■ 康紀(jì)田

（湖南婁底行政學(xué)院，婁底 417000）

農(nóng)村礦業(yè)用地的制度困境及其出路

■ 康紀(jì)田

（湖南婁底行政學(xué)院，婁底 417000）

因制度困境而迫使農(nóng)村礦業(yè)用地普遍違法。國家通過征收而壟斷供地導(dǎo)致礦業(yè)用地途徑梗塞，因無法啟動(dòng)征收程序而缺乏用地規(guī)劃致使礦業(yè)用地?zé)o路可走，強(qiáng)制征收時(shí)剝奪農(nóng)民權(quán)益則招致地權(quán)人不滿。礦產(chǎn)權(quán)人與土地權(quán)人繞過國家征收而施行地下租賃方式，其行為不合法但合理，因而監(jiān)管機(jī)關(guān)很少處置違法。面對(duì)普遍違法，不是懲罰而是進(jìn)行制度改道，讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場；法定礦山企業(yè)通過股份合作、臨時(shí)租賃、強(qiáng)制出讓等方式獲取農(nóng)村集體土地使用權(quán)；政府在市場準(zhǔn)入時(shí)施行嚴(yán)格的用途管制。

礦業(yè)；礦業(yè)用地；股份合作；租賃；征收

礦業(yè)開發(fā)所需土地面積幾乎達(dá)到工商行業(yè)建設(shè)用地的總和，而且主要分布在農(nóng)村集體土地上。建在農(nóng)村的礦山企業(yè)如何獲取和利用土地顯得十分重要，但至今缺乏合理的礦業(yè)用地供給制度。十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新，可擺脫制度困境而為農(nóng)村礦業(yè)用地謀求出路。

1 農(nóng)村礦業(yè)用地普遍違法

根據(jù)國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局2012年的摸底調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2012年初，全國依法取得采礦權(quán)并涉及采礦用地的礦山企業(yè)共有9.0472萬個(gè)，采礦用地面積961.58萬畝，其中違法用地10.0509萬宗，占采礦用地總宗數(shù)的44.75%；違法用地面積413.71萬畝，占采礦用地總面積的43.02%；其中采礦挖損、壓占用地面積324.86萬畝，占采礦違法用地總面積的78.52%。違法用地、采礦破壞土地等絕大多數(shù)處于農(nóng)村集體所有的土地上[1]。在農(nóng)村，全國普遍出現(xiàn)“合法采礦，違法用地”的現(xiàn)象，而且呈擴(kuò)展趨勢(shì)。

采礦用地的主要違法形式是“以租代征”。采礦用地屬于建設(shè)用地，而建設(shè)用地只能由國家壟斷供給。《土地管理法》第34條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”。按照法律規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由國家強(qiáng)制征收為國家所有以后再出讓給礦山企業(yè)，在國家、礦山企業(yè)和農(nóng)民三者之間，礦山企業(yè)和農(nóng)民共同選擇規(guī)避國家的強(qiáng)制性征收，自行約定采用臨時(shí)租賃方式快速獲取農(nóng)村集體所有的土地。私自租賃方式既有利于礦山企業(yè)也有利于農(nóng)民權(quán)益，礦山企業(yè)節(jié)約了與政府的交易成本，減少了征地補(bǔ)償費(fèi)用的支出，農(nóng)民因?yàn)槟軌蚺c礦山企業(yè)直接談判而守護(hù)了自己的土地權(quán)利并獲取了眼前的土地收益。有人調(diào)查后提出，在“互利”的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村“多數(shù)礦山企業(yè)不辦理任何用地手續(xù)，采取私自租用農(nóng)民集體土地的方式用地”[2]。多年來，以私自租賃取代國家征收方式的明顯違法已成為全國的普遍現(xiàn)象。

