí)行政區(qū)而一般小于地級(jí)行政區(qū)，因此在機(jī)關(guān)層級(jí)上亦應(yīng)介于兩者之間而不同于其中任何一個(gè)，這就有效實(shí)現(xiàn)了層級(jí)上司法區(qū)與行政區(qū)的分離。以此類推，亦可得出中級(jí)、高級(jí)司法區(qū)分別與地級(jí)、省級(jí)行政區(qū)在地域及層級(jí)上實(shí)現(xiàn)分離的結(jié)論，這一體制上的變革對(duì)司法區(qū)和行政區(qū)之間的關(guān)系所產(chǎn)生的影響可謂是全方位的，將涉及到思想觀念、人事管理、財(cái)政體制等各個(gè)方面，有利于真正實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與地方黨政權(quán)力的分離，確保司法權(quán)獨(dú)立、公正運(yùn)行，提高司法公信力。司法區(qū)與行政區(qū)設(shè)置的“兩個(gè)分離”，對(duì)破解“司法地方化”之弊至為關(guān)鍵，因初級(jí)司法區(qū)與縣級(jí)機(jī)關(guān)相比，其級(jí)別更高，所以縣級(jí)機(jī)關(guān)黨政權(quán)力就難以再對(duì)初級(jí)司法區(qū)法院和檢察院的事務(wù)進(jìn)行干涉；因中級(jí)司法區(qū)與地級(jí)機(jī)關(guān)相比，其級(jí)別更高，所以地級(jí)機(jī)關(guān)黨政權(quán)力就難以再對(duì)中級(jí)司法區(qū)法院和檢察院的事務(wù)進(jìn)行干涉；因高級(jí)司法區(qū)與省級(jí)機(jī)關(guān)相比，其級(jí)別更高，所以省級(jí)機(jī)關(guān)黨政權(quán)力就難以再對(duì)高級(jí)司法區(qū)法院和檢察院的事務(wù)進(jìn)行干涉。

四、司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的支撐機(jī)制

1.司法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

司法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的最優(yōu)方案是，實(shí)行司法系統(tǒng)財(cái)政單列，由最高人民法院、最高人民檢察院向全國(guó)人大提出年度預(yù)算計(jì)劃，全國(guó)人大審議、批準(zhǔn)后，從中央財(cái)政統(tǒng)一撥付給最高人民法院、最高人民檢察院具體分配。需要指出的是，這一司法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制能夠有效遏制司法權(quán)力地方化傾向，但在推進(jìn)改革的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮到各種情況。

據(jù)中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)焦洪昌教授回憶，推動(dòng)法院財(cái)政獨(dú)立于地方政府的構(gòu)想曾被提起過(guò)，且為之制定了具體的實(shí)施規(guī)劃，但最終未能實(shí)現(xiàn)，與法院自身不愿接受有關(guān)，比如財(cái)政部撥給最高法院，最高法院再把錢一級(jí)一級(jí)撥下來(lái)，因?yàn)槲鞑勘容^貧窮，東部法院就會(huì)認(rèn)為撥給我的錢少了。如果法院跟地方政府一起吃飯，比如北京市法院，北京市財(cái)政去年多了400多億，這個(gè)錢是賣地得來(lái)的，法院可以分。財(cái)政與地方脫離，這個(gè)錢就分不成了，所以法院其實(shí)不太愿意財(cái)政由國(guó)家統(tǒng)一劃撥”[9]。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，西部地區(qū)省份的貧困法院、檢察院一般都支持財(cái)政脫離地方，如果能夠從“司法統(tǒng)管”中解決財(cái)政困難，他們當(dāng)然樂(lè)見(jiàn)其成。

