孫 林

鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼立法研究

孫 林

（鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院研究員，北京100038）

鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼需要有相應(yīng)的法律支持。從立法角度探討鐵路公益性運(yùn)輸?shù)母拍钆c特征，分析現(xiàn)階段國家對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼內(nèi)容與支持政策，研究國家對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序，并提出相應(yīng)的立法建議。

鐵路；公益性運(yùn)輸；補(bǔ)貼；立法；研究

在推進(jìn)鐵路投融資體制改革、吸引社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的進(jìn)程中，一方面要通過創(chuàng)新融資方式、豐富多元投資主體，為鐵路發(fā)展注入新動(dòng)力；另一方面，也要對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼做出合理安排，依法保護(hù)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的合法權(quán)益，以便調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的積極性。

1 鐵路公益性運(yùn)輸概念與特征

公益性運(yùn)輸，一般是指為了公共利益而進(jìn)行的運(yùn)輸活動(dòng)。關(guān)于公共利益的界定，爭議觀點(diǎn)很多。在不同領(lǐng)域和不同情形下，對(duì)公共利益的界定不同。正因?yàn)榍闆r相當(dāng)復(fù)雜，導(dǎo)致作為民事法律基本法的《物權(quán)法》，也沒有對(duì)公共利益做出統(tǒng)一規(guī)定。在運(yùn)輸領(lǐng)域同樣如此，對(duì)于公益性運(yùn)輸所涉及的公共利益范圍的界定，始終未能有統(tǒng)一清晰的標(biāo)準(zhǔn)。

1.1 鐵路公益性定義

從立法角度考察，目前沒有法律對(duì)此下過定義，涉及公共利益通常留給實(shí)際部門自由裁量。因此，探討鐵路公益性運(yùn)輸，應(yīng)從鐵路客觀實(shí)際出發(fā)，參考國外的一些做法，以便做出合理判斷。

從世界范圍來看，鐵路都帶有一定的公益性質(zhì)，對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼政策，是各國采取的通行做法。比如，美國鐵路客運(yùn)公司在1980年改制以后，最初政府每年補(bǔ)貼費(fèi)用在20億美元左右。隨著鐵路客運(yùn)經(jīng)營管理水平不斷提高，補(bǔ)貼額逐年下降，到上世紀(jì)九十年代年度補(bǔ)貼最低不足6億美元。但進(jìn)入本世紀(jì)以來，由于運(yùn)輸成本的不斷增加，補(bǔ)貼又呈上升趨勢，2011年財(cái)年補(bǔ)貼達(dá)到12.49億美元，2013年財(cái)年補(bǔ)貼預(yù)計(jì)達(dá)到21.57億美元。英國、法國、德國等國家對(duì)鐵路亦有不同的補(bǔ)貼政策。從補(bǔ)貼的根據(jù)看，都是因?yàn)殍F路承擔(dān)了部分的國家運(yùn)輸職能，而鐵路運(yùn)輸企業(yè)不能從運(yùn)輸收入中得到對(duì)運(yùn)營成本的補(bǔ)償，因此，國家通過補(bǔ)貼方式保障鐵路運(yùn)輸企業(yè)能夠維持正常的活動(dòng)。從補(bǔ)貼的對(duì)象看，主要是客運(yùn)業(yè)務(wù)。大多數(shù)國家對(duì)客運(yùn)運(yùn)價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，低運(yùn)價(jià)是普遍選擇，由此造成的虧損則應(yīng)由政府買單。

因此，鐵路公益性可以界定為：為完成國家運(yùn)輸目標(biāo)而進(jìn)行的低于運(yùn)營成本的公共運(yùn)輸。

1.2 鐵路公益性特征

根據(jù)上述定義，鐵路公益性運(yùn)輸?shù)幕咎卣?，?yīng)當(dāng)包括：

1）運(yùn)輸目的的公共性。這種公共性體現(xiàn)在鐵路運(yùn)輸活動(dòng)不以營利為目的，而是以完成國家運(yùn)輸任務(wù)為目標(biāo)。所謂國家運(yùn)輸目標(biāo)，是指國家對(duì)鐵路的直接運(yùn)輸需求。比如，國家出資修建的邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的特定鐵路線路，不具備商業(yè)運(yùn)營的條件，但對(duì)于扶貧開發(fā)和國防建設(shè)都具有重要意義，國家建設(shè)運(yùn)營這類線路，旨在加強(qiáng)國防和促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)際上這類線路的運(yùn)營主體是國家自身，鐵路運(yùn)輸企業(yè)不以商業(yè)運(yùn)營為目標(biāo)，而以社會(huì)公益為目標(biāo)經(jīng)營此類線路。