規(guī)避國家強(qiáng)制性征收的同時(shí)繞過了國家對(duì)農(nóng)業(yè)土地用途的嚴(yán)格管制，擅自改變農(nóng)村土地的利用性質(zhì)。在沒有土地利用規(guī)劃和年度計(jì)劃約束的條件下隨意改變農(nóng)村土地用途，擾亂了建設(shè)用地市場，越過了國家耕地保護(hù)紅線。國務(wù)院從2005年開始強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁建設(shè)用地“以租代征”，但是在礦業(yè)開發(fā)領(lǐng)域里，面對(duì)全國長期、普遍以租賃方式獲取礦業(yè)用地的違法現(xiàn)象，基層政府態(tài)度曖昧甚至默許“以租代征”。土地利用監(jiān)管機(jī)關(guān)很少處置礦山企業(yè)私自租用土地的違法行為，而負(fù)責(zé)土地利用監(jiān)管的政府部門沒有因?yàn)椤笆殹倍粏栘?zé)。這樣一來，使地下租賃的違法行為逐步轉(zhuǎn)向公開化和市場化。

2 致使農(nóng)村礦業(yè)用地違法的制度困境

礦產(chǎn)品是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原材料，開發(fā)礦產(chǎn)就必然離不開利用農(nóng)村集體土地。但是目前礦山企業(yè)在獲取、利用和復(fù)墾農(nóng)村土地方面，因?yàn)椴缓侠淼闹贫劝才哦仁沟V山企業(yè)和農(nóng)民雙向選擇普遍違法。

2.1 國家壟斷供地致使土地征收制度梗塞

礦業(yè)開發(fā)對(duì)農(nóng)村土地的大量需求，與農(nóng)村集體土地不能進(jìn)入建設(shè)用地市場存在嚴(yán)重沖突。按照土地管理法的規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不能進(jìn)入建設(shè)用地市場，禁止集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于建設(shè)用地；任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用集體土地的，必須先征收為國有土地后再通過出讓取得。這是我國當(dāng)前獲取農(nóng)村建設(shè)用地的唯一途徑。

在農(nóng)村礦業(yè)用地方面，征收獲地的唯一途徑被阻塞。礦業(yè)用地屬于一般建設(shè)用地，在農(nóng)村的礦業(yè)開發(fā)需要使用農(nóng)村集體所有土地的，法律規(guī)定以辦理強(qiáng)制征地審批手續(xù)為前提，制度沒有安排其他獲地機(jī)會(huì)。但是，征收農(nóng)村集體所有的土地再出讓為礦業(yè)用地，至少缺乏征收的憲法條件?！稇椃ā贰ⅰ锻恋毓芾矸ā芬约啊段餀?quán)法》等均明確規(guī)定，為了“公共利益”的目的才能依法定程序和權(quán)限征收集體所有的土地。礦業(yè)開發(fā)用地，應(yīng)屬商業(yè)利益而非公共利益，因此依法不具備征收集體所有土地的基本前提，也就無法啟動(dòng)征收集體所有土地的程序。法治的發(fā)展，逐步意識(shí)到國家應(yīng)當(dāng)維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，不得隨意以公共利益目的強(qiáng)制征收集體和個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)。

2.2 規(guī)劃斷層致使土地征收缺乏依據(jù)

進(jìn)行礦產(chǎn)開采的企業(yè)，其市場準(zhǔn)入時(shí)既要依法持有采礦許可證又要辦理土地使用證，但是，辦理兩證的規(guī)定、要求、程序以及機(jī)關(guān)不同步，即礦業(yè)開發(fā)審批體制與土地管理制度不銜接。土地使用權(quán)審批實(shí)行兩級(jí)制，由中央政府與省級(jí)政府按權(quán)限審批集體土地的征收；礦業(yè)開發(fā)則由國家、省、地市與縣級(jí)行政部門審批，實(shí)行職能部門四級(jí)審批制。礦產(chǎn)權(quán)管理與土地權(quán)管理的體制不協(xié)調(diào)，都是因?yàn)槿狈y(tǒng)一調(diào)整的法律規(guī)定。目前的《礦產(chǎn)資源法》以及《土地管理法》，至今沒有關(guān)于礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)定，立法的空白，必然導(dǎo)致管理體制及其宏觀調(diào)控出現(xiàn)斷層。管理體制脫節(jié)導(dǎo)致礦業(yè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不銜接，缺乏協(xié)調(diào)礦業(yè)開發(fā)規(guī)劃與相關(guān)土地利用規(guī)劃的對(duì)接機(jī)制，無法使相關(guān)行業(yè)之間的規(guī)劃保持開放、互通的連接狀態(tài)。我國礦業(yè)開發(fā)規(guī)劃剛剛起步，未能發(fā)展成為宏觀調(diào)控產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，還來不及制定專項(xiàng)性礦山土地利用規(guī)劃；國家土地利用規(guī)劃雖然已有多年歷程，但至今仍缺乏農(nóng)村礦業(yè)用地的規(guī)劃和年度計(jì)劃。

