魏菜菜

(華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院 福建 泉州 362021)

一、黨內(nèi)選舉制度的歷史回顧

(一)黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展階段

馬克思主義創(chuàng)始人馬克思和恩格斯十分注重黨內(nèi)選舉制度的建立。在1847年改組正義者同盟為共產(chǎn)主義者同盟時，馬克思就認(rèn)為，同盟這一個由選舉產(chǎn)生并且可以隨時罷免的各委員會組成的組織是完全民主的，對個人獨裁起到堵塞作用。在隨后由馬克思和恩格斯共同起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中更是提出了，可以隨時撤換從基層到中央委員會各級組織中由選舉產(chǎn)生的選舉者。由此可見馬克思、恩格斯對黨內(nèi)選舉的重視。革命導(dǎo)師列寧在創(chuàng)建新型無產(chǎn)階級政黨——布爾什維克黨的過程中，也非常重視黨內(nèi)選舉制度，將黨內(nèi)選舉制度與黨內(nèi)民主結(jié)合起來。列寧認(rèn)為，黨內(nèi)選舉是黨內(nèi)民主的重要表現(xiàn)形態(tài)，指出全體黨員對黨內(nèi)委員會的委員的選舉、無產(chǎn)階級政治運動的問題的討論和決定、黨組織的策略方針的確定等一系列問題可以按民主原則來實現(xiàn)，黨組織按民主原則建立。1917年十月革命勝利后，列寧在俄共(布)中央采取了黨內(nèi)的工人民主制這一新的組織形式。中國共產(chǎn)黨以馬列主義作為指導(dǎo)思想，在對中國的革命建設(shè)和社會主義建設(shè)中不斷地積累經(jīng)驗，逐漸豐富理論，為黨內(nèi)民主建設(shè)的中國共產(chǎn)黨自創(chuàng)立之日起，就對黨內(nèi)選舉制度進(jìn)行了規(guī)定，并在黨的發(fā)展中不斷進(jìn)行充實和完善。

1.新民主主義革命時期(1921-1949)，黨內(nèi)選舉制度開始形成并得到重視。1921年，中國共產(chǎn)黨的第一次全國代表大會召開，并選舉產(chǎn)生了中央局，在大會通過的綱領(lǐng)中首次規(guī)定了黨內(nèi)選舉的方式，并對執(zhí)行委員會的產(chǎn)生作了規(guī)定。黨的二大黨章中對中央執(zhí)行委員會進(jìn)行了明確的規(guī)定，在全國代表大會中選舉五人組成中央執(zhí)行委員會，另選三人作為候補(bǔ)委員，代理委員離職后的工作。中央執(zhí)行委員的任期也有規(guī)定。三大、四大黨章延續(xù)了二大黨章的精神，對中央執(zhí)行委員會進(jìn)行了修改，創(chuàng)立了中央局，規(guī)定了“總書記”作為中央委員會最高領(lǐng)導(dǎo)人。1927年的中共第五次全國代表大會的黨章在黨內(nèi)選舉上的最大貢獻(xiàn)是明確具體地規(guī)定，黨的委員會由黨代會產(chǎn)生。中央委員會及監(jiān)察委員會及其他都由黨的全國代表大會產(chǎn)生，“中央執(zhí)行委員會”改為“中央委員會”，從中央委員會中選舉一名正式的中央委員為總書記，并選舉正式的中央委員組成中央政治局，指導(dǎo)全國的政治工作。中共六大的黨章中對民主集中制的選舉原則進(jìn)行了規(guī)定，較為全面地規(guī)定了中央委員會的設(shè)置和職責(zé)等。但是，黨內(nèi)選舉制度的建立并非一帆風(fēng)順，一些人在選舉制度的建設(shè)過程中大搞家長制，破壞了黨內(nèi)民主，使得黨內(nèi)選舉制度建設(shè)遭到嚴(yán)重的損壞。

