樊新民

(中國青年政治學(xué)院 社會工作學(xué)院，北京100089)

國家民生工程棚戶區(qū)改造，主要對象是工礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)職工的老舊住房，這些住房年限長，基礎(chǔ)設(shè)施短缺或老化，房屋破舊，生活條件很差?！芭飸魠^(qū)改造既是重大民生工程，也是重大發(fā)展工程，可以有效拉動投資、消費需求，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進以人為核心的新型化城鎮(zhèn)建設(shè)，破解城市二元化結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，讓更多困難群眾住進新居，為企業(yè)發(fā)展提供機遇，為擴大就業(yè)增添崗位，發(fā)揮助推經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展和民生不斷改善的積極效應(yīng)”［1］。這一工程的運行機制是：政府主導(dǎo)、開發(fā)商參與、百姓支持。改造資金由國家、地方政府和被改造家庭共同承擔(dān)。從2007 年到2013 年，國家累計投入棚戶區(qū)改造專項資金1 362億元人民幣，改造棚戶區(qū)涉及1 200多萬戶，幾千萬群眾的生活條件發(fā)生了根本性變化。

從2013 年國家棚戶區(qū)改造專項資金355 億元的投入來看，東部占16．6%，中部占44．4%，西部占39%［2］?？梢娭胁克急戎刈畲?。黑龍江省屬于中部省份，林、礦、墾區(qū)多，是國家最早進行棚戶區(qū)改造的省份，2013 年7 -8 月我們在黑龍江省大興安嶺漠河縣、五大連池大沾河、小興安嶺伊春等林區(qū)和七臺河市、雞西市礦區(qū)等地，對棚戶區(qū)改造工程就相關(guān)的地方政策和民意進行了隨機調(diào)查，共訪談了39 位對象，現(xiàn)將調(diào)查結(jié)果做如下分析。

一、調(diào)查個案的政策模式

對于棚戶區(qū)改造政策，國家只做了宏觀的指導(dǎo)性規(guī)定，許多具體政策都由地方政府制定。各地政府的想法不同造成了各地政策的差異性，產(chǎn)生的效果和被拆遷戶的滿意程度也有差別。下面對黑龍江省五個個案調(diào)查的政策模式做簡要比較。

1．大興安嶺漠河縣林區(qū)棚改政策及效果

漠河縣屬于大興安嶺地區(qū)，是黑龍江省的主要林區(qū)之一，該縣比較早地開展了棚戶區(qū)改造，縣城已完成大面積的棚戶區(qū)改造工程。通過對縣城居民訪談?wù){(diào)查，漠河縣的棚改政策和效果是：有償拆遷，購棚改房不超原面積的每平米補足差價;超出原面積購房的，超出部分按市場價購買。群眾意見比較大的是棚戶區(qū)改造的新房質(zhì)量較差，例如在新區(qū)第41 區(qū)，有17 棟樓房才建了3 年，就有3 棟承重墻體開裂，成了危房，樓里居民要搬走。

2． 五大連池大沾河林區(qū)棚改政策及效果

五大連池大沾河林區(qū)由黑龍江省林業(yè)局直接管轄，該林業(yè)局已基本完成棚戶區(qū)改造。五大連池大沾河林區(qū)的棚改政策和效果是：拆遷房不給補償，低于51 平方米的按51 平方米購房，每平方米按樓層500 元、600 元、700 元不等，超出51 平方米的部分按每平方米1 200元購買。群眾住上樓房心情愉快，居住面積有不同程度增加，生活條件得到改善。意見主要是對棚改拆遷和回遷具體政策不滿意，對工程質(zhì)量不太滿意，對拆遷改造過程中沒有機會參與有意見。

3． 小興安嶺伊春林區(qū)棚改政策及效果

小興安嶺林區(qū)主要區(qū)域歸伊春林業(yè)局管轄，面積比較大，是黑龍江省也是我國的主要林區(qū)之一，林場和林業(yè)職工多，棚戶區(qū)多，棚戶區(qū)改造面積大。我們調(diào)查了伊春五營林業(yè)局、伊春市北山、南山和烏馬河林業(yè)局西嶺林場等地的棚戶區(qū)改造工程，通過調(diào)查了解到，伊春棚改的政策和效果是：拆一補一;自己加蓋的房子有暖氣的拆遷時按1∶0．8 補給，沒有暖氣的按1∶0．5補給;超過原面積的部分按商品價2 500元1 平方米購買。