礦業(yè)用地規(guī)劃，是解決未來礦業(yè)發(fā)展問題的基本手段，是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的預(yù)定目標(biāo)而對(duì)礦業(yè)開發(fā)以及土地利用做出的超前配置和總體安排，是未來具體行為進(jìn)行決策和實(shí)施的主要依據(jù)。缺乏相應(yīng)的礦業(yè)用地規(guī)劃和計(jì)劃，則缺乏征用農(nóng)村集體土地的指標(biāo)安排，因而沒有辦法啟動(dòng)征地審批程序。許多地方的礦業(yè)用地規(guī)模往往較大，而礦業(yè)用地又必須符合總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，由于地方在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)未將礦業(yè)建設(shè)用地需要納入當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃與礦產(chǎn)開發(fā)發(fā)生沖突?！斑@樣，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中涉及占用農(nóng)用地，因不符合土地利用總體規(guī)劃而無法取得用地，導(dǎo)致大量礦業(yè)用地非法使用”。[3]

2.3 利益失衡致使當(dāng)事人抵制土地征收

國家或政府，應(yīng)當(dāng)是土地需要方與土地供給方之外的仲裁者，如果成為其中的當(dāng)事方，則會(huì)因?yàn)橹俨谜呱矸蒉D(zhuǎn)換而卷走其他當(dāng)事人的權(quán)益，最終導(dǎo)致其他當(dāng)事人的抵制甚至走向違法。強(qiáng)制性征收再出讓土地，集體土地所有權(quán)得不到保護(hù)而激起農(nóng)民的抵制，礦山企業(yè)也不愿承擔(dān)土地征收成本。

土地資產(chǎn)屬性，是指土地要素實(shí)體為人們使用時(shí)所能帶來的經(jīng)濟(jì)利益性質(zhì)，實(shí)際上就是土地使用價(jià)值所能提供的利潤，土地價(jià)格則是利潤的資本化。我國現(xiàn)階段，既定的資本投入工商業(yè)用地的收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同量農(nóng)業(yè)用地的收益率，在礦山建設(shè)用地有需求的地方，農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地則有機(jī)會(huì)選擇收益最高的用途來使用，即通過轉(zhuǎn)為礦山建設(shè)用地就可以帶來的最高收益，收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于各種農(nóng)業(yè)用途。建設(shè)用地統(tǒng)一使用國有土地的二元市場結(jié)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地過程中的轉(zhuǎn)用途收益未能讓農(nóng)村土地權(quán)人獲得，而主要成為了地方政府的財(cái)政收入，農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地發(fā)生的巨大增值與被征地農(nóng)民毫不相關(guān)。礦業(yè)用地的強(qiáng)制性征收制度，致使農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)因轉(zhuǎn)用途而被剝奪，農(nóng)民失去賴以生存的土地以及財(cái)產(chǎn)性收入，則無法顯現(xiàn)集體建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性而嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的收益。耕地制度要求嚴(yán)格保護(hù)耕地和永久性基本農(nóng)田，農(nóng)民是保護(hù)耕地的主要主體，但農(nóng)民得不到保護(hù)耕地的收益卻承擔(dān)保護(hù)耕地的成本。礦業(yè)用地是長期而普遍的，如果因礦業(yè)用地而強(qiáng)制征收，那么對(duì)農(nóng)民權(quán)益的剝奪也是長期而普遍的。在利益失衡的條件下，即使國家有法定理由強(qiáng)制征收農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)，也會(huì)因?yàn)閯儕Z農(nóng)民權(quán)利和利益而不能被農(nóng)民所接受，農(nóng)民為了維護(hù)自己的利益會(huì)站出來奮力抵制。同時(shí)，民生觀使人們逐步意識(shí)到應(yīng)當(dāng)尊重和維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。在保護(hù)耕地的成本和轉(zhuǎn)為礦山建設(shè)用地的高收益之間，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和基層政府都缺乏保護(hù)的積極性。