為順利推進(jìn)改革，除應(yīng)堅(jiān)持司法系統(tǒng)財(cái)政單列之外，在司法經(jīng)費(fèi)的分配上還應(yīng)做好平衡、協(xié)調(diào)工作，切實(shí)顧及到各法檢系統(tǒng)及其工作人員所面臨的實(shí)際情況，如所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、工資水平以及生活壓力等，原則上法院、檢察院經(jīng)費(fèi)以及法官、檢察官的工資福利待遇不低于原有水平并應(yīng)當(dāng)做到略有提升，同時(shí)對(duì)西部地區(qū)、貧困地區(qū)法院、檢察院以及法官、檢察官的經(jīng)費(fèi)保障和工資福利待遇予以重點(diǎn)傾斜，并建立司法經(jīng)費(fèi)的定期增長(zhǎng)機(jī)制，增長(zhǎng)幅度以略高于所在地增長(zhǎng)幅度為宜。

2.人事管理保障機(jī)制

建立初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)、中央四級(jí)司法區(qū)體系以后，法官、檢察官的任命方式也要進(jìn)行相應(yīng)變革，這是因?yàn)楦魉痉▍^(qū)與行政區(qū)發(fā)生分離后，不再有同級(jí)人民代表大會(huì)與之相對(duì)應(yīng)，原先的任命制度也就不再符合實(shí)際需要。從權(quán)力屬性來(lái)講，司法權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力，不屬于地方權(quán)力，鑒于司法權(quán)這一特性，加之先前走同級(jí)人代會(huì)任命的路徑已難行通的事實(shí)，將各級(jí)法檢系統(tǒng)的法官、檢察官任命權(quán)劃歸中央，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)統(tǒng)一任命，無(wú)疑是最為合理的選擇。

鑒于我國(guó)龐大的法官、檢察官隊(duì)伍，由全國(guó)人大及其常委會(huì)一一審查、任命顯然不現(xiàn)實(shí)，因此，在實(shí)際操作中，可通過(guò)在初級(jí)、中級(jí)司法區(qū)建立法官、檢察官提名委員會(huì)的方式輔助解決相關(guān)人員的任命問(wèn)題。在提名委員會(huì)人員組成上，除兩級(jí)司法區(qū)院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)及資深法官、檢察官外，還應(yīng)吸納深孚眾望的政、法、學(xué)各界人員及其他知名人士參與其中，通過(guò)群策群力，確保人員提名更加科學(xué)、民主。為確保公眾知情與認(rèn)可，候選人被委員會(huì)提名后，應(yīng)經(jīng)其所在司法區(qū)進(jìn)行公示，若無(wú)實(shí)質(zhì)性反對(duì)意見(jiàn)，公示期滿后由候選人所在司法區(qū)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)報(bào)送全國(guó)人大或其常委會(huì)，經(jīng)審查后予以任命?？紤]到任免法官、檢察官巨大的工作量和工作壓力，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)主要以形式審查的方式來(lái)任命法官、檢察官。而對(duì)于高級(jí)司法區(qū)及中央司法區(qū)法官、檢察官的任命，則可嘗試由最高法、最高檢負(fù)責(zé)人提請(qǐng)，經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)啟動(dòng)實(shí)質(zhì)性審查后作出任命，在肯定被任命人員尊崇地位的同時(shí)，也能做到雙重把關(guān)，確保在上述關(guān)鍵部門選出高素質(zhì)人才。再者，為體現(xiàn)法官、檢察官的“國(guó)家司法官”屬性，同時(shí)激發(fā)法官、檢察官的職業(yè)榮譽(yù)感，各級(jí)法院法官、檢察院檢察官均由國(guó)家主席頒發(fā)任命狀④。

