文◎尤月成

如何破解公安機關“立而不偵”

文◎尤月成*

［基本案情］2010年3月17日，家住T市H區(qū)的謝某在H區(qū)C拆遷指揮中心因拆遷補償問題協(xié)商不成，被拆遷辦負責人W以及另外一男A、一女B毆打，經(jīng)鑒定謝某右手中指脫節(jié)，構成輕傷。2010年3月x日H區(qū)公安分局立為刑事案件，但至今未開展任何偵查活動。謝某多次要求公安機關開展偵查活動，但都無果而終。之后謝某向法院、檢察院求助，法檢均以自己無權解決為由把問題推回公安機關。無奈之下，謝某到處求訪，但問題依然沒有得到解決。

本案是一起簡單的故意傷害案，W、A、B的犯罪事實清楚，其構成犯罪的證據(jù)確實充分，按照正常的訴訟程序，這一案件理應在很短的時間內完結。然而一個如此簡單的案件，因為在偵查階段停止不前，導致了之后的審查起訴、審判工作都沒有如期開展，從而使得犯罪嫌疑人沒有得到法律的追訴，被害人不但無法得到相應的補償和精神上的慰藉，反而之后的上訪之路又給被害人造成了新的心靈創(chuàng)傷。到底是什么隱藏在司法程序的背后，使得本應順利進行的偵查活動一直沒有開展？下文從公安機關“立而不偵”的成因來剖析問題之所在。

一、“立而不偵”的成因

立而不偵，簡單的說就是在刑事訴訟活動中，公安機關對于某一刑事案件立案后，不開展或怠于開展刑事偵查活動的行為。一種現(xiàn)象之所以會出現(xiàn)，在其背后都存在一定的原因。那么公安機關“立而不偵”這一現(xiàn)象的原因何在呢？筆者認為要根據(jù)不同的案情作不同的回答，因為每一個個案都存在其特殊之處。本文案例中公安機關“立而不偵”的原因就只是眾多原因中的一種。筆者嘗試著將這些個案的具體原因簡單得歸類整理，以得出幾類常見的幾種原因：

1.“利益關系”背后作祟。這一類原因可以說在司法實踐中比較常見，尤其是一些比較輕微的刑事案件，由于社會關注度不會太高，便于一些辦案人員徇私舞弊?！袄骊P系”實際上涉及兩個比較接近的方面，一方面是指由于辦案人員從犯罪者一方獲取經(jīng)濟利益或者其他方面的利益，從而有意不對犯罪嫌疑人采取相關偵查措施；另一方面是指犯罪嫌疑人與辦案人員或者公安機關甚至其領導部門有一定的關系，辦案人員基于這種關系而姑息、放縱犯罪嫌疑人，遲遲不開展偵查活動，前面引入的案例就是典型的由于公安機關與犯罪嫌疑人存在牽連關系“立而不偵”的。當然，在現(xiàn)實生活中，在一個“關系社會”里，關系與利益往往是緊密聯(lián)系在一起的，所以筆者將這一種原因類型概括為“利益關系型”。

2.資源不足制約破案。資源不足主要體現(xiàn)在兩個方面:其一為警力不足。我國目前正處于重要的社會轉型期，社會矛盾日益激化，各類治安案件和刑事案件頻發(fā)，而我國基層公安干警的數(shù)量增長速度遠遠跟不上治安案件和刑事案件的增長速度，這就造成了我國基層警力嚴重不足。在這種情況下，公安機關通常的做法是在某一段時間內集中力量專項打擊某類犯罪，而當遇到受關注度較高的大案要案時，也是傾其所有警力在這一案件上。這就使得公安機關在處理一件大案時，很難再分配警力去處理其他案件，而在一定時期內，是不可能只發(fā)生一起或者幾起案件的，但是警力不足的現(xiàn)實又使得公安機關只能把力量放在少數(shù)的幾起案件上，對于其他案件只有擱置在一邊，能拖則拖；其二是資金不足。這是制約警察開展偵查活動的又一客觀因素。在基層公安機關，辦案經(jīng)費得不到保障，警察“自費破案”（警察個人先墊資破案）現(xiàn)象普遍。有統(tǒng)計表明，警察自費破案涉及總金額過億，全國20%的警察被拖欠工資，在一些地方財政吃緊的地區(qū)，被害人出錢破案的現(xiàn)象已十分常見。［1］這些問題的存在必然會導致警員失去辦案的積極性，消極偵查甚至不偵查也就在情理之中了。

3.作風慵懶知難而退。我國公安機關的偵查人員尤其是基層的偵查人員，素質參差不齊，對于個別偵查人員來說，作風上的懶散習慣是直接導致其在履行偵查義務時表現(xiàn)出消極、懈怠的原因。［2］同時一些案件情況復雜，事實難以查明，而那些作風懶散的辦案人員往往業(yè)務能力又不強，當主觀上的“不想偵”與客觀上的“不易偵”結合在一起，就極容易導致這些辦案人員的消極偵查和不偵查。

