董秀成 周仲兵 趙 旭

1.中國石油大學(xué)（北京）中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心 2.中國石化石油勘探開發(fā)研究院

Gordon等（2003）［1］對天然氣管輸成本次可加性進(jìn)行了檢驗，結(jié)果表明天然氣管輸成本的次可加性是明顯的，分散這一自然壟斷實體所帶來的競爭性收益實際上會被因此而導(dǎo)致的規(guī)模效益損失所抵消。楊鳳玲（2005）［2］以及王丹（2007）［3］等國內(nèi)學(xué)者都曾指出中國天然氣管道具有自然壟斷屬性，因此需要政府對其加以管制。周仲兵、董秀成、李君臣（2010）［4］認(rèn)為政府應(yīng)該管住天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的“中間”（即管道部分）、放開“兩頭”。董秀成等（2010）［5］與李君臣（2011）［6］運用庫諾特寡頭博弈模型論證了天然氣管網(wǎng)獨立并一體化有利于優(yōu)化天然氣產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)天然氣行業(yè)上下游繁榮，增進(jìn)天然氣消費者的福利。不過，這些文獻(xiàn)僅從理論方面考慮了天然氣管道獨立的必要性與重要性。

最近，互聯(lián)網(wǎng)上關(guān)于“中石油管道拆分”的議論紛紛。眾多議論大抵分為兩種觀點：一種認(rèn)為將中國石油天然氣集團(tuán)公司（以下簡稱中石油）的管道資產(chǎn)剝離出來，成立第三方管道公司，彰顯政府打破行業(yè)壟斷與推進(jìn)改革的決心；另一種觀點則認(rèn)為“管道獨立”的時機(jī)并不成熟，缺乏有利的條件。政府是否需要借用拆分中石油管道資產(chǎn)來彰顯改革決心，抑或天然氣管道重組須根據(jù)天然氣行業(yè)本身產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化的理論與實務(wù)酌情推進(jìn)？

答案顯然是后者。為保障我國能源安全，改善能源消費結(jié)構(gòu)與民生提供相對清潔的能源品種，天然氣行業(yè)還需要大力、快速發(fā)展。政府彰顯改革的決心可以在很多其他領(lǐng)域?qū)ふ业皆囼炋?。擺在理性改革論者面前的問題應(yīng)該是，如何判斷當(dāng)前時機(jī)對天然氣管道重組是否有利，以及如何創(chuàng)造更好的條件為實現(xiàn)這一改革鋪路。

1 “拆分”還是“獨立”：需要厘清概念

不宜將“拆分”與“獨立”混為一談?！安鸱帧笔菑乃袡?quán)的角度將資產(chǎn)從原所有者手中剝離出來給其他所有者；“獨立”是從產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的角度強(qiáng)調(diào)管道公司擁有自主的經(jīng)營權(quán)。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)是兩個截然不同的概念，因此“拆分”與“獨立”也沒有必然的聯(lián)系。中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》已明確提出要實現(xiàn)“出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的分離”。企業(yè)法人相關(guān)的法律制度已能明確界定出資者和企業(yè)法人雙方的權(quán)利和責(zé)任，使企業(yè)經(jīng)營權(quán)與出資者所有權(quán)分離［7］。因此，從法理上來講，經(jīng)營權(quán)的獨立并不必然要求所有權(quán)分離。

管道資產(chǎn)具有明顯的自然壟斷屬性，一旦管道資產(chǎn)所有者壟斷管道公司的經(jīng)營權(quán)，不利于天然氣上游開采企業(yè)或下游銷售企業(yè)公平地獲得天然氣輸送服務(wù)，從而限制整個天然氣行業(yè)的繁榮發(fā)展［1－6］。因此，天然氣管道公司需要的是獨立經(jīng)營。

