陳仰東

(大連理工大學 大連 116015）

論社保制度模式對經辦服務體系的影響

陳仰東

(大連理工大學 大連 116015）

認清社會保險制度模式及特征，對于深化經辦服務體系改革至關重要。本文從社會保險大數法則、權利義務對應關系、統(tǒng)賬結合制度、購買型醫(yī)保制度、差異化漸進式制度發(fā)展方式等方面分析了我國社保制度模式及特征與經辦服務體系之間的內在需求關系，并對今后改革提出了具體建議。

社會保險；制度模式；經辦服務體系

加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系，必須研究我國社會保險制度模式及特征。筆者認為，社會保險大數法則、權利義務對應關系、統(tǒng)賬結合制度、購買型醫(yī)保制度和差異化漸進式制度發(fā)展方式，是我國社保制度的模式及主要特征。只有深度研究分析制度模式及特征與經辦服務體系的內在需求關系，才能對管理體制、運行機制、經辦方式、管理手段進行有的放矢地調整和選擇。

1 遵循大數法則的保險型制度要求提高統(tǒng)籌層次，擴大管理幅度，而管理風險制約不同險種選擇不同統(tǒng)籌層級，五險合一與統(tǒng)籌地區(qū)管理兩種體制如何兼顧？

大數法則是社會保險的基本法則。擴大覆蓋范圍、提高統(tǒng)籌層次是制度的內在要求，“數”越大風險就越小。那么，是否統(tǒng)籌層次越高越好呢？實踐證明，不同險種對統(tǒng)籌層次的追求并不一致。這是因為，決定統(tǒng)籌層次還有一個因素，即管理風險。統(tǒng)籌范圍大了，管理難度也大，失控的風險因素也會相應增大。所以，從降低管理風險的角度分析，統(tǒng)籌層次要適度，要考慮經辦管理能力。被稱為“三分政策、七分管理”的醫(yī)療保險，管理因素更為重要。這也可以成為社會保險法規(guī)定基本養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌而沒有規(guī)定醫(yī)療保險實行全國統(tǒng)籌的一種解讀。

五項社會保險具有雷同的經辦業(yè)務，參保登記、申報繳費、權益記錄、支付待遇等大同小異，繳費都以費基和費率為基礎。以險種為理由分開經辦，一個機構管一個項目，實在沒有必要。用人單位和參保人對五險合一的做法十分歡迎。大多數的省和越來越多的大城市實行五險合一的管理機構。但是，如上所述，不同險種的最佳統(tǒng)籌層次是不同的，這就出現了不同統(tǒng)籌層次與五險合一經辦主體之間某種程度的不匹配?；攫B(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，基本醫(yī)療保險實行地市級統(tǒng)籌，經辦機構要與統(tǒng)籌層次相匹配，社保法也規(guī)定統(tǒng)籌區(qū)設立經辦機構?？晌咫U合一機構只有一個，匹配了養(yǎng)老保險就匹配不了醫(yī)療保險。這就出現了一個難題，經辦機構層級設定在哪？是在地市級還是在省級？有的學者建議，一步到位實行全國統(tǒng)籌和全國垂直管理，可行性有多大？從十幾年并不成功的養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌實踐看，全國垂直管理做法令人擔心。因此，不能只從制度角度設定統(tǒng)籌的目標，還應該從管理角度分析管理風險，權衡利弊，彼此兼顧，確定比較可行的經辦機構體制改革方案。

2 權利義務對應型制度要求繳費管理與支付管理之間高度關聯，收支分離體制和免費制度會弱化權利義務對應關系，如何保證收支統(tǒng)一管理體制的實現？

我國基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險遵循權利與義務對應原則。和社會保險不一樣，社會福利通常不繳費，待遇公平享受，與義務不掛鉤。因此，兩種制度的管理體制機制是不一樣的。社會保險權利義務對應原則體現在管理上，就是必須保持征收與記錄、支付之間的高度關聯。今天醫(yī)保中斷繳費，明天醫(yī)?？ň屯Ｖ故褂?。職工社會保險的權利義務關系尤為清晰。隨著政府對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險繳費補貼的增加，容易產生錯覺，好像與社會福利沒什么兩樣。加上一部分人看好“免費醫(yī)療”，漸漸地，社會保險權利義務的對應關系受到干擾而弱化。征繳和待遇計發(fā)分離的體制就是這種思潮的反映。