抗日戰(zhàn)爭時期，我們黨在對第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)時國內(nèi)外形勢和國家主要任務(wù)的變化，對黨內(nèi)選舉工作提出了更高的要求，明確了黨內(nèi)選舉的一些規(guī)則性東西。1938年，黨的六屆六中全會上有了具體的選舉規(guī)則，要求在黨取得合法地位之后，黨的領(lǐng)導(dǎo)組織應(yīng)普遍通過選舉來構(gòu)成。1945年召開的黨的第七次全國代表大會對黨內(nèi)選舉的建立向前邁出了一大步，在黨內(nèi)選舉時將高度民主和高度集中結(jié)合起來，自由地對候選人進(jìn)行提名、討論，使黨代表對候選人充分了解。黨的七大則更詳細(xì)地規(guī)定了選舉的過程，將762 名來自全國各地的代表先按照地區(qū)的不同劃分為八個代表團(tuán)，再對八個代表團(tuán)進(jìn)行劃分，分為50 多個小組，由各小組先提名單，在此基礎(chǔ)上提預(yù)選的候選名單，通過無記名投票，層層選舉。這種比較民主的選舉方式在黨的歷史上還是第一次。它強(qiáng)調(diào)了對選舉人的選舉自由和選舉意志的尊重。在解放戰(zhàn)爭時期，黨中央于1948年9月召開了黨的代表會議，選舉和補(bǔ)選了黨的各級委員會，對任命制進(jìn)行了改革，健全了黨內(nèi)選舉的民主集中制。

2.建國后至改革開放前(1949-1978)，黨內(nèi)選舉制度有了新的發(fā)展，但也走過彎路。建國后，中國共產(chǎn)黨成為全國范圍內(nèi)唯一的執(zhí)政黨。黨中央在黨內(nèi)選舉制度上進(jìn)行了許多新的探索。1951年中共第一次全國組織工作會議上，劉少奇對黨內(nèi)選舉制度中黨員選舉的問題做出了規(guī)定，在黨內(nèi)一年進(jìn)行一次選舉，培養(yǎng)黨員的選舉經(jīng)驗;選舉產(chǎn)生黨的各級會議的代表。1956年中共八大上鄧小平專門闡述了黨的代表大會常任制，并對黨內(nèi)選舉的具體制度和程序作了更為詳盡的規(guī)定，使黨內(nèi)民主選舉制度具備了更強(qiáng)的可操作性，對黨員的批評權(quán)、否決權(quán)、罷免權(quán)等基本民主權(quán)利予以肯定。八大創(chuàng)新了黨內(nèi)選舉方式，取消了原來自上而下產(chǎn)生候選人名單的舊方式，第一次實行了由參加會議的各代表團(tuán)提出候選人名單的方式。這種自下而上的民主選舉方式更能體現(xiàn)黨內(nèi)民主，充分保障了黨員選舉權(quán)的真實行使，有利于調(diào)動廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性和主動性。選舉方式的變革及選舉程序的完善是八大對黨內(nèi)民主制度建設(shè)的有益貢獻(xiàn)。八大后到1957年底，整個黨內(nèi)選舉工作呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。但是1958年開始，由于“左”傾錯誤思想的影響，黨內(nèi)民主開始呈現(xiàn)出正確與錯誤兩種傾向，這種狀態(tài)一直持續(xù)到1966年“文化大革命”開始。八大二次會議后黨的代表大會常任制停止實行，黨的代表大會制度和選舉制度也受到嚴(yán)重沖擊和扭曲。九大、十大的黨代表選舉工作十分混亂，地方各級黨委沒有重新建立起來，許多黨員的組織生活還未得以恢復(fù)。九大代表的選舉受當(dāng)時條件的限制，并不符合黨內(nèi)選舉制度規(guī)定。十大在“左”的理論指導(dǎo)下繼續(xù)了九大的錯誤。這嚴(yán)重破壞了黨內(nèi)選舉的民主集中制原則，使得黨員和群眾的選舉權(quán)遭到破壞。