將管道資產(chǎn)從天然氣開采企業(yè)中剝離出來，成立第三方管道公司，是一個徹底實現(xiàn)天然氣管道“獨立”的辦法。但是，這也會限制天然氣開采企業(yè)修建天然氣管道的激勵，進(jìn)而限制天然氣產(chǎn)量的增加。實現(xiàn)天然氣管道公司“獨立”的另一個辦法是政府管制，即政府依法對天然氣管輸服務(wù)進(jìn)行準(zhǔn)入管制、收費管制、質(zhì)量管制等，從而促使天然氣管道公司對所有天然氣管輸服務(wù)需求方一視同仁。這種辦法不能杜絕天然氣管道公司對與其屬于同一所有者的天然氣開采企業(yè)或銷售企業(yè)提供特殊優(yōu)惠，但兼顧了市場公平與市場效率。這也是當(dāng)前其他國家通用的做法，尤其是在天然氣市場最為發(fā)達(dá)的美國，法律上并未禁止天然氣開采企業(yè)擁有天然氣管道資產(chǎn)，而是要求政府對所有管道公司實行嚴(yán)格的管制。為了鼓勵天然氣公司投資興建天然氣管道，美國1938年頒布的《天然氣法案》授權(quán)聯(lián)邦動力委員會（Federal Power Commission，F(xiàn)PC，是當(dāng)時主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦動力委員會，1977年FPC解散后對天然氣的管制權(quán)力轉(zhuǎn)交給一個更大的機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦能源管制委員會）向天然氣公司頒發(fā)在某一地區(qū)從事管輸服務(wù)的專營許可證；管道公司將其購買的和自產(chǎn)的天然氣運輸?shù)匠鞘虚T站，按照FPC確定的價格將天然氣出售給地方配氣公司［8］。另外，歐盟第三次能源改革最終也是采取“獨立輸送運營商”與“獨立配送運營商”相結(jié)合的模式，且對管道運營商獨立性的要求比歐盟第二次能源改革方案還要寬松［9］。

2 我國天然氣管道現(xiàn)狀與前景

2.1 現(xiàn)狀

本文涉及天然氣管道是指天然氣集輸站到城市門站之間的天然氣管道，從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看屬于天然氣工業(yè)中游。截至2012年，我國天然氣管道總里程達(dá)到5.5×104km［10］，幾乎全部由中石油、中石化（中國石油化工集團(tuán)公司）、中海油（中國海洋石油總公司）3大集團(tuán)所有。3個集團(tuán)的管道資產(chǎn)都由其子公司管理與經(jīng)營，但經(jīng)營上基本要完全服從集團(tuán)（總）公司的安排，缺乏自主經(jīng)營權(quán)。政府僅對各管道公司的管輸價格進(jìn)行定價，其他方面沒有明確的管制條款。

在政府管制比較寬松（這有兩層含義：一是政府對天然氣管道的管制比較寬松，二是政府正在放松對天然氣井口價的管制）、天然氣需求量急劇增長的情況下，天然氣業(yè)務(wù)成為油氣企業(yè)新的利潤增長點，近年來3大集團(tuán)加快了天然氣管道布局與建設(shè)的步伐，局部的區(qū)域性管網(wǎng)逐漸形成。但是它們基本都屬于為現(xiàn)有氣源 “定制”的管道，在輸氣能力上并沒有為潛在的其他氣源留有空余，因此我國天然氣管道幾乎常年處于滿負(fù)荷運載狀態(tài)，管道基礎(chǔ)設(shè)施仍是制約我國天然氣工業(yè)發(fā)展的瓶頸。

2.2 前景

天然氣是優(yōu)質(zhì)清潔能源，大力發(fā)展天然氣對改善我國能源消費結(jié)構(gòu)具有重要意義［11］；加速發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)應(yīng)是我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心任務(wù)之一［12］。根據(jù)相關(guān)研究，1m3天然氣替代相應(yīng)當(dāng)量的煤炭可減排二氧化碳65.1%，二氧化硫99.6%，氮氧化物88.0%；若替代燃料油，可減排二氧化碳24%，一氧化碳97%，二氧化硫90%，碳?xì)浠衔?2%，氮氧化物39%，粉塵100%［13］。另外，據(jù)清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系提供的數(shù)據(jù)，相比柴油公交車，同等路程天然氣公交車可大幅減少PM2.5的排放［14］。天然氣在世界一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比例已達(dá)到23.9%，而在我國一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比例只有4.6%；從天然氣的儲采比來看，我國也居中游，遠(yuǎn)高于美國、加拿大等國家［15］。根據(jù)《全國油氣資源動態(tài)評價（2010年）》，我國常規(guī)天然氣地質(zhì)資源量為5.2×1012m3，最終可采資源量約為3.2×1012m3；總體上看，我國天然氣資源豐富，發(fā)展?jié)摿Υ螅?6］。

大力發(fā)展國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)有利于降低我國對進(jìn)口天然氣的依賴，保障我國能源安全。近年來，隨著我國天然氣消費量迅速增長，我國天然氣進(jìn)口量也出現(xiàn)快速增長。我國從2006年開始進(jìn)口天然氣，當(dāng)年進(jìn)口0.9×108m3，2010年進(jìn)口量達(dá)到170×108m3，對外依存度升至15.8%［16］。2012年，我國天然氣消費總量達(dá)到1 445×108m3，其中28.2%依靠進(jìn)口［17］。我國對進(jìn)口石油的高度依賴已使我國能源安全捉襟見肘，如果天然氣也嚴(yán)重依賴進(jìn)口，我國能源安全形勢將更加嚴(yán)峻。