還應(yīng)當(dāng)看到，普遍征收集體所有的土地加大了礦山企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)。用地?cái)?shù)量大的礦山企業(yè)，為獲取出讓土地需要支付土地補(bǔ)償費(fèi)及其他補(bǔ)償費(fèi)用等占投入成本的近一半[4]，這為礦山企業(yè)進(jìn)入礦業(yè)市場增加了成本壓力。這種成本還與出讓的價(jià)格競爭相聯(lián)系，國有土地出讓時(shí)以價(jià)格最高者為成交條件，而取得地下礦產(chǎn)的礦產(chǎn)權(quán)人并不具有競價(jià)的優(yōu)勢(shì)條件，一些并不需要土地的人參與競價(jià)而導(dǎo)致礦山企業(yè)難以得到所需要的土地。這就導(dǎo)致“通過兩個(gè)招拍掛市場取得的采礦權(quán)和土地使用權(quán)難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一”[5]。而礦山企業(yè)又不能調(diào)整開發(fā)地點(diǎn)，只好被迫高價(jià)獲地。尤其是，高價(jià)受讓國有土地以后，缺乏退出機(jī)制而導(dǎo)致礦山企業(yè)面臨資源閑置。礦山開發(fā)的期限不長，礦產(chǎn)開采完后的國有土地?zé)o法返回給農(nóng)民，礦山企業(yè)又不再需要過去利用的土地。礦業(yè)用地的未來閑置狀態(tài)影響礦山企業(yè)獲取國有土地的信心。

繞過國家土地征收而擅自租賃是違法的。違法操作或?qū)嵤┦蔷哂谐杀镜模催`法就面臨懲罰。但是，如果合法途徑梗塞或者無路可走，逐利者則選擇違法途徑；如果違法實(shí)施不受處罰，或者受處罰的成本低于違法所獲的收益，逐利者必然堅(jiān)持繼續(xù)違法。為保證獲利最大化，比較合法獲得礦業(yè)用地和非法獲得礦業(yè)用地的兩種途徑以后，非法租賃獲得礦業(yè)用地的成本低而獲利高，而且礦業(yè)開發(fā)者明明知道通過合法途徑得不到土地，則放棄合法而被迫非法獲取土地。

3 創(chuàng)新制度讓農(nóng)村礦業(yè)用地從違法轉(zhuǎn)向合法

礦業(yè)用地普遍違法的總趨勢(shì)，在于繞過合法的國家強(qiáng)制性征收土地制度后，需用地與供給地的雙方當(dāng)事人直接談判而形成地下交易市場。這種趨勢(shì)不合法但合理，問題出在制度就應(yīng)進(jìn)行制度創(chuàng)新，順勢(shì)將地下交易市場轉(zhuǎn)化為置于政府監(jiān)管下的正式交易市場，并以相應(yīng)的法律予以規(guī)范和保障。

3.1 應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的礦業(yè)用地市場

法律規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織以外的工商業(yè)建設(shè)用地必須統(tǒng)一使用國有土地，只有農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員才能獲取農(nóng)村建設(shè)用地，集體土地既不能改變用途也不能直接進(jìn)入礦山建設(shè)用地市場。因此，農(nóng)村建設(shè)用地不能在集體經(jīng)濟(jì)組織以外進(jìn)行流轉(zhuǎn)，城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地形成人為的二元結(jié)構(gòu)，無法建立統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場。

問題是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和礦業(yè)開發(fā)進(jìn)程中，客觀地存在大量的農(nóng)村建設(shè)用地需求和土地供給市場，工商業(yè)建設(shè)和礦業(yè)開發(fā)希望直接使用集體所有的土地，農(nóng)民更希望將集體所有土地的使用權(quán)直接用于工商業(yè)建設(shè)和礦業(yè)開發(fā)。而且，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性物權(quán)處置應(yīng)由權(quán)利人自己決定。強(qiáng)制性征收土地，剝奪了農(nóng)民的土地物權(quán)，無法體現(xiàn)農(nóng)民處置土地物權(quán)的意思自治，致使農(nóng)民無權(quán)與土地需要者進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的直接談判。權(quán)利是收益的依據(jù)，剝奪了農(nóng)民的權(quán)利也就轉(zhuǎn)移了農(nóng)民的收益。