五、司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革的原則

1.統(tǒng)籌兼顧、逐步推進(jìn)原則

各級(jí)人民法院和人民檢察院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，以此為基礎(chǔ)的現(xiàn)行司法制度框架是由憲法、立法法、法院組織法、檢察院組織法、法官法、檢察官法、地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法、訴訟法等法律體系確定的。上述法律不僅數(shù)量較多，且在制定主體及程序上都有差異，因此，修改起來(lái)必定難度巨大，況且在憲法這一根本法修改完成前，其他法律亦不能先行啟動(dòng)修法程序，而對(duì)憲法的修改亦非易事，如果缺乏高度嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的態(tài)度在上述司法改革構(gòu)想尚不成熟和完善的情況下貿(mào)然修憲，甚至?xí)o憲法權(quán)威造成損害。另外，司法區(qū)劃的分離必將涉及到除修法外的更加復(fù)雜、更加廣闊的聯(lián)動(dòng)性制度改革，制度通常是彼此關(guān)聯(lián)的，牽一發(fā)而動(dòng)全身的制度運(yùn)行常態(tài)必將催生一系列結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，這就決定了制度的變革不能片面偏狹，顧此失彼，而要統(tǒng)籌兼顧、逐步推進(jìn)。司法改革既是頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也是摸著石頭過(guò)河，不能想當(dāng)然地認(rèn)為《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中的各項(xiàng)改革舉措都是板上釘釘?shù)?，多?shù)改革方案只是指明了應(yīng)有的方向，具體實(shí)施路徑都需要進(jìn)一步探索，在探索過(guò)程中，特別要強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格、科學(xué)、實(shí)證的跟蹤評(píng)估研究的重要性，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，通過(guò)數(shù)字與數(shù)據(jù)說(shuō)明能夠切實(shí)解決問(wèn)題、贏得民眾信任與歡迎的舉措，通過(guò)實(shí)踐看改革措施是否符合訴訟規(guī)律并符合人民群眾的廣泛利益與需要，經(jīng)過(guò)探索，如果切實(shí)可行才能夠?qū)⒏母锎胧┻M(jìn)一步推廣并逐步上升為法律固定下來(lái)。

曾有學(xué)者把國(guó)家優(yōu)惠政策形象地比喻為直接給糧食，把試點(diǎn)則比喻為授予“生產(chǎn)自主權(quán)”，后者的意思可以理解為，國(guó)家不再對(duì)你具體種什么作出限定，而是由你自己來(lái)決定。舉個(gè)例子，美國(guó)在19世紀(jì)西部開(kāi)發(fā)時(shí)，曾賦予過(guò)阿拉斯加一項(xiàng)權(quán)利，即可以嘗試發(fā)展博彩業(yè)，其結(jié)果則是成就了這座“賭城”延續(xù)至今的繁榮，這從側(cè)面也反映了制度設(shè)計(jì)的力量。為此，筆者建議，為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的重大司法體制改革，我們可以借鑒經(jīng)濟(jì)特區(qū)和國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立司法體制改革試驗(yàn)區(qū)，對(duì)司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行大膽探索，最大限度發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，給予司法體制改革的特殊政策，最大限度突破現(xiàn)行體制的束縛，在局部試點(diǎn)取得成功和突破之后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并在全國(guó)深入推動(dòng)司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革。

2.立法先行、依法改革原則

改革開(kāi)放三十多年的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，每一項(xiàng)重大改革的進(jìn)行都離不開(kāi)國(guó)家從立法上予以保障和支持，例如，自八十年代以來(lái)，我國(guó)一共產(chǎn)生了深圳、珠海、汕頭、廈門和海南五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其后，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)又多次授權(quán)，確保經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及其常委會(huì)在不違背憲法、法律及行政法規(guī)的情況下，可立足特區(qū)實(shí)際，出臺(tái)一系列地方性法規(guī)，分別于所轄區(qū)域內(nèi)施行，通過(guò)立法為特區(qū)改革順利進(jìn)行保駕護(hù)航。[10]實(shí)踐表明，這種授權(quán)立法的嘗試確實(shí)取得了非常顯著的效果，幾十年來(lái)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，也帶動(dòng)了整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)不斷向前邁進(jìn)，使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)從建立到不斷走向成熟，而與之相配套的法律體系也在這一過(guò)程中得到進(jìn)一步的完善。