按照我國天然氣需求和產(chǎn)量增長的趨勢來計算，我國天然氣管輸氣能力存在很大缺口，大力發(fā)展天然氣管道成為迫切需要。按照《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，中國天然氣產(chǎn)量在2015年計劃達(dá)到1 760×108m3，需新增天然氣管道4.4×104km。預(yù)計2020年我國天然氣年產(chǎn)量將達(dá)到2 000×108m3［16］，2030年前后我國天然氣年產(chǎn)量在2 500×108～3 000×108m3，天然氣消費總量達(dá)4 500×108m3［12］，所需天然氣管輸能力大約是當(dāng)前水平的4倍。天然氣管道投資具有數(shù)額大、回收期長的特點，僅西氣東輸二線就投資1 420億元［18］。因此，政府需要調(diào)動各方積極性來修建天然氣管道，尤其是天然氣開采企業(yè)的積極性。

3 管道“獨立”必須具備的條件

3.1 只有里程與輸氣能力都足夠的前提條件下，天然氣管道才能“獨立”

如果沒有足夠的輸氣能力，天然氣管道“獨立”之后也只能為幾大石油集團(tuán)的現(xiàn)有氣源提供輸氣服務(wù)，否則現(xiàn)有氣源的天然氣產(chǎn)量必然下降，將從源頭上減少我國天然氣總產(chǎn)量，與大力發(fā)展我國天然氣的目標(biāo)背道而馳。以“西氣東輸一線”和“川氣東送線”為例，前者主要將中石油塔里木油氣田所產(chǎn)天然氣向我國東部輸送，后者主要將中石化普光氣田所產(chǎn)天然氣向我國東部輸送，如果前者改輸中石化塔河油田所產(chǎn)天然氣或者后者改輸中石油四川油氣田所產(chǎn)天然氣，結(jié)果新建一部分天然氣產(chǎn)能而停掉一部分已投產(chǎn)的產(chǎn)能，天然氣總產(chǎn)量不增而總的生產(chǎn)成本卻大幅增加。這種資源配置方案顯然很不合理。進(jìn)口天然氣的管道在選擇氣源上更加缺乏靈活性，因為天然氣進(jìn)口“照付不議”合同基本限制了特定管道的氣源與輸氣量。

3.2 天然氣管道“獨立”需要完善的法律制度與監(jiān)管措施

天然氣管道是連接天然氣生產(chǎn)者與消費者的必經(jīng)環(huán)節(jié)，“獨立”后的天然氣管道企業(yè)為追求自身利潤最大化，希望盡可能提高天然氣管輸價格。如此，天然氣生產(chǎn)者剩余與消費者剩余都將被天然氣管道企業(yè)給剝削。天然氣管道“獨立”之后，管道企業(yè)主管們私下進(jìn)行尋租交易的風(fēng)險基本保持不變，期望收益卻更大，尋租腐敗發(fā)生的可能性增加。因此，必須要對“獨立”后的天然氣管道企業(yè)加以嚴(yán)格管制，確保天然氣管輸服務(wù)以公正、合理的價格提供，管道公司的所有交易都應(yīng)該納入政府的嚴(yán)格監(jiān)管之下。

3.3 管道“獨立”問題上各個企業(yè)應(yīng)該受到公平對待

根據(jù)《行政程序法》第九條（平等原則），行政機(jī)關(guān)或其他行政主體實施行政行為，應(yīng)平等對待行政相對人。如果僅要求某一公司的天然氣管道“獨立”，顯然有悖這一原則，因為我國擁有天然氣管道資產(chǎn)的不止中石油，中石化、中海油也有大量管道資產(chǎn)；中石油、中石化、中海油等都是平等的行政相對人。如果不具備將這些管道都“獨立”出來的條件，那從法理上來講政府也不能特殊地對待某一公司而先將其管道強(qiáng)行“獨立”出來。

4 政府要為天然氣管道“獨立”創(chuàng)造條件

根據(jù)前述內(nèi)容可以判斷，我國天然氣管道“獨立”的條件還遠(yuǎn)不夠成熟；為了實現(xiàn)天然氣管道“獨立”，還需要政府發(fā)揮主觀能動性，積極創(chuàng)造條件。努力的方向包括以下幾個方面。