2）運(yùn)送對(duì)象和線路的特定性。鐵路運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)是市場經(jīng)濟(jì)的組成部分，也是商品流通和人員流動(dòng)的環(huán)節(jié)，因此，社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性是鐵路運(yùn)輸?shù)幕緦傩?。鐵路在國民經(jīng)濟(jì)中具有重要地位，國家需要鐵路承擔(dān)一部分必須的公益性運(yùn)輸，在運(yùn)送對(duì)象的選擇上一定是特定的人群或者貨物。而完全具有公益性的線路，也是相對(duì)特定的，主要是扶貧、國防、邊疆發(fā)展等幾類不能賺錢的線路。

3）運(yùn)輸價(jià)格的法定性。鐵路公益性運(yùn)輸價(jià)格不是由市場定價(jià)，而是由國家定價(jià)，價(jià)格要低于市場價(jià)格或者低于運(yùn)輸成本。鐵路運(yùn)輸企業(yè)依此定價(jià)而得到的收益不能彌補(bǔ)經(jīng)營成本，需要國家補(bǔ)貼以維持企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4）服務(wù)范圍的有限性。鐵路公益性運(yùn)輸服務(wù)范圍是有限的，即針對(duì)特定的人和物，并不具有普適性。

1.3 界定鐵路公益性運(yùn)輸?shù)囊饬x

正確界定鐵路公益性運(yùn)輸，不僅是保障鐵路運(yùn)輸業(yè)健康發(fā)展的需要，也是國家實(shí)現(xiàn)對(duì)公共性運(yùn)輸活動(dòng)有效管理的需要。構(gòu)成公益性運(yùn)輸，通常須具備三要素，一是運(yùn)輸價(jià)格由國家控制；二是服務(wù)對(duì)象是國家需要扶持的特殊群體或者特殊的貨物；三是運(yùn)輸收入低于運(yùn)輸成本。價(jià)格由國家控制和低于成本運(yùn)輸，使鐵路運(yùn)輸企業(yè)不能通過自身的經(jīng)營活動(dòng)維持再生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)條件，因此是需要國家補(bǔ)貼的基本理由。而服務(wù)對(duì)象的特定性，則是國家履行社會(huì)管理職能而要求鐵路承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)。

對(duì)于公益性運(yùn)輸，在國家層面上，政府有兩種處理方式：一是完全由政府買單，即政府通過行政采購的方式直接購買，購買的價(jià)格是正常的運(yùn)輸價(jià)格；二是國家要求運(yùn)輸企業(yè)對(duì)特定人或者物實(shí)行低價(jià)運(yùn)送，差額部分由政府承擔(dān)。公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼，通常就是指這類需要國家補(bǔ)貼的公益性運(yùn)輸。

一般來說，鐵路的公益性主要是體現(xiàn)在滿足了國家政治經(jīng)濟(jì)的需要，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益，但對(duì)于具體承擔(dān)公益性運(yùn)輸?shù)蔫F路運(yùn)輸企業(yè)來說，在經(jīng)濟(jì)效益上是蒙受損失的。因此，各國政府都通過公益性補(bǔ)貼的制度安排，補(bǔ)償鐵路運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營損失，達(dá)到鐵路運(yùn)輸企業(yè)的財(cái)務(wù)收支平衡的目的。

2 我國鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼實(shí)踐

在我國，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，鐵路經(jīng)營效益東部好于西部，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)好于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。加上我國人口眾多，人員流動(dòng)數(shù)量大，對(duì)鐵路中長距離運(yùn)輸需求比較強(qiáng)烈。同時(shí)，由于國家采取低運(yùn)價(jià)政策，導(dǎo)致鐵路經(jīng)營壓力越來越大。因此，公益性鐵路主要集中為國家政治、經(jīng)濟(jì)和國防需要服務(wù)的邊疆、貧困地區(qū)的鐵路，此類鐵路的修建和運(yùn)營，主要體現(xiàn)社會(huì)效益，不以營利為目的。這類鐵路一般都存在運(yùn)量不足、成本偏高等問題，運(yùn)營收入不足以支付成本。最為典型的是青藏鐵路，由于其突出的公益性，從建設(shè)時(shí)期就開始享受了國家的特殊政策。這些政策主要包括以下幾個(gè)方面。