稅務負責征繳而社保負責記賬和待遇計發(fā)是權利義務分離的極致做法。這種雙重經辦服務體系造成的危害是深遠而多方面的。首先弱化了權利義務對應關系，使保險賴以發(fā)展的內在機制受到嚴重傷害，繳費不積極，盡量少繳甚至漏繳拒繳。其次，容易造成款賬對不上，賬目不清，漏記錯記。給落實社保法、及時完整準確記錄社保權益的規(guī)定埋下隱患。

有人把收支兩條線作為實行這種做法的依據，十分可笑。收支兩條線是對“坐支”做法的否定。所謂“坐支”，即從應征額中把支付額直接扣除后對余額進行財務處理的方法。收支兩條線取代“坐支”是社保管理的進步，完全正確。社保經辦機構實行收支兩條線后，既確保了按時足額支付，又很好體現了權利義務對應關系。但是，把收支兩條線片面理解為征收與支付必須分別由兩個獨立單位去完成，把本來互相關聯的兩個業(yè)務環(huán)節(jié)分離為兩個管理主體行為，是違背常識的。這種做法，不僅會增加失誤機會，降低管理績效，而且會淡化權利與義務對應關系，使保險制度蛻變?yōu)闄嗬x務非對應的社會福利。正是因為如此，筆者才認為稅務管征繳、社保管記賬和發(fā)放的體制安排非常不妥，必須糾正。

3 統(tǒng)賬結合制度要求有較高的管理成本，完全屬地化的非透明的財政供款政策不適應管理要求與事權要求，如何建立與事權相匹配的保障機制？

不同的制度模式有不同的管理難度和成本。我國基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險制度是統(tǒng)賬結合型制度，屬組合式部分積累型制度，本身就是創(chuàng)新，集復雜性、技術性、專業(yè)性于一體，對經辦服務的人員素質要求較高，經辦管理成本較大。鳥巢造型會增加建筑成本，統(tǒng)賬結合型制度注定是成本較高的制度。據悉，2012年我國養(yǎng)老保險行政成本僅占養(yǎng)老金支出的0.59%。美國是0.81%，韓國是4.78%。世界上實行個人賬戶制的行政管理成本占基金的比例平均高達5%-10%。人均服務費用指標差距更大，2009年數據顯示，智利48.2美元，哥倫比亞50.6美元，墨西哥21.8美元，多米尼加8.7美元。而我國2012年參保人均服務費約4元人民幣，扣除水電費用，連寄一封信還不夠。

由同級財政預算保障的屬地化的做法，其最大弊端是事權與財權脫節(jié)，阻礙統(tǒng)籌層次提升，強化了政策碎片化和管理分散化。由于地區(qū)差異，經費保障水平不均衡，導致公共服務不公平。由于缺乏相應透明的政策法規(guī)，籠統(tǒng)地用人均經費這一指標去衡量比較，許多該做的服務無力去做。

遺憾的是，對統(tǒng)賬結合制度會增加管理成本、屬地化財政預算的嚴重缺陷，普遍認識不足，缺乏成本預測。財政預算結構里基本沒有賬戶管理這一項目。社保法規(guī)定經辦機構的人員經費、基本運行費用、管理費用由同級財政按國家規(guī)定予以保障，而運行費用和管理費用包括哪些項目至今并無明確規(guī)定。模糊的人均費用掩蓋了行政成本的“偷工減料”，在這種情況下要按照社保法規(guī)定及時、準確作好權益記錄，保存幾十年不出差錯，將權益記錄單免費寄給每一個參保人，幾乎是不可能的。

為了徹底解決人員、經費緊張的老大難問題，必須建立與事權相匹配的保障機制。將工資福利、辦公費用與專項經費分開預算，分開管理。將個人賬戶管理、信息系統(tǒng)升級改造、系統(tǒng)維護、人才隊伍培訓、購買服務等專項費用列入預算。所需費用如能從基金中列支最好。這不僅是國際通行做法，而且也有了當年沒有的監(jiān)管經驗。從財政預算列支也可以，但必須在明確政府事權的基礎上，建立與事權匹配的經費保障機制。社保法規(guī)定的所謂“同級財政”應理解為統(tǒng)籌層級的政府財政，省級統(tǒng)籌應由省級財政負擔，財權跟著事權走。