4.1 政府須加強(qiáng)對天然氣管道建設(shè)的規(guī)劃

市場中的企業(yè)個體因掌握信息不足和處于規(guī)避風(fēng)險的目的而容易短視，企業(yè)與企業(yè)之間的行動因交易成本也難以協(xié)調(diào)。如果缺乏長遠(yuǎn)的、全局的眼光，天然氣管道的擴(kuò)展容易導(dǎo)致重復(fù)性建設(shè)、規(guī)模效應(yīng)發(fā)揮不出等弊端，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的資源浪費。因此，政府應(yīng)該利用其信息優(yōu)勢與協(xié)調(diào)能力，對天然氣管道建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)的、動態(tài)的科學(xué)規(guī)劃。規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)該是促進(jìn)天然氣管道最終形成互聯(lián)互通、具有較充足輸氣能力的全國性管網(wǎng)。

4.2 政府逐步完善對天然氣管道公司的規(guī)制與監(jiān)管

首先，政府應(yīng)推動類似美國《天然氣法案》、歐盟“天然氣指令”［19］等法律的立法工作，從制度層面規(guī)范天然氣管道公司的權(quán)利與義務(wù)，賦予政府對天然氣管道公司進(jìn)行規(guī)制與監(jiān)管的權(quán)力。為了減弱大型企業(yè)對天然氣立法的阻礙，政府應(yīng)充分借用與發(fā)揮全國人大的立法功能。其次，政府在相關(guān)法律框架下，結(jié)合企業(yè)經(jīng)營與天然氣行業(yè)發(fā)展實際情況，不斷完善相關(guān)條例與規(guī)定，并建立專門的監(jiān)管委員會對這些條例與規(guī)定逐步落實。對天然氣管道公司進(jìn)行監(jiān)管的內(nèi)容主要包括：確保管輸服務(wù)向天然氣上、下游不同的企業(yè)公平開放；制定管輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；限定合理的管輸價格；禁止內(nèi)幕交易等。

4.3 放開天然氣管道項目的準(zhǔn)入限制，鼓勵成立新的獨立管道公司

“要致富，先修路”，要發(fā)展天然氣，得先修建管道。政府為我國高速公路做出全局規(guī)劃，并在高速公路修建中成功吸收了各種社會資本，調(diào)動了各方的積極性［20－21］。發(fā)展天然氣管道，高速公路的經(jīng)驗可資借鑒。

4.4 放開天然氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入限制

如果沒有多元化的氣源，天然氣管道“獨立”缺乏實質(zhì)意義。放開天然氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入限制，在天然氣上游行業(yè)引入充分競爭，一方面可讓管道公司有更多經(jīng)營選擇，另一方面也可帶動新的管道興建。

5 結(jié)論

結(jié)合我國天然氣產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀與管道“獨立”所需條件，可以得出以下結(jié)論。

1）現(xiàn)階段，我國天然氣產(chǎn)業(yè)需要大力、快速發(fā)展。天然氣是比煤炭、石油更為清潔的能源，我國天然氣資源比較豐富，但對其開采利用的潛力還很大，在我國能源消費結(jié)構(gòu)中的比重還很低。

2）天然氣管道適當(dāng)“獨立”有利于提高天然氣總產(chǎn)量。雖然天然氣管道具有很強(qiáng)的自然壟斷屬性，管道經(jīng)營需要獨立。如果天然氣管道經(jīng)營完全被天然氣上游企業(yè)掌控，那么天然氣上游就很難形成競爭，天然氣總產(chǎn)量難以大幅提高。

3）我國天然氣管道基礎(chǔ)薄弱，還不宜完全“獨立”。我國天然氣管道現(xiàn)有里程與輸氣能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，全國性的天然氣管網(wǎng)遠(yuǎn)未形成，天然氣發(fā)展的法律基礎(chǔ)與監(jiān)管措施尚不完善，天然氣管道現(xiàn)狀是制約我國天然氣進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵因素，如何盡快突破這一限制是發(fā)展天然氣的第一要務(wù)。如果天然氣管道徹底“獨立”，企業(yè)修建天然氣管道的激勵大大降低，全靠財政撥款來興建天然氣管道的辦法難以維系，而且獨立后的天然氣管道需要更加嚴(yán)厲的監(jiān)管。

4）政府要為管道“獨立”積極創(chuàng)造條件。推動天然氣管道“獨立”的根本目標(biāo)是推動天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府需要加強(qiáng)對天然氣管道興建的規(guī)劃，完善對天然氣管道運營的規(guī)制與監(jiān)管，調(diào)動各方興建天然氣管道的積極性，并放開天然氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入限制，以“上游”帶動“中游”。至于天然氣管道“獨立”最終以何種形式實現(xiàn)，超出本文論述的范圍。但是，仍要強(qiáng)調(diào)一點，即“拆分”是所有權(quán)拆分，雖然這是實現(xiàn)“獨立”最為徹底的方式，但“獨立”才是本來目的，且“獨立”是指經(jīng)營權(quán)的獨立，理論上與所有權(quán)拆分并無必然聯(lián)系。

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