2.1 國家給予建設(shè)資金的直接支持

根據(jù)國家安排，青藏鐵路建設(shè)資金中75%為國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，其余25%為鐵路建設(shè)基金。這表明，青藏鐵路建設(shè)全部資金由國家承擔(dān)，沒有貸款，減少還本付息的經(jīng)營壓力。

2.2 財(cái)稅政策的支持

根據(jù)國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)《印發(fā)國家計(jì)委關(guān)于審批新建青藏鐵路格爾木至拉薩段可行性研究和開工報(bào)告的請(qǐng)示的通知》（計(jì)基礎(chǔ)〔2001〕1121號(hào)），以及財(cái)政部、國家稅務(wù)總局在《關(guān)于青藏鐵路建設(shè)期間有關(guān)稅收政策問題的通知》（財(cái)稅〔2003〕128號(hào)）的規(guī)定，稅收財(cái)政支持政策包括：一是青藏鐵路建設(shè)、運(yùn)營期間免征各項(xiàng)稅費(fèi)；二是青藏鐵路公司在建設(shè)期間取得的臨時(shí)管理運(yùn)輸收入免征營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加；三是青藏鐵路公司的營業(yè)賬簿免征印花稅；四是對(duì)青藏鐵路線路使用的土地免征城鎮(zhèn)土地使用稅；五是對(duì)青藏鐵路線路占用的耕地免征耕地占用稅；六是對(duì)青藏鐵路公司在建設(shè)青藏鐵路期間從事臨時(shí)管理運(yùn)輸業(yè)務(wù)取得的所得免征企業(yè)所得稅。

除了免稅支持外，同時(shí)還有免繳鐵路建設(shè)基金和免提線路固定資產(chǎn)折舊等財(cái)政支持政策。

2.3 實(shí)行特殊運(yùn)價(jià)

國家發(fā)展改革委在青藏鐵路開通運(yùn)營前發(fā)布《關(guān)于青藏鐵路格爾木至拉薩段暫定運(yùn)價(jià)的函》（發(fā)改價(jià)格〔2006〕306號(hào)）規(guī)定，該段旅客運(yùn)輸，硬座票價(jià)執(zhí)行國家鐵路統(tǒng)一運(yùn)價(jià)，軟座、硬臥和軟臥票價(jià)分別按國家鐵路同等級(jí)、車型、席別統(tǒng)一運(yùn)價(jià)加收一定票價(jià)，旅游列車實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，計(jì)價(jià)里程和國家鐵路正式營業(yè)線連續(xù)計(jì)算、不實(shí)行分段計(jì)費(fèi)。貨物運(yùn)輸，按每噸公里0.12元執(zhí)行。旅客、貨物運(yùn)輸雜費(fèi)、延伸服務(wù)收費(fèi)等按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2.4 地方政府的優(yōu)惠政策

除了國家的支持政策外，西藏和青海兩省區(qū)人民政府也對(duì)境內(nèi)青藏線建設(shè)提供了優(yōu)惠政策，如西藏在行政區(qū)劃內(nèi)免征一切地方稅和一切地方行政服務(wù)管理性收費(fèi)；無償提供或無償劃撥鐵路建設(shè)用地；提供低價(jià)電源；鐵路建設(shè)如采用當(dāng)?shù)厣笆荣Y源，免收地方所得資源費(fèi)等。這些措施，充分體現(xiàn)了國家對(duì)公益性鐵路的支持政策。

上述幾項(xiàng)政策對(duì)公益性鐵路線路的建設(shè)與運(yùn)營都非常重要。通過減免稅的安排，使企業(yè)有更多的資金用于建設(shè)與運(yùn)營；同時(shí)免繳鐵路建設(shè)基金和免提線路固定資產(chǎn)折舊，也間接地把利益留在企業(yè)，實(shí)際上也是一種政策性補(bǔ)貼。青藏鐵路在開通運(yùn)營后，國家財(cái)政部門每年還要核定給予相應(yīng)的經(jīng)營性補(bǔ)貼，以維持青藏鐵路正常運(yùn)營的需要。地方政府的優(yōu)惠政策也是實(shí)實(shí)在在的，減輕了建設(shè)成本和運(yùn)營負(fù)擔(dān)，有利于保證青藏鐵路的運(yùn)營。