4 購買型醫(yī)保制度要求管理服務體現購買和第三方體制機制，而“自產自銷式”不符合購買型制度要求，醫(yī)保經辦如何改革以體現購買特征？

醫(yī)療保險制度特征決定了醫(yī)保經辦服務的特殊性。我國職工基本醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保、新型農村合作醫(yī)療制度，都屬于購買型保險制度而非供給型制度。購買型保險制度最基本的是要有獨立經辦機構代表參保人作為購買方代表，去和醫(yī)療服務機構進行協商談判，以團體購買方式購買醫(yī)療機構的醫(yī)療服務并簽訂契約，按契約規(guī)定的支付方式，或按總額預付、按病種支付、按人頭支付、按服務項目支付，及時進行結算。為了保障參保人權益，確保購買的醫(yī)療服務是安全、有效、合理的，付費是符合政策規(guī)定和協議約定的，經辦服務體系中還需要有專業(yè)的第三方進行及時有效的監(jiān)管。對藥品也是如此。

建立醫(yī)保、醫(yī)院和患者三方的利益制衡關系，有利于醫(yī)保制度健康發(fā)展，也是醫(yī)保治理能力現代化的內容。新農合管理較之職工和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保經辦的差異，主要在于后者有購買方和第三方監(jiān)管特征而前者則沒有。新農合在基層由衛(wèi)生院兼任經辦，而衛(wèi)生院是醫(yī)療服務提供者之一，自己購買自己的服務，這種自產自銷式經辦模式對其他醫(yī)療機構顯得不公平。沒有購買方和第三方監(jiān)管，缺乏討價還價的談判機制和服務質量監(jiān)管機制，對廣大參保人其實是不負責任的。醫(yī)保經辦體制機制關鍵就在通過改革建立團購和談判機制，改革支付方式，提高醫(yī)療服務性價比，并在總結實踐經驗基礎上，探索適合國情的監(jiān)管體制和監(jiān)管方式。

5 差異化漸進式的制度發(fā)展方式導致經辦服務體系碎片化分散化。加大整合力度，建立不分城鄉(xiāng)、不分人群的經辦服務體系是體制改革的最佳選項

我國社會保險制度發(fā)展經歷了先城鎮(zhèn)后農村、先職工后居民、先養(yǎng)老后醫(yī)療和其他險種的差異化漸進式發(fā)展方式。與之相適應，先建立城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險機構，之后又建立了職工醫(yī)療保險機構、農村養(yǎng)老保險機構。而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險起步于縣級統(tǒng)籌，經辦服務體系從一開始就呈碎片化分散化狀態(tài)。二十多年來雖然機構和人員翻了一番，信息化建設邁上新臺階，規(guī)范化標準化成績顯著，但經辦管理體制始終沒有突破性進展。從全局看，分散化依然是主流。受體制約束，經辦管理的規(guī)范化、專業(yè)化、信息化水平不如人意。

差異化漸進式的制度發(fā)展方式是歷史形成的，認清它的局限性是為了有的放矢加快經辦服務體系改革。在制度全覆蓋背景下，健全經辦服務體系應該統(tǒng)籌規(guī)劃，把建立城鄉(xiāng)一體化的經辦服務體系作為目標，在整合、規(guī)范、統(tǒng)一上下功夫。

整合城鄉(xiāng)經辦資源。建立統(tǒng)管城鄉(xiāng)的機構，有利于擴大覆蓋面，實現應保盡保，有利于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度的整合，也有利于解決社保待遇、醫(yī)療服務、經辦服務的不公平。

整合險種機構，實現五險合一。取消分征，實行征收、記賬和支付一體。擴大經辦規(guī)模，提高統(tǒng)籌層次。作為近期目標，建立地市級垂直管理體制，統(tǒng)一管理轄區(qū)內業(yè)務。中期目標是建立省級垂直管理體制，統(tǒng)一管理省內業(yè)務。

提高規(guī)范化水平。建立管理服務標準，以標準化手段使經辦服務更為規(guī)范。為用人單位和個人提供均等化服務。

[1]中共中央.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].2013.

[2]鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013一社保經辦服務體系改革[M].北京：經濟管理出版社，2013.

The Effect of Social Security Model on the System of Social Insurance Agency

Yangdong Chen (Dalian University of Technology, Dalian, 116015)

Recognizing the type and characteristics of social security system is of great importance to the reform of social insurance agency. From the aspects of Law of Large Numbers in Social Insurance, insurance right and obligation relations, integration of social pooling and individual account, purchasing type of medical insurance, development of differential evolutionary in social insurance, etc, we analyzed the supply and demand relationship between social security system and social insurance agency, and proposed approaches for further system reform.

social insurance, type of social insurance, social insurance agency

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2014)2-20-3

10.369/j.issn.1674-3830.2014.2.5

2014-1-15

陳仰東，大連理工大學公共管理與法學院教授，清華大學公共管理學院特聘資深研究員，主要研究方向：社會保障。