集體土地是農(nóng)民自己的，就應(yīng)該讓農(nóng)民自己做主。農(nóng)村建設(shè)用地交易及其價(jià)格，應(yīng)當(dāng)讓市場而不是讓政府起決定作用，政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)交易形式和價(jià)格。這就要求打破土地市場的二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地均以平等的權(quán)利進(jìn)入市場。礦山企業(yè)既可以取得國有土地使用權(quán)，也可以直接取得集體土地使用權(quán)。而且，黨的十八屆三中全會(huì)決定明確：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，表現(xiàn)為集體所有與國家所有的建設(shè)用地的權(quán)利平等，集體所有的土地作為物權(quán)受到平等的保護(hù)，在市場上自由交易和流轉(zhuǎn)，不論“身份”而一律同權(quán)同價(jià)同等待遇。應(yīng)當(dāng)按照《決定》精神，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，建立統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

3.2 多元途徑獲取農(nóng)村礦業(yè)用地

礦產(chǎn)權(quán)、國有土地使用權(quán)以及集體土地使用權(quán)均屬于平等保護(hù)的物權(quán)，權(quán)利平等是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)，是市場交易公開、公正的基本原則。在平等條件下，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場后不改變所有權(quán)性質(zhì)，歸屬物權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體。根據(jù)集體所有的土地性質(zhì)及其對(duì)農(nóng)民利益的維護(hù)，農(nóng)村礦業(yè)用地獲取途徑可實(shí)行股份合作、租賃、出讓和地役權(quán)等。學(xué)者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)生效益的途徑基本是土地的出租、以土地入股等”[6]。

農(nóng)村礦業(yè)用地首選股份合作。清朝末期的《礦務(wù)章程》規(guī)定，礦權(quán)與地權(quán)并列存在，礦權(quán)人不能兼有地權(quán)，地權(quán)人以土地出資入股礦權(quán)，當(dāng)?shù)貦?quán)人不愿以土地出資入股時(shí)才能改用其他途徑獲地。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，仍應(yīng)選擇股份合作方式獲取農(nóng)村礦業(yè)用地，股份合作方式，既有利于礦權(quán)人也有利于地權(quán)人。土地權(quán)人將土地權(quán)折價(jià)成貨幣資本出資，入股于礦山企業(yè)，按照資本份額分紅；土地權(quán)人在出資入股后，還參與礦山企業(yè)的管理決策和開發(fā)活動(dòng)，并獲得人力資本收入。以土地入股的資本合作與參與開發(fā)活動(dòng)的成員合作，構(gòu)成股份合作制企業(yè)，這種企業(yè)需創(chuàng)新公司治理制度，其內(nèi)部治理和決策應(yīng)體現(xiàn)土地權(quán)人在礦山企業(yè)中的權(quán)力。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)行股份合作制，是十七屆三中全會(huì)提出來的、十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的方式，可以保障土地權(quán)人分享土地轉(zhuǎn)用途的增值收益，還有利于礦業(yè)開發(fā)時(shí)負(fù)責(zé)土地的保護(hù)和退出時(shí)土地的復(fù)墾。因?yàn)樗玫耐恋匾恢痹谕恋貦?quán)人自己的控制之下，自己必然會(huì)重視物權(quán)的保護(hù)。

農(nóng)村礦業(yè)用地次選租賃制。農(nóng)村集體土地權(quán)人無能力或者不愿意施行股份合作制，或者礦業(yè)開發(fā)用地類型不適宜長期性的入股合作，才可以選擇臨時(shí)性的租賃方式獲取集體所有的土地?！洞笄宓V務(wù)章程》第十八款規(guī)定：“凡礦商開采所需之地，無論官地民地，如業(yè)主不愿以地作股可議作租用”。市場經(jīng)濟(jì)條件下仍可沿用清朝末期的礦業(yè)用地制度，但必須限定礦業(yè)用地租賃期限，限定在兩年之內(nèi)的臨時(shí)性用地。臨時(shí)性租用土地，可由礦山企業(yè)與土地承包經(jīng)營者協(xié)商并約定，將集體土地短期用于礦業(yè)開發(fā)。土地權(quán)人騰出土地，礦山企業(yè)按約定支付土地租金，租賃到期后，由礦山企業(yè)恢復(fù)土地原狀后將土地返還給土地權(quán)人。農(nóng)村集體土地租賃，其特點(diǎn)在于土地權(quán)人的物權(quán)轉(zhuǎn)化為債權(quán)形式，因此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)租賃的期限、租金及其支付、還地時(shí)的生態(tài)恢復(fù)等，以此保護(hù)土地權(quán)人的利益。