二、“立而不偵”無法解決的原因

既然一個問題出現(xiàn)了并且沒有得到有效解決,我們就有必要分析一下其不能得以解決的原因。筆者為了解答前述案件中的疑問，查閱了許多相關的法律法規(guī)以及文獻資料，結果發(fā)現(xiàn)這一問題在當前法律制度下無法解決，總結其原因，主要有以下幾點：

1.法律法規(guī)有漏洞?！缎淌略V訟法》第89條規(guī)定：“公安機關對已經(jīng)立案的刑事案件，應當進行偵查，收集、調取犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪輕或者罪重的證據(jù)材料?！边@一條文規(guī)定了公安機關立案后負有進行偵查義務，然而對于在多長期限進行偵查并未規(guī)定，對于違反之一義務應該如何處理同樣也未作規(guī)定?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第十一章第二節(jié)規(guī)定了檢察院偵查監(jiān)督的內容，但也沒有具體規(guī)定如何監(jiān)督“立而不偵”的行為。而地方性法規(guī)方面，2010年9月廣東省人大常委會通過了《廣東省人民代表大會常務委員會關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決定》對偵查監(jiān)督的問題進行了規(guī)定，該《決定》第2條規(guī)定：“各級人民檢察院應當加強對公安機關刑事立案和偵查活動的法律監(jiān)督,重點監(jiān)督下列行為:……（二）立案后不進行偵查或者無正當理由久偵不結的……”；第12條規(guī)定：“（公安機關）對人民檢察院通知立案的案件,應當依法及時立案偵查,立案后撤案或者在兩個月內未采取偵查措施的,應當向人民檢察院書面說明理由；”雖然該“規(guī)定”強調了檢察院要對立案后不再進行偵查的行為和無正當理由久偵不結的行為進行監(jiān)督，但是并未給出監(jiān)督的具體操作方法，而另一條雖然規(guī)定了立案后兩個月未采取偵查措施的，應當書面說明理由，但是其只是針對檢察院通知立案的的案件，而在司法實踐中，大多數(shù)案件是公安機關自行立案，檢察院通知立案的案件只占少數(shù)。

也就是說，就我國目前的立法來看，對如何處理“立而不偵”問題存在漏洞，主要表現(xiàn)在：條文過于籠統(tǒng)、原則，沒有具體的可操作性措施；只規(guī)定了偵查的義務，卻不規(guī)定履行義務的期限和違法義務的后果。這就使得公安機關“立而不偵”有了可乘之機。

2.警檢關系構造不完善。從我國《刑事訴訟法》的規(guī)定來看，公安機關與檢察機關是相互配合、相互制約的關系，這種關系構造本身就與檢察機關的法律監(jiān)督職能的定位相矛盾。中國目前這種警檢關系形式上是對等平行關系，實際上則是警主檢輔，公訴職能在一定程度上從屬于、依附于偵查職能，在審前階段是以偵查為中心的，檢察權對警察的控制力相當薄弱，更沒有對偵查活動的司法審查。［3］簡而言之，就是檢察機關既要依賴于公安機關的偵查成果才能完成自己的審查起訴工作，又要對公安機關的偵查活動進行所謂的監(jiān)督，在這種情況下，檢察監(jiān)督力不從心也就在所難免?？梢哉f，當前的警檢關系構造，使得公安機關在偵查階段一家獨大，主宰一切，檢察監(jiān)督和制約成為空談。

3.行政訴訟走不通。在尋找解決途徑的過程中，筆者曾考察是否能夠通過行政復議和行政訴訟的途徑解決“立而不偵”問題，但通過查找《行政復議法》、《行政訴訟法》的相關規(guī)定和分析“立而不偵”的性質，筆者發(fā)現(xiàn)行政復議和行政訴訟的途徑走不通。公安機關在其性質上有著不同于其他機關的特殊之處，就是它既是行政機關，又是偵查機關。根據(jù)我國《行政復議法》、《行政訴訟法》的立法精神，公民對行政主體的行政不作為是可以提起行政復議和行政訴訟的，那么“立而不偵”是否可以看作是公安機關的行政不作為呢？答案是否定的，根據(jù)最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第2項的規(guī)定，公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為不屬于人民法院行政訴訟案件的受理范圍。顯然，偵查行為即為刑事訴訟法明確授權的行為，通過這一規(guī)定，把公安機關的偵查行為排除在了行政行為之外，這也就意味著，偵查不作為也被排除在行政不作為之外，而“立而不偵”作為偵查不作為的一種典型形式，自然也無法被納入到行政不作為的范圍之中，這就使得公民對公安機關的“立而不偵”不能復議也不能訴訟。

三、破解“立而不偵”的構想及反思

（一）構想

1.2.1 文獻資料法 分別以“體質”“健康”“大數(shù)據(jù)”為主題檢索近10年核心期刊論文、碩博論文近100篇，其中大數(shù)據(jù)與體質健康方面的研究頗少，因此，結合實際，運用大數(shù)據(jù)的思維開展體質健康研究具有一定意義。