3 鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼的條件

青藏鐵路的補(bǔ)貼實(shí)踐是個(gè)案，但從中可以看出，國家對(duì)公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼可以運(yùn)用的財(cái)政手段主要有三個(gè)方面：一是直接的資金支持；二是稅收減免；三是其他財(cái)政減負(fù)手段。這些措施實(shí)際上都是國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，是國家對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸?shù)呢?cái)政支持，因此需要在立法上予以明確，避免行政部門補(bǔ)貼的隨意性，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼的法制化。

在鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼立法方面，首先要解決的是補(bǔ)貼條件，即在什么情況下需要補(bǔ)貼？從公益性運(yùn)輸?shù)碾A段性角度考察，補(bǔ)貼條件一是對(duì)在建公益性線路的補(bǔ)貼；二是運(yùn)營期間的補(bǔ)貼即運(yùn)營補(bǔ)貼。

3.1 建設(shè)補(bǔ)貼

在建設(shè)階段的補(bǔ)貼，主要是指非商業(yè)性、國家路網(wǎng)規(guī)劃中必須修建的線路，包括扶貧線、軍事線、具有戰(zhàn)略意義的公益性線路等，這類線路在規(guī)劃時(shí)就應(yīng)列入國家財(cái)政補(bǔ)貼扶持的范圍。其基本條件是：

1）國家從戰(zhàn)略角度確定修建的鐵路，而非商業(yè)性線路；

2）該線路實(shí)行國家定價(jià)，不以市場價(jià)格為基礎(chǔ)；

3）該線路建設(shè)成本回收期相對(duì)較長，或者國家從政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面考慮需要長期補(bǔ)貼的。

公益性線路是國家路網(wǎng)的重要組成部分，是國家為實(shí)現(xiàn)其有效管理目標(biāo)而規(guī)劃建設(shè)的鐵路，因此，投資主體應(yīng)當(dāng)是國家，包括中央政府和地方政府，都負(fù)有投資的責(zé)任。

3.2 運(yùn)營補(bǔ)貼

在運(yùn)營階段的補(bǔ)貼，包括兩個(gè)部分，一是常規(guī)性補(bǔ)貼；二是專項(xiàng)性補(bǔ)貼。

常規(guī)性補(bǔ)貼，是指對(duì)公益性線路運(yùn)營的補(bǔ)貼，這類線路由于其性質(zhì)而很難實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)營，因此，需要國家財(cái)政長期的扶持。比如，美國對(duì)美國鐵路客運(yùn)公司的補(bǔ)貼，從1980年改制開始，30多年來一直處于國家補(bǔ)貼狀態(tài)。當(dāng)然，國家也要對(duì)公司提出改善經(jīng)營、提高效益、改善財(cái)務(wù)狀況的經(jīng)營要求，以便逐步減少國家補(bǔ)貼。補(bǔ)貼水平以維持正常運(yùn)營所必要的財(cái)政支持為準(zhǔn)，經(jīng)過評(píng)估后按年度核發(fā)。

專項(xiàng)性補(bǔ)貼，是指基于鐵路運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)國家指令性運(yùn)輸而形成的實(shí)際運(yùn)費(fèi)低于運(yùn)價(jià)的運(yùn)費(fèi)差額而給予的補(bǔ)貼。這類補(bǔ)貼可以歸入到政府采購運(yùn)輸服務(wù)的范圍。專項(xiàng)性補(bǔ)貼屬于單項(xiàng)補(bǔ)貼，對(duì)于公益性運(yùn)輸而言，補(bǔ)貼的項(xiàng)目是國家指令性運(yùn)輸?shù)膬?nèi)容，比如，國家對(duì)涉農(nóng)、軍事、賑災(zāi)物資運(yùn)輸，如果運(yùn)價(jià)低于正常的商業(yè)性運(yùn)輸價(jià)格，其差額部分就應(yīng)列入補(bǔ)貼的范圍。如果是鐵路運(yùn)輸企業(yè)自身因?yàn)槭袌龈偁幍男枰鲃?dòng)降價(jià)，則屬于企業(yè)自主經(jīng)營行為，不在補(bǔ)貼之列；如果國家指令性運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格不低于正常的市場價(jià)格，國家也不應(yīng)給予補(bǔ)貼。

4 鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼的立法建議

在立法上應(yīng)當(dāng)明確，國家建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制，主要包括以下內(nèi)容。