當(dāng)?shù)氐睦习傩諏σ链旱呐锔恼弑容^滿意，工程質(zhì)量雖然有些小毛病，但總體質(zhì)量還好，尤其是烏馬河林業(yè)局西嶺林場的棚改比較成功。這個林場與小興安嶺其他林場一樣，林業(yè)資源枯竭，職工收入較低，但林場次生林茂盛，生態(tài)環(huán)境好，土地資源豐富。該林場以土地換資金的方式，與開發(fā)商合作，劃出一塊環(huán)境優(yōu)美，交通方便，適合開發(fā)休閑旅游的土地給開發(fā)商搞開發(fā)，開發(fā)商對棚戶區(qū)改造投入資金，經(jīng)過科學(xué)合理規(guī)劃，建成了一個環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施齊全的宜居小區(qū)。

4． 七臺河市礦區(qū)棚改政策及效果

七臺河市地處黑龍江省中東部，是一座煤礦城市，是黑龍江省唯一的無煙煤生產(chǎn)基地，礦區(qū)棚戶區(qū)多，棚改面積大。通過調(diào)查了解到，當(dāng)?shù)嘏锔恼吆托Ч牵翰疬w每平方米補償850 元，回遷新樓每平方米交450 元，每戶面積拆遷要扣除10 平方米的面積，購回要按每平方米1 300元購買，超過原拆遷面積購房，超出部分按每平方米2 400元購買。這個政策模式很具代表性，基本反映了目前國家和地方政府在棚改過程中的各種政策。

居民普遍反映棚改后住上樓房，家庭條件改善了，生活水平得到提高，心情好起來了。不滿意的地方是決策過程透明度不高，沒有居民參與機制，小區(qū)配套設(shè)施不夠。

5．雞西市礦區(qū)棚改政策及效果

雞西市地處黑龍江東部，是一個老煤礦城市，礦區(qū)棚戶區(qū)較多，棚改面積大，建成的棚改小區(qū)規(guī)模也大，幾十棟樓連成片。通過調(diào)查了解到，雞西市棚改的政策和效果是：拆一補一;老百姓對拆遷政策基本滿意，樓房的建筑質(zhì)量也比較好。雞西市和七臺河市情況相近，都是老的煤礦資源型城市，棚戶區(qū)多，改造面積大，但這兩個城市都是資源枯竭型城市，人口往外流動，商品房銷售不旺，所以，這兩個城市都面臨著怎樣恢復(fù)城市活力、促進經(jīng)濟振興的問題。

對比上述五個地方的棚改政策模式，共同之處是：有償拆遷，回遷樓房戶型不大，超原面積回遷的超出部分按市場價購買;不同之處是：補償?shù)姆绞接袇^(qū)別，有的是以房補房，有的是補償貨幣，超原面積回遷超出部分的市場定價不同，棚戶區(qū)改造工程項目的質(zhì)量有區(qū)別，開發(fā)商資金投入的方式不同。因此老百姓的滿意程度以及棚戶區(qū)改造的效益和效果也不同。

二、棚改政策的理論分析

在國家民生工程——棚戶區(qū)改造的過程中，地方存在各種政策模式，每種模式的出臺背景是什么，有什么不同的效應(yīng)，對我們有什么啟示，本文從社會學(xué)理論的角度加以解讀。