3.改革開放以來(1978年至今)，黨內(nèi)選舉制度不斷完善。文化大革命的結(jié)束并沒有使黨內(nèi)選舉制度的不合理得以改善，它仍處于曲折發(fā)展時期。十一大的召開延續(xù)了九大、十大的錯誤。十一大的黨章決定恢復(fù)中斷的黨的紀(jì)律檢查委員會，在紀(jì)委的選舉產(chǎn)生問題上，它仍然強(qiáng)調(diào)紀(jì)委要由黨委選舉產(chǎn)生。1980年2月黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》在“文革”之后第一次提出，黨內(nèi)選舉要充分體現(xiàn)選舉人的意志，并從體現(xiàn)選舉人意志出發(fā)對黨內(nèi)選舉進(jìn)行了一系列具有深遠(yuǎn)影響的制度設(shè)計，包括根據(jù)黨章的規(guī)定，各級黨組織定期召開黨員大會和代表大會;黨的各級委員會要按期改選;對代表和委員的更新進(jìn)行規(guī)定;選舉人的意志要得到充分體現(xiàn);差額選舉和無記名投票。它在黨的歷史上首次提出了差額選舉，成為黨內(nèi)選舉制度的一個重大突破。十二大前后，黨內(nèi)選舉制度建設(shè)的重點轉(zhuǎn)移到探索如何提高黨內(nèi)選舉質(zhì)量、擴(kuò)大黨內(nèi)民主等方面。1987年10月黨的十三大在堅持民主集中制的原則下，其代表的產(chǎn)生一律實行差額選舉，規(guī)定了差額的比率，從根本上改變了過去實際存在的等額選舉現(xiàn)象。十三大首次用黨章的形式把實行差額選舉的辦法確定下來，作為全黨必須遵照執(zhí)行的法規(guī)。經(jīng)過不懈的探索和努力，黨內(nèi)選舉制度建設(shè)取得了實質(zhì)性的進(jìn)展。選舉可以實行候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉，也可以先采用差額選舉的辦法進(jìn)行預(yù)選，產(chǎn)生候選人名單后，再進(jìn)行正式選舉。十四大、十五大繼續(xù)堅持十三大以來的選舉制度。伴隨著黨的十六大的召開，中國共產(chǎn)黨更加注重黨內(nèi)基層民主選舉的重要性，黨內(nèi)基層民主有了長足的發(fā)展，逐步擴(kuò)大了基層黨組織成員直接選舉的范圍，形成了“兩推一選”村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子;“兩推直選”村黨組織書記;“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子;“三薦一選”黨代表;自下而上推薦提名候選人。全國各地在黨內(nèi)選舉工作中始終堅持大膽探索，總結(jié)積累了一些有用的經(jīng)驗，使基層黨組織和地方黨委選舉工作也更加規(guī)范有序。

在新的世紀(jì)，黨的十七大報告中進(jìn)一步提出了“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式”。黨的十八大報告更進(jìn)一步提出要“完善黨內(nèi)選舉制度”。這就要求我們必須對黨內(nèi)選舉制度的歷史演進(jìn)過程進(jìn)行回顧，從而總結(jié)經(jīng)驗，為改革和完善黨內(nèi)民主制度提出確實可靠的措施，促進(jìn)黨內(nèi)民主進(jìn)程的發(fā)展。

(二)黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展特征

中共黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展是逐漸完善的過程。首先，它受馬克思列寧主義的影響，民主集中制的應(yīng)用對黨內(nèi)選舉的發(fā)展起到了不可磨滅的影響。其次，它受過阻撓，走過彎路，是在曲折中的發(fā)展。最后，它的發(fā)展與我國革命和社會主義建設(shè)有重大的關(guān)系。隨著我國民主發(fā)展，黨內(nèi)民主也正在不斷地前進(jìn)。

二、黨內(nèi)選舉制度的改革展望

中國共產(chǎn)黨1921年成立自今，黨內(nèi)選舉制度正在經(jīng)歷由無到有，并逐漸完善的過程，隨著我國民主的逐步完善，社會主義核心價值體系的不斷健全，黨內(nèi)選舉制度也將不斷進(jìn)步。

(一)對候選人提名制度的完善

黨內(nèi)選舉制度中，候選人的提出與最終確定，最能體現(xiàn)選舉人的意志。建立健全“上下結(jié)合”的候選人提名制度，使選舉人的權(quán)利得到充分體現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上對候選人的提名，應(yīng)該增加個人自薦、代表聯(lián)名推薦等方法和環(huán)節(jié)。在候選人介紹制度的問題上，選舉單位黨組織和黨代表大會主席團(tuán)應(yīng)該對候選人的個人資料和能力等進(jìn)行充分的了解與分析，包括五種方法:第一，對不同類型參加人員的民主推薦票進(jìn)行分層分類統(tǒng)計;第二，綜合分析選票;第三，多重復(fù)篩選;第四;選拔突出人選;第五，差額考察法。