農(nóng)村礦業(yè)用地被迫選擇出讓方式。土地權(quán)人完全不愿意施行股份合作與臨時(shí)租賃方式，應(yīng)由政府干預(yù)農(nóng)民集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以保障重要礦產(chǎn)的必要開發(fā)。賦存于地下的礦產(chǎn)，開采用地與其他建設(shè)用地的根本區(qū)別在于不動(dòng)產(chǎn)的屬地性，其屬地性決定了礦山企業(yè)不可能轉(zhuǎn)移到其他地方去開采。關(guān)系國計(jì)民生的重要礦產(chǎn)開采必須要使用土地，礦山企業(yè)確實(shí)需要土地又確實(shí)無法獲取土地，為避免礦產(chǎn)權(quán)人取得礦產(chǎn)權(quán)后而無法取得礦業(yè)用地的狀況，有必要在政府干預(yù)下出讓集體所有的土地。凡遇到這種用地僵持格局，可由法律規(guī)定政府適當(dāng)干預(yù)，強(qiáng)制礦產(chǎn)權(quán)人與土地權(quán)人訂立集體土地出讓合同，土地權(quán)利人無正當(dāng)理由不得拒絕簽約[7]。這種簽約是帶有強(qiáng)制性的民事出讓方式，在協(xié)議內(nèi)容上應(yīng)保障主體地位平等性、啟動(dòng)出讓程序的法定性。

3.3 實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃和用途管制

多元途徑獲取農(nóng)村集體土地，是通過土地歸屬物權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的。應(yīng)區(qū)別歸屬物權(quán)的交易與對(duì)物權(quán)的利用，前者是市場自由的，一般情況下政府不干預(yù)；后者是受限制的，政府實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，沒有用地規(guī)劃和沒有政府批準(zhǔn)，禁止任何人擅自改變農(nóng)業(yè)用途。歸屬物權(quán)流轉(zhuǎn)的自由與利用行為的限制相結(jié)合，構(gòu)成我國農(nóng)村集體所有的土地管理制度。

為了保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，無論是股份合作還是租賃、出讓等，其集體所有土地的性質(zhì)必須是經(jīng)營性建設(shè)用地，即使是臨時(shí)性的租賃方式也不例外。為此，施行嚴(yán)格的礦業(yè)用地市場準(zhǔn)入制度。礦山企業(yè)無論以哪一種方式獲取集體土地，都必須經(jīng)過政府職能部門審查批準(zhǔn)，予以登記并頒發(fā)礦業(yè)用地許可證。未經(jīng)審查批準(zhǔn)的集體所有的土地，任何時(shí)候不得用于礦業(yè)開發(fā)。政府主要審查礦業(yè)用地的規(guī)劃和年度計(jì)劃以及用途性質(zhì)等，經(jīng)審查不符合使用要求的不得批準(zhǔn)。

3.4 完善礦業(yè)用地的相關(guān)立法

縮小征地范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的礦業(yè)用地市場，多元途徑獲取礦業(yè)用地，可以從根本上扭轉(zhuǎn)礦業(yè)用地的普遍違法現(xiàn)象。扭轉(zhuǎn)違法局面必須從法律上做出制度安排，目前黨的政策已經(jīng)明朗化，但法律層面仍不見動(dòng)靜。應(yīng)根據(jù)十八屆三中全會(huì)的決定精神，對(duì)現(xiàn)行《土地管理法》、《物權(quán)法》以及《礦產(chǎn)資源法》等法律盡快進(jìn)行修改，撤銷國家壟斷供給建設(shè)用地制度，撤銷關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地不得出讓、出租或者轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入股、租賃和出讓等。通過法律的修改，從制度上開辟城鄉(xiāng)統(tǒng)一的礦業(yè)用地市場，允許和保護(hù)農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)，返還給農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，《土地管理法》以及《礦產(chǎn)資源法》，均應(yīng)增加關(guān)于礦業(yè)用地制度的規(guī)定，讓礦山企業(yè)利用國家或集體所有的土地時(shí)有法可依。相關(guān)法律還應(yīng)增加礦業(yè)用地的規(guī)劃、部門審批和登記制度、相關(guān)方面的法律責(zé)任等。