1．政策學(xué)科視角的解讀

棚戶區(qū)改造實質(zhì)上是國家的一項住房福利政策，是國民收入二次分配向中低收入家庭的福利傾斜。西方學(xué)者布萊克·莫爾認為：“住房應(yīng)該是一個福利領(lǐng)域。雖然市場在住房分配中起到關(guān)鍵性的作用，是滿足人們住房需要的重要手段，但住房依然如同健康、社會保障、教育和社會福利服務(wù)一樣應(yīng)該屬于公共服務(wù)，因為如果沒有政府的社會政策介入，就難以滿足中低收入家庭的住房需要?！保?］這次全國大范圍的棚戶區(qū)改造就是政府社會政策介入的結(jié)果。在這個過程中，各地根據(jù)本地情況制定了具體的拆遷、回遷政策，老百姓的意見不一。如伊春市、雞西市拆一補一政策，老百姓比較滿意，而大沾河林業(yè)局、漠河林業(yè)局等采取拆遷補償，回遷按價購買的政策，老百姓的意見比較大，七臺河市采取拆遷原面積要扣10 平方米的政策，老百姓也有意見。這些不同的拆遷政策模式，反映了地方政府和開發(fā)商在拆遷過程中的利益取向。如七臺河市拆遷政策扣除原面積10 平方米，是因為棚改新樓國家規(guī)定基本戶型面積為50 平方米，而該地棚戶區(qū)舊房一般是60 平方米，那么，被拆遷戶住新樓基本戶型，多出的10 平方米是補錢還是補面積，這就涉及各方利益的取向。對于拆遷政策的制定，被拆遷戶是沒有話語權(quán)的，從調(diào)查的情況看，老百姓對拆遷過程不滿意，其中一條就是認為沒有參與機制。實際上，在具體拆遷政策的制定上，開發(fā)商占主導(dǎo)地位，“政府的各種公關(guān)政策往往是各個群體沖突的結(jié)果，它自然會更多地體現(xiàn)優(yōu)勢群體的利益，而不是去追求全社會的共同利益”［4］。從調(diào)查看，被拆遷戶是弱勢群體，開發(fā)商是強勢群體，這兩個群體存在著一定的利益沖突。

2．社會學(xué)理性選擇理論角度的解讀

社會學(xué)理性選擇理論的核心內(nèi)容是“人以理性的行動來滿足自己的偏好，并使其效用最大化……一個理性的行動者趨向于采取最優(yōu)化策略，以最小的代價取得最大的收益”［5］。本文以這個視角對棚改中各方的利益選擇做出分析。

(1)中央政府的理性選擇。目前，國家投入棚戶區(qū)改造專項資金1 362億元人民幣，改造棚戶區(qū)1 200多萬戶。國家投入的資金也要追求利益最大化，政府的利益主要是社會政治效益，目的是改善困難群眾的住房條件，縮小貧富差距，穩(wěn)定社會，推進社會和諧，擴大房產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，凸顯執(zhí)政黨政績。事實上，中央政府在整個房改中的投入只占1/5，大部分資金是靠地方解決的。國家的投入只起到引領(lǐng)、支持、扶持的作用，但是這個政策起到了很大的作用，極大地推動了地方房改的啟動，受到老百姓的擁護，開發(fā)商從中也得到了商機，皆大歡喜。

(2)地方政府的理性選擇。地方政府在房改中也有投入，目前地方政府的財政并不寬裕，房改的資金對他們來說也是一個壓力，他們投入部分資金，向開發(fā)商出讓土地和給予免稅政策，調(diào)動開發(fā)商承包改造工程，以獲取最大效益。地方政府的投入和政策，與中央政府給予的效益一樣，改善了當(dāng)?shù)乩щy群眾的住房條件，縮小貧富差距，穩(wěn)定社會，推動地方房產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟，改變了城市面貌，凸顯了政績。和中央政府有所不同的是，地方政府要承擔(dān)具體的政策策劃和組織實施，有政績。但棚改過程中出現(xiàn)問題時，群眾的意見都指向當(dāng)?shù)卣?，地方政府要承受群眾的?zé)難。老百姓在房改中碰到問題，總是認為，中央的政策這么好，就是地方執(zhí)行得不好。

(3)開發(fā)商的理性選擇。開發(fā)商承包棚戶區(qū)改造工程項目，要投入資金，目的是獲取利潤，在開發(fā)工程中也是理性選擇。政府為了調(diào)動他們的積極性，給了許多優(yōu)惠政策，他們背靠政府，在土地利用、拆遷、建筑、銷售的各個環(huán)節(jié)和各種政策的優(yōu)惠中，力求以最小的投入獲取最大的收益。正是因為這樣的動機驅(qū)動，他們往往容易在拆遷、回遷和銷售中造成與拆遷戶的矛盾，他們實際上經(jīng)常處于與拆遷戶沖突的第一線，如拆遷補償、回遷購房定價、挑選樓層、樓房質(zhì)量問題、小區(qū)環(huán)境問題以及配套設(shè)施問題，拆遷戶的意見往往直接指向開發(fā)商，他們在許多具體政策上經(jīng)常與拆遷戶發(fā)生沖突，他們的具體政策是導(dǎo)致拆遷戶滿意與否的重要因素。