4.1 鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼的內(nèi)容

在立法上應(yīng)當(dāng)明確，下列鐵路線路由國家投資建設(shè)：一是政治性線路；二是軍事性線路；三是開發(fā)性鐵路線路，比如為發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)修建的鐵路。這三類線路都是以公共利益為基本目標(biāo)，本身經(jīng)濟(jì)效益比較差，在投入運(yùn)營后，都應(yīng)當(dāng)由國家核定鐵路經(jīng)營虧損年限及額度，按年度對(duì)相關(guān)鐵路運(yùn)輸企業(yè)給予政策補(bǔ)貼。

對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)的涉農(nóng)、救災(zāi)、搶險(xiǎn)物資、軍事運(yùn)輸、客運(yùn)特殊人群的價(jià)格優(yōu)惠等公益性運(yùn)輸任務(wù)，在低于運(yùn)價(jià)收費(fèi)的情況下，其正常運(yùn)費(fèi)與實(shí)際運(yùn)費(fèi)的差價(jià)應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)。

4.2 鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)

確定公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)遵循補(bǔ)償運(yùn)營成本加合理利潤的原則。對(duì)于建設(shè)階段的補(bǔ)貼，在做規(guī)劃與建設(shè)計(jì)劃時(shí)就應(yīng)當(dāng)列入國家財(cái)政預(yù)算；對(duì)于運(yùn)營成本的計(jì)算，可以聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)按年度做出評(píng)估結(jié)果，作為政府補(bǔ)貼的依據(jù)。

4.3 鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼的程序

對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸給予補(bǔ)貼，必須遵循相應(yīng)的程序，主要包括三個(gè)方面：

第一，申請(qǐng)。鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門提出補(bǔ)貼申請(qǐng)并提供理由與相關(guān)證據(jù)。申請(qǐng)內(nèi)容包括：企業(yè)概況；上一年度的經(jīng)營狀況；申請(qǐng)補(bǔ)貼的項(xiàng)目；申請(qǐng)補(bǔ)貼的依據(jù)；申請(qǐng)補(bǔ)貼的方式；申請(qǐng)補(bǔ)貼的計(jì)算方法與具體數(shù)額；審查部門規(guī)定的其他材料等。

第二，審查。國家財(cái)政主管部門在收到申請(qǐng)人的申請(qǐng)后，要對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)及時(shí)組織力量進(jìn)行審查。審查的內(nèi)容為申請(qǐng)人的申請(qǐng)是否屬于補(bǔ)貼項(xiàng)目；申請(qǐng)補(bǔ)貼的計(jì)算方法與具體數(shù)額是否符合規(guī)定的條件。審查機(jī)關(guān)可以委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)估，以便做出正確合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

第三，決定與執(zhí)行。審查機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為申請(qǐng)合理，應(yīng)當(dāng)做出同意補(bǔ)貼的決定，并由國家財(cái)政部門按年度預(yù)算撥付申請(qǐng)人；如果認(rèn)為申請(qǐng)補(bǔ)貼數(shù)額過高，可以相應(yīng)核減并告知申請(qǐng)人；如果認(rèn)為不符合補(bǔ)貼條件，則應(yīng)通知申請(qǐng)人不予補(bǔ)貼并告知理由。

5 結(jié)論

鐵路公益性運(yùn)輸是由鐵路公共性的基本屬性所決定的，在鐵路運(yùn)輸逐步市場化的背景下，國家對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸給予必要的補(bǔ)貼，對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)參與市場競爭具有重要意義。要通過完善鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)依法補(bǔ)貼、合理補(bǔ)貼的目的。

［1］王平.廣深港高鐵運(yùn)營模式的法律思考［J］.鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2012 (6)：1-5

［2］羅慶中，等.國外鐵路改革［M］.北京：中國鐵道出版社，2013：268-280

［3］孫林.鐵路改革新七道坎［J］.財(cái)經(jīng)，2013(10)：42-47

（責(zé)任編輯：魏艷紅）

Railway public transportation subsidies need legal support. This paper researches on the contents and characteristicsof railway public transportation from legislative perspectives. Furthermore, current national support policies on railway publictransportation subsidies is analyzed, and the conditions, standards, procedures of subsidies are discussed. Eventually, the correspondinglegislativeproposalsofrailwaypublictransportationsubsidiesareexpressed.

railway; publictransportation; subsidy; legislation; study

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1004-9746（2014）06-0001-04

2014-08-20）