4 結(jié)語

礦業(yè)用地普遍違法，說明我國礦業(yè)制度滯后牽連出相應(yīng)土地制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性。面對(duì)普遍違法，不是依法打擊和懲罰，而是通過改革和制度創(chuàng)新以規(guī)范社會(huì)行為。撤銷國家壟斷供給建設(shè)用地制度，推行農(nóng)村集體建設(shè)用地直接出讓、入股和租賃等重大改革，將改變既有利益分配格局。制度變遷的成本大于收益是改革的阻力，而將要獲得改革收益的農(nóng)民則沒有機(jī)會(huì)參與討論和決定，因此必須通過民主途徑讓農(nóng)民成為表達(dá)權(quán)利的主體來推動(dòng)這場農(nóng)村土地改革。

礦山企業(yè)長期未能從規(guī)劃、制度以及法律上安排礦業(yè)用地獲取途徑，在于礦產(chǎn)開發(fā)行業(yè)列入第二產(chǎn)業(yè)而做為工業(yè)的一個(gè)車間或附庸來對(duì)待，因而很難獲得國家的制度支持。根據(jù)礦業(yè)開發(fā)的基礎(chǔ)性地位、從土地中獲取初級(jí)產(chǎn)品的性質(zhì)，應(yīng)將礦業(yè)開發(fā)歸類于第一產(chǎn)業(yè)，有利于從宏觀上解決制約當(dāng)前礦業(yè)用地的深層因素。

[1]中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心.礦業(yè)用地管理制度改革與創(chuàng)新[M].北京：中國法制出版社,2013：80.

[2]白曉東.礦業(yè)用地方式可以多樣[J].中國土地,2010(7)：47-48.

[3]李超峰.論我國礦業(yè)用地存在的問題及對(duì)策：以遼寧省為例[J].中國礦業(yè)，2012(9)：1-4.

[4]蘇志軍.礦業(yè)用地存在的問題及對(duì)策——以廣西為例[J].中國土地,2011(9)：30-32.

[5]夏鵬.礦地和諧需管理有道——現(xiàn)行礦業(yè)用地管理存在的問題及對(duì)策探析[J].中國土地,2013(6)：44-46.

[6]孫琳蓉，李偉.關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的思考[J].國土資源情報(bào),2013(1)：57-61.

[7]李鍇.礦業(yè)用地使用權(quán)取得方式的改革[J].湖南社會(huì)科學(xué),2011(3)：93-97.

Discussion on the Solution to the System Dilemmas of Rural Mining Sites

KANG Jitian
(Loudi School of Administration of Hunan, Loudi 417000,China)

There are prevalent unlawful practices with regard to rural mining land caused by system dilemmas. This paper argues that the ways of mining land are clogged, because the state has monopolized land supply by collecting. And the land acquisition procedures are unable to start so that there is no land use planning. As well as the interest is deprived when the peasants lose their land by forced confscation, as a result, this caused disaffection among the owners of the land. In this case, the owner of the mineral right and the owner of land right keep away from the national collection to carry out underground lease; this behavior is reasonable but illegal, so the regulators seldom punish them because of their illegal behavior. For the common illegal activities, this paper suggests that replacing punishment by changing institutions, allowing rural collective commercial construction land direct into the market. In addition, the legal mining enterprises should obtain the use right of rural collective land via joint stock partnership, temporary tenant, forced transfer; and the government should place a strict control on the usages of land when market access.

mining industry; mining land; joint stock partnership; lease; collection

F062.1；F301.1

C

1672-6995（2014）05-0012-05

2014-04-09；

2014-04-17

2013年湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（13YBB188）

康紀(jì)田（1957-），男，湖南省新化縣人，湖南婁底行政學(xué)院法學(xué)副教授，主要從事礦產(chǎn)資源法研究。