(4)拆遷戶的理性選擇。拆遷戶是棚改的直接受益者，他們也得讓出一定的利益，如自己舊房的宅基地，購新房交補差款，還要臨時騰挪租房等，通過棚改他們的住房條件得到很大改善，絕大多數(shù)人比較滿意。他們在棚改中利益最大化的考慮，就是希望通過拆遷獲得更多的福利補助，如搬遷新房不交款或少交款、多分房、拆遷租房費補助高等，這是他們的普遍心態(tài)。這些利益訴求容易導(dǎo)致對開發(fā)商的政策不滿意，尤其是釘子戶，往往索價過高，與開發(fā)商的利益沖突過大，矛盾得不到解決。

上述中央政府、地方政府、開發(fā)商、拆遷戶各方，在棚改過程中都存在各自的利益追求，存在各種利益的博弈，都力求以最小的代價取得最大的收益，雖然棚改過程有質(zhì)量問題、小區(qū)設(shè)施配套問題、拆遷補償價格和回遷交補差等問題，但總體來看，各方都實現(xiàn)了利益最大化的理性選擇，政府的目的達到了，開發(fā)商獲取了利潤，老百姓的住房條件得到了很大改善，基本上達到了各方的利益平衡。

在這個過程中，只有釘子戶沒有實現(xiàn)利益最大化，從這點看，每一個利益群體的理性選擇都只有相對性，有的甚至是片面的，社會學(xué)理性選擇理論強調(diào)的是個體行動的理性選擇，這種理性選擇以自我利益為出發(fā)點，從人的趨利本性上解釋人的行動動機與目的指向性有一定的普遍意義，但許多從個人本位主義出發(fā)的理性選擇并不一定是最好最合理的選擇，因為個體的利益具有局限性和狹隘性，社會、集體、整體、長遠利益在個體的理性選擇中往往并不加以考慮。因此，個體的行動選擇看起來是理性的，但也許是違背整體利益、與整體利益相沖突的。如果不考慮社會整體利益、長遠利益，只顧個體利益，也許終究會影響到個體利益。從這點來看，拆遷中的釘子戶個體的唯我理性選擇是不理性的，容易導(dǎo)致只顧個人利益，而損害社會整體利益。我們在伊春棚戶區(qū)改造現(xiàn)場看到，一邊是居民住著整齊嶄新的棚改新樓，一邊在老棚戶區(qū)里還零星住著幾個釘子戶，其實他們只是為了一點小的利益沒有滿足而成為釘子戶，澳大利亞社會學(xué)家馬爾科姆·沃特斯在歸納理性選擇理論時指出：“一些理性選擇理論家就不得不承認，理性行為是局限于非常特定的情況的，而且，仍然會有許多非理性的行為肯定無法得到解釋?！保?］“人類思考自己周圍的世界，參照它所提供的種種可能性做出選擇，并據(jù)此采取理性的行動，這是無可爭議的事實?？梢园褜τ谀切┻x擇的追求看作是為了實現(xiàn)利益或效用的最大化，這也同樣是毫無疑問的。然而，要宣稱這些過程構(gòu)成了一套以科學(xué)為基礎(chǔ)的理性計算，可能就是不可接受的?！保?］這表明選擇理論只是在一定范圍內(nèi)對有些社會現(xiàn)象進行解釋時具有合理性，如果要討論個人與社會的關(guān)系，選擇理論往往不能做出科學(xué)的解釋。

三、幾點建議

綜合上述討論和棚戶區(qū)改造項目存在的問題，我們還需要在以下方面做出努力。

1．減少工程轉(zhuǎn)包層次，降低工程成本

上述棚戶區(qū)改造工程，有的質(zhì)量問題比較突出，原因之一是工程項目層層轉(zhuǎn)包，每一次轉(zhuǎn)包，上家開發(fā)公司都要收回扣，最后輪到施工承包工程公司，利潤變薄，施工工程公司為了保證自己的利潤，就在建筑材料等環(huán)節(jié)上偷工減料，最終影響了工程質(zhì)量。對此，老百姓意見最大。這涉及當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的操作及利益，群眾敢怒不敢言。針對這一問題，政府應(yīng)出臺相應(yīng)的政策措施，在棚戶區(qū)工程招標(biāo)時進一步進行規(guī)范，明確工程項目不得轉(zhuǎn)包或變相轉(zhuǎn)包，發(fā)生此類問題，負責(zé)棚戶區(qū)改造工程的政府具體領(lǐng)導(dǎo)要受到問責(zé)，承擔(dān)責(zé)任。