對于如何解決“立而不偵”問題，學界很少有人進行研究，但是已有一部分學者對如何解決偵查不作為問題提出了一些方案與對策，筆者認為，其中有一些方案具體針對“立而不偵”問題同樣適用，整理歸納主要有以下幾種：

1.完善立法。對于解決“立而不偵”乃至偵查不作為問題，制定一些可操作性的條文是很有必要的。比如，對公安機關決定立案的案件，刑事訴訟法及相關司法解釋就可以規(guī)定公安機關開展偵查活動的期限，在一定期限內沒有開展偵查活動的，公安機關必須向檢察機關書面說明理由，理由不成立時，也要規(guī)定相應的處理辦法。一旦制定出這樣的條文，如何處理“立而不偵”就有了法律依據(jù)，被害人一方可以依據(jù)這些條文尋求救濟。

2.引入偵訴一體制，加強檢察監(jiān)督。偵訴一體制，也就是“警檢一體化”。在這種體制下，檢察院對于偵查活動的監(jiān)督，將從決定啟動偵查程序開始一直到檢察院作出案件最后處理決定為止，這樣可以突破原體制僅在審查起訴階段和批捕過程中才存在監(jiān)督的局限。［4］我國目前在司法實踐中正在推進檢察引導偵查，雖有一定效果，但不能從根本上解決警檢關系。警檢關系的出路在于“警檢一體化”，這并非完全抹殺警檢之間的分工，也不是公安機關在組織體制上隸屬于檢察機關，而是強調偵查職能對于起訴職能的從屬性，從而使行使公訴權的檢察機關能夠在更大程度上控制偵查機關的偵查權。［5］也就是說，在“警檢一體化”模式下，檢察院對于公安機關的偵查監(jiān)督可以得到很大的加強，這不僅體現(xiàn)在對公安機關違法偵查的監(jiān)督，對于諸如“立而不偵”等偵查不作為的問題，更是可以起到有效的監(jiān)督作用。

3.把偵查不作為納入行政訴訟的范圍。有學者在研究偵查不作為問題時，提出通過行政訴訟的手段解決這一問題，其是指通過賦予受害人及其家屬提起確認偵查不作為或課以義務之訴的方式來糾正偵查不作為。受害人及其家屬可向法院提出課以義務的訴訟請求，法院根據(jù)具體情形，可判決偵查機關作出有特定偵查內容的行為，如實施偵查、抓捕犯罪嫌疑人、收集證據(jù)。［6］

（二）反思

當今司法實踐中出現(xiàn)的大量問題告訴我們，一些問題不是無法可依，如何落實法律才是解決問題的關鍵。完備的可操作的法律法規(guī)是不可缺少的，然而我們目前所面臨的重要課題是如何為真正地落實法律提供一個理想的環(huán)境。對于“立而不偵”問題而言，落實相關法律的理想環(huán)境就是“偵訴一體制”。當然，這就涉及到了我們需要反思的下一個問題——警檢關系構造改革。筆者認為，“偵訴一體制”是解決“立而不偵”等偵查不作為問題乃至所有違法偵查問題的必經(jīng)之路，只有警檢關系構造改革沿著“警檢一體化”的方向走下去，關于偵查監(jiān)督的立法才能得以充分落實，檢察監(jiān)督才能真正發(fā)揮其作用，“立而不偵”才能得到解決。但是我們需要反思的是，在“偵查中心主義”存在于司法體制當中幾十年的情況下，“警檢一體化”改革應從何處著手，這一改革將遇到來自哪些方面的阻力，是否能夠成功地進行到底，改革最終是否徹底，即便是可以成功又需要多長時間？這些都是我們目前沒有考慮到或無法預知的。

關于把偵查不作為納入行政訴訟的構想，筆者認為同樣需要進行反思。不可否認，這一構想在實踐方面為受害人面對“立而不偵”問題時提供了又一種救濟途徑，但是在理論層面上，這一構想是欠考慮的。根據(jù)我國現(xiàn)行的司法體制，刑事偵查等行為被視為司法行為，在習慣上不作為一般行政行為對待。此外，我國《刑事訴訟法》已經(jīng)授權檢察機關對刑事偵查行為等刑事司法行為進行監(jiān)督。［7］“立而不偵”問題的解決還是應該立足于如何完善檢察監(jiān)督，而不是在行政訴訟領域另辟蹊徑。

注釋：

［1］何莉萍、李蓉：《論偵查不作為的構成與防治》，載《中國人民大學學報（社會科學版）》2009年第2期。

［2］崔?。骸秱刹椴蛔鳛閱栴}研究》，西南政法大學2006年碩士學位論文，第32頁。

［3］陳興良：《警檢關系構造》，載樊崇義主編：《刑事審前程序改革與展望》，中國人民公安大學出版社2005年版，第388-389頁。

［4］同［2］，第39頁。

［5］同［3］，第389頁。

［6］同［1］。

［7］姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第431頁。

*天津市武清區(qū)人民檢察院副檢察長［301700］