(二)逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍和層次

選舉包括直接選舉和間接選舉，它們都是選舉的重要形式。將直接選舉的范圍逐步加以擴(kuò)大。隨著全體黨員文化素質(zhì)和政治經(jīng)驗不斷提升，選舉設(shè)置和技術(shù)的不斷完善，在一定程度上直接選舉成為可能。直接選舉可在一些小的范圍內(nèi)，如在基層黨委和在各部門機(jī)關(guān)黨委實行直接選舉。建立健全黨員大會制度，發(fā)展直接選舉，這是現(xiàn)在基層黨內(nèi)選舉的一項重點建設(shè)項目，是與十七屆四中全會中的“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍”的決議精神相吻合的。

(三)堅持完善差額選舉制度

在人大選舉中，著名憲法學(xué)家吳家麟教授曾經(jīng)說過:“沒有差額的選舉，不是真正的選舉;沒有競爭的差額，不是真正的差額選舉?！辈铑~選舉是選舉人表達(dá)民主意志的重要形式。黨內(nèi)選舉中為了使選舉人的投票能夠充分表達(dá)自己的意志，提供更多的選擇空間，使選舉人真正確實的享有黨章賦予的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高黨內(nèi)選舉的質(zhì)量，應(yīng)逐步擴(kuò)大差額選舉的范圍和比例。在這樣競爭的選舉氛圍下，被選舉人才能真正的意識到自己肩負(fù)的使命，才能更好地發(fā)揮優(yōu)勢，密切聯(lián)系黨員群眾，將對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，為黨的事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

(四)堅持完善黨內(nèi)選舉程序

合理規(guī)范的黨內(nèi)選舉程序是保證選舉成功的關(guān)鍵性因素。第一，堅持權(quán)利平等原則。以一人一票制的方式對黨內(nèi)代表進(jìn)行選舉，從現(xiàn)實上確保全體黨員的平等地位。第二，黨內(nèi)競爭性民主選舉模式的引入，對候選人不單單是文字的介紹，讓其在公開場合進(jìn)行自我介紹、發(fā)表競選演說，利用媒介對候選人進(jìn)行宣傳介紹。第三，采取無記名投票方式，充分利用現(xiàn)代科技手段，禁止用口頭或舉手表決方式代替無記名投票。

(五)建立健全黨內(nèi)選舉監(jiān)督機(jī)制

在黨內(nèi)選舉中，目前我黨并沒有獨立于選舉工作的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和專門力量對選舉工作進(jìn)行有效監(jiān)督。為了完善選舉制度，應(yīng)當(dāng)建立健全黨內(nèi)選舉的監(jiān)督機(jī)制，一是設(shè)立監(jiān)督委員會，將黨員和各界群眾號召起來，在選舉工作進(jìn)行的全程進(jìn)行監(jiān)督，對選舉過程中出現(xiàn)的違法違紀(jì)現(xiàn)象，由黨的紀(jì)律檢查委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督。二是詢問和質(zhì)詢制度，組織單個黨代表或多名黨代表聯(lián)名運用書面的形式對選舉機(jī)構(gòu)提出質(zhì)詢，選舉機(jī)構(gòu)必須對這些質(zhì)詢予以答復(fù)，如果對選舉機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意，可以要求上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。若質(zhì)詢的問題屬實，則必須進(jìn)行追究。三是彈劾罷免制度。選舉制度和彈劾罷免制度是不可分割的一個整體，是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要形式，黨員群眾有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，就要允許黨員群眾有彈劾權(quán)。彈劾罷免制度的建立，對于在選舉中產(chǎn)生的那些不稱職的黨代表或領(lǐng)導(dǎo)人可以及時撤換或調(diào)整，促進(jìn)黨的建設(shè)的正常運行。

總之，對于黨內(nèi)選舉制度的改革和完善，是推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要任務(wù)，是我們必須積極加以調(diào)整的一項重要內(nèi)容。我們應(yīng)正確把握當(dāng)前和今后一段時期改革黨內(nèi)選舉制度的主要任務(wù)和著力點，借鑒中外黨內(nèi)改革制度的實例，按照黨中央的要求，緊密結(jié)合本地實際，不斷加強(qiáng)對改革和完善黨內(nèi)選舉制度的理論探索與實踐創(chuàng)新。

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