改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，它意味著制度的變遷，這種變遷之所以產(chǎn)生，正是由于制度的不均衡所致，所謂制度變遷，乃是自制度創(chuàng)立，到發(fā)生變更，及至隨時(shí)間變化而將制度本身打破的一種過(guò)程[11]。因此，改革意味著對(duì)舊有制度的突破和創(chuàng)新，通過(guò)消除制約生產(chǎn)力發(fā)展的瓶頸，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步添加新活力。而與之相反，法制統(tǒng)一則強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有秩序的規(guī)范和確保秩序的穩(wěn)定，避免動(dòng)蕩的發(fā)生，并借助立法、執(zhí)法、守法和法制監(jiān)督等手段來(lái)進(jìn)行。因此，若將改革稱之為“破”，則后者即為“立”，兩者雖在價(jià)值理念上近乎對(duì)立，但在我國(guó)當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊背景下，又是可以而且應(yīng)當(dāng)并行的。

司法區(qū)與行政區(qū)實(shí)現(xiàn)適度分離，劍指“司法地方化”傾向，無(wú)疑將進(jìn)一步增強(qiáng)人民法院、人民檢察院在依法履職行權(quán)時(shí)的獨(dú)立性，避免二者受到來(lái)自行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，該舉措亦是對(duì)憲法規(guī)定的忠實(shí)履行。在設(shè)立司法體制改革實(shí)驗(yàn)區(qū)并著力推進(jìn)司法區(qū)與行政區(qū)適度分離司法體制改革的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立法先行、依法改革的原則，借鑒經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)立法的經(jīng)驗(yàn)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)司法體制改革試驗(yàn)區(qū)突破現(xiàn)行體制，在司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的道路上先行一步，積累經(jīng)驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟推動(dòng)修憲以及修法程序，對(duì)改革成果予以確認(rèn)，并在新的法律規(guī)定之下繼續(xù)深入推進(jìn)全國(guó)的司法體制改革。

注釋：

①關(guān)于司法改革的整體設(shè)想，中央已經(jīng)提出了具體的司法改革目標(biāo)，具體舉措請(qǐng)參閱《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。

②司法地方化的弊端顯而易見(jiàn)，各地基層法院對(duì)于司法地方化的弊端，感受是最深切的。一位副院長(zhǎng)說(shuō)，當(dāng)了幾年副院長(zhǎng)，三天兩頭都要到政府去開(kāi)會(huì)，一接電話，不是去政府開(kāi)會(huì)，就是在去政府開(kāi)會(huì)的路上。地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)喜歡給法院寫條子，哪怕是小到幾千塊錢的案子，原告、被告也都喜歡到地方政府部門找熟人托關(guān)系。如果裁判結(jié)果不合政府領(lǐng)導(dǎo)的心意，就會(huì)被抱怨“你怎么不給我面子”。有的領(lǐng)導(dǎo)甚至為原告寫過(guò)條子后，過(guò)段時(shí)間忘了，為了同一個(gè)案子，又為被告寫了條子。有的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)甚至直接打電話給法院院長(zhǎng)，對(duì)司法案件進(jìn)行赤裸裸干預(yù)。記者聽(tīng)到過(guò)一個(gè)小故事，某縣委書記一個(gè)電話，要某法院院長(zhǎng)將某人放了，法院院長(zhǎng)為難地說(shuō)：“已經(jīng)進(jìn)入司法程序了，怎么能說(shuō)放就放呢？”縣委書記痛斥道：

“怎么放是你的事，我不管，反正你把人給我放了！你這個(gè)法院院長(zhǎng)還想不想干了？不想干有的是人想干！”而更有甚者，有的拆遷案件，拆遷指揮部的主任就是一位副縣長(zhǎng)，被拆遷戶起訴到縣法院，縣法院當(dāng)然不敢立案，就算勉強(qiáng)立了案，也難以公正審判。參閱《去地方化的喜與憂》，載《民主與法制》周刊，2014年第2期。