2．推廣群眾滿意的拆遷政策

在上述林區(qū)和礦區(qū)的棚戶區(qū)改造項目中，有的政策制定得比較符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，受到老百姓的歡迎，棚改工程進展順利，群眾得到實惠，生活得到改善，社會進一步穩(wěn)定繁榮，棚戶區(qū)改造的社會效益得到充分體現(xiàn)，經(jīng)濟效益得到落實。如伊春市林區(qū)和七臺河市礦區(qū)，拆一補一的政策模式效果比較好，這些政策應(yīng)當(dāng)推廣，尤其是在一個省內(nèi)更應(yīng)該總結(jié)推廣，一個省內(nèi)的拆遷戶由于有一致的利益，往往比較關(guān)注其他地區(qū)的政策做法，相互溝通信息，進行比較，由于各地方政策不一、效果不一，群眾有不同的看法，在那些群眾意見較大的棚改地區(qū)，棚改工程容易遇到阻力。因此，有必要在政府層面，對一個省內(nèi)的棚改政策進行總結(jié)比較。

3．發(fā)揮監(jiān)理機構(gòu)的監(jiān)管作用，確保工程質(zhì)量

老百姓對棚戶區(qū)改造最關(guān)心的問題有兩個，一個是拆遷補償，另一個是房屋工程質(zhì)量。在棚戶區(qū)改造過程中確有一部分工程質(zhì)量比較差，嚴重的甚至變成危樓，拆遷戶還要重新搬遷，還有墻體開裂、漏水、樓道水泥表皮浮起等問題，群眾意見比較大。事實上，按規(guī)定，工程質(zhì)量都由監(jiān)理機構(gòu)監(jiān)督，但有的監(jiān)理機構(gòu)形同虛設(shè)，或者與開發(fā)商有利益關(guān)系，不認真監(jiān)管，導(dǎo)致工程質(zhì)量比較差的樓房也能通過驗收。針對這一狀況，政府部門應(yīng)當(dāng)切實貫徹以民為本的思想，考慮拆遷戶的長遠利益，重視工程質(zhì)量。為此，要認真審核監(jiān)理機構(gòu)的資質(zhì)，充分發(fā)揮好監(jiān)理機構(gòu)的監(jiān)管作用，確保工程質(zhì)量。

4．規(guī)范好資源枯竭型城市棚戶區(qū)改造的發(fā)展前景

黑龍江省的伊春林區(qū)、雞西和七臺河煤礦區(qū)都屬于資源枯竭型城市，其特點是下崗職工多，退休工人退休金報酬較低，原有產(chǎn)業(yè)萎縮，新興產(chǎn)業(yè)支撐點尚未發(fā)展起來，就業(yè)崗位不足，青壯勞動力外流嚴重。這些狀況導(dǎo)致對棚戶區(qū)改造工程項目樓盤的需求受限，而開發(fā)商一般是在工程項目的地盤上盡可能多地蓋房，以追求利益。如果建筑的樓盤偏大過多，超出供需關(guān)系，就會導(dǎo)致開發(fā)商建的樓房滯銷。這種現(xiàn)象在雞西市城子河區(qū)和伊春市鴻盛北山家園的棚改項目樓盤中都存在，盡管售價不高，但許多樓房空著，無人問津。因此，政府要指導(dǎo)開發(fā)商了解市場需求和城市中長期發(fā)展前景，把棚戶區(qū)改造工程與城市產(chǎn)業(yè)和發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，根據(jù)實際需求和中長期發(fā)展進行投資，以取得棚戶區(qū)開發(fā)項目的最好效益。

［1］李克強：《六條措施加大棚戶區(qū)改造力度》，http：//news．xinhuanet．com/2013 -06/26/c-124916528．htm

［2］李麗輝：《中央財政355 億元支持棚戶區(qū)改造》，載《人民日報》，2013 年5 月18 日。

［3］［4］關(guān)信平：《社會政策概論》，北京：高等教育出版社2009 年版，第272、9 頁。

［5］侯鈞生：《西方社會學(xué)理論教程》，天津：南開大學(xué)出版社2007 年版，第416 -417 頁。

［6］［7］馬爾科姆·沃特斯：《現(xiàn)代社會學(xué)理論》，楊善華譯，北京：華夏出版社2000 年版，第96、97 頁。