③最高人民檢察院《關(guān)于同意東莞、中山兩市市區(qū)人民檢察院更名并增設(shè)基層人民檢察院的批復(fù)》（高檢發(fā)政字[2007]23號(hào)）和廣東省編辦《關(guān)于東莞市基層人民法院、基層人民檢察院機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題的函》（粵機(jī)編辦[2007]372號(hào)）文件。

④根據(jù)《公證法》的規(guī)定，公證員均由國(guó)務(wù)院司法行政部門統(tǒng)一任命，法官為什么要由各地分別任命呢？更重要的是，省級(jí)以下各級(jí)人大及其常委會(huì)屬于地方代議機(jī)構(gòu)，法官由其任命并對(duì)其負(fù)責(zé)，從法理上就決定了地方各級(jí)法官必然是“地方的法官”。

[1]李衛(wèi)平.關(guān)于司法管轄區(qū)制度的幾點(diǎn)思考[J].河南社會(huì)科學(xué),2004,（12）.

[2]遲云飛.晚清預(yù)備立憲與司法“獨(dú)立”[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2007,（3）.

[3][5]趙興洪.司法區(qū)劃分基本問(wèn)題研究[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2012,（1）.

[4]楊正飛，王創(chuàng)輝.“超級(jí)基層法院”一分為三[N]信息時(shí)報(bào).2009-1-6.

[6]王亦君.司法改革如何“去地方化”N]中國(guó)青年報(bào). 2014-1-13.

[7]周鐵水.改革路徑的產(chǎn)生和選擇[J].立信會(huì)計(jì)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào),2001,（2）:42.

[8]趙興洪.重慶市司法區(qū)域劃分制度研究[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào),2009,（1）.

[9]李蒙.去地方化的喜與憂[J].民主與法制周刊,2014,（2）.

[10]李竹蘭.論國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的立法保障[J].天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2007,（3）.

[11][美]諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M]上海三聯(lián)書店,1994.24.

Research on the Reform of the Judicial System on the Separation of Judicial District and Administrative Region

Research Group ofPeople's Procuratorate ofTianjin Dongli District
(People's Procuratorate of Tianjin Dongli District,Tianjin 300300,China)

After Third Plenary Session of 18th CPC Central Committee,a newround of reform of the judicial systemis activelybrewing.The Decision ofthe CPC Central Committee on Deepeningthe Reformofsome Major Issues puts forward the reform assumption of appropriate separation of the judicial district and administrative district in the judicial system,so the design and discussion on the system and mechanism of judicial district and administrative district have become the urgent topic of the times which need paying attention.The group,based on the empirical investigation on the relationship between judicial district and administrative district,expounded the significance and value of appropriate separation of the judicial district and the administrative district,tentativelyconstructed the systemand supportingmechanismfor the appropriate separation of the judicial district and the administrative district,and proposed the basic principles which should be adhered in the reformofthe judicial system.

the judicial district;the administrative district;appropriate separation;systems and mechanisms

D926.3

A

1674-828X（2014）04-0097-07

2014-07-30

天津市檢察系統(tǒng)2014年度重點(diǎn)調(diào)研課題的階段性成果。

課題組組長(zhǎng)：侯智，天津市東麗區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)；課題組副組長(zhǎng)：張英浩、王體強(qiáng)、于崇剛，天津市東麗區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)；黃祖帥，天津市東麗區(qū)人民檢察院政治處主任；郭景陸、劉慶利，天津市東麗區(qū)人民檢察院檢委會(huì)專職委員；董娟，女，天津市東麗區(qū)人民檢察院研究室主任；課題組特邀專家：陳燦平，男，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授；執(zhí)筆人：靳長(zhǎng)偉，天津市東麗區(qū)人民檢察院反貪局干部，魏二強(qiáng)，天津市東麗區(qū)人民檢察院研究室干部。