● 事業(yè)單位分類改革中創(chuàng)新財(cái)政投入方式問題研究課題組

公益服務(wù)機(jī)構(gòu)財(cái)政投入方式的國際經(jīng)驗(yàn)

● 事業(yè)單位分類改革中創(chuàng)新財(cái)政投入方式問題研究課題組

創(chuàng)新財(cái)政投入方式是事業(yè)單位分類改革的重要內(nèi)容。盡管其他國家沒有和我國完全一致的“事業(yè)單位”的稱謂，但存在著大量與我國事業(yè)單位職責(zé)類似的機(jī)構(gòu)，既有部門代理機(jī)構(gòu)（departmental agencies）、公法行政實(shí)體（public law administrations）等公共機(jī)構(gòu)，也有數(shù)量眾多的非營利組織。那么，這些國家公益服務(wù)機(jī)構(gòu)財(cái)政投入方式是什么樣的，對于我國創(chuàng)新財(cái)政投入方式又有哪些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)？

一、政府提供財(cái)政保障并強(qiáng)化監(jiān)督管理

在福利社會(huì)理念的指引下，發(fā)達(dá)國家注重對公益事業(yè)的財(cái)政保障，將政府支出的大部分投入到教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公益事業(yè)中。從經(jīng)費(fèi)來源看，財(cái)政保障主要有三種方式：一是全部由稅收或者強(qiáng)制性的定期繳費(fèi)予以保障。如義務(wù)教育，經(jīng)費(fèi)全部由政府承擔(dān)；由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)支付醫(yī)療服務(wù)資金等。二是允許全部由用戶付費(fèi)，但收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由政府管控，原則上不能超出所提供服務(wù)的成本，價(jià)格調(diào)整也要聽取并尊重公眾的意見。三是在財(cái)政資金保障的同時(shí)，允許向用戶收取一定的費(fèi)用。

在給公益服務(wù)機(jī)構(gòu)提供財(cái)政保障的同時(shí)，政府也加強(qiáng)監(jiān)督管理。如嚴(yán)格限制一些公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的借款和貸款行為，由審計(jì)部門對公益服務(wù)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行嚴(yán)格審查。但與政府部門執(zhí)行的國家預(yù)算體系相比，從事公益服務(wù)的機(jī)構(gòu)在財(cái)政管理方面具有相對較大的靈活性。如法國，預(yù)算的執(zhí)行由授權(quán)官員（ordonnateur）承擔(dān)，他們負(fù)責(zé)列支、出具合同與指令、審查交割情況并發(fā)出支付指令。2001年改革后，授權(quán)官員獲得了更大的自主權(quán)，可以“項(xiàng)目”為中心確定公共支出，但其發(fā)出的支付指令需接受公共會(huì)計(jì)師的監(jiān)控，而公共會(huì)計(jì)師并不向授權(quán)官員負(fù)責(zé)，有權(quán)拒絕任何由授權(quán)官員發(fā)出的非正常支付指令①。

二、通過購買公共服務(wù)構(gòu)建政府與非營利組織的合作伙伴關(guān)系

在發(fā)達(dá)國家，很多醫(yī)院、大學(xué)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)都是非營利組織，它們是公民社會(huì)不可或缺的重要組成部分?；羝战鹚贡容^項(xiàng)目研究發(fā)現(xiàn)，非營利組織的資金主要來源并非人們原本想象的慈善捐贈(zèng)，而是由會(huì)費(fèi)和政府的財(cái)政支持占據(jù)主導(dǎo)地位。在22個(gè)國家中，來自個(gè)人、企業(yè)和基金會(huì)的慈善捐贈(zèng)僅占非營利組織全部收入的11%（平均水平）。有13個(gè)國家的經(jīng)費(fèi)來源主要依靠會(huì)費(fèi)，9個(gè)則以政府部門的支持為主?？傮w來看，會(huì)費(fèi)和經(jīng)營性收入占非營利組織總收入的近一半（49%），政府支持占40%。衛(wèi)生保健、教育和社會(huì)服務(wù)等社會(huì)福利領(lǐng)域更是政府支持占主導(dǎo)，達(dá)45%至55%②。由此可見，如果沒有政府的財(cái)政支持，這些非營利組織就難以生存發(fā)展；如果沒有政府采取現(xiàn)金撥付、簽訂合同、提供貸款或者貸款擔(dān)保、補(bǔ)助金等方式向非營利組織購買公共服務(wù)，民眾的公益服務(wù)需求就難以得到滿足。從這個(gè)意義上講，政府部門與非營利組織之間已經(jīng)形成了一種“伙伴關(guān)系”。

三、尊重服務(wù)接受者的選擇權(quán)利

發(fā)達(dá)國家在公益服務(wù)機(jī)構(gòu)財(cái)政投入過程中注重溝通，需要有關(guān)方面充分協(xié)商、基本達(dá)成一致。這既體現(xiàn)在公立機(jī)構(gòu)的預(yù)算管理過程中，也體現(xiàn)在政府部門與非營利組織的合作中。如英國財(cái)政部、教育與技能部需提前三年綜合考慮可負(fù)擔(dān)性、需求和成本壓力等情況來決定國家對學(xué)校的投入，當(dāng)?shù)亟逃块T的預(yù)算則根據(jù)學(xué)生人數(shù)以一致同意的方式進(jìn)行計(jì)算，并為貧困家庭和有特殊需求的家庭留出額外預(yù)算。當(dāng)?shù)亟逃块T也同樣需要提前三年根據(jù)公平與透明的籌資計(jì)劃決定私立學(xué)校的預(yù)算，必須與私立學(xué)校和地方學(xué)校論壇的校長和地方長官商議這些籌資計(jì)劃，并且計(jì)劃必須得到教育與技能部的批準(zhǔn)，其中75%的私立學(xué)校預(yù)算必須根據(jù)學(xué)生人數(shù)計(jì)算。學(xué)校負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)管理，并確保資金得到適當(dāng)有效的使用。在加拿大，財(cái)政委員會(huì)規(guī)定聯(lián)邦政府通過出資、撥款、合同以及其他轉(zhuǎn)移支付四種資助機(jī)制將財(cái)政資金投入到非營利組織。在此過程中，政府部門不能擅自決定服務(wù)外包申請的過程，而是就每個(gè)階段的投資與非營利組織部門協(xié)商，合作制定并遵從準(zhǔn)則，約定雙方具體權(quán)限，以此確保服務(wù)外包的成效。

在教育等領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國家還將公共資金以“代金券”的形式直接發(fā)放給服務(wù)接受者，給服務(wù)接受者更大的選擇空間，也促進(jìn)了服務(wù)提供者之間的競爭，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量及效益。近年來，英國在此基礎(chǔ)上探索實(shí)行了“直接付款”的方式，即由地方政府直接向當(dāng)?shù)貧堈先耸亢推渌后w支付現(xiàn)金，使他們能夠購買經(jīng)評(píng)估所需的殘障救助、人員協(xié)助、住家護(hù)理等服務(wù)。為實(shí)施此項(xiàng)改革，設(shè)立銀行專用賬戶用來接收直接付款及監(jiān)督管理。這筆錢可以或不可以花在哪些地方，政府有明確規(guī)定，并要求用戶必須記錄這筆資金的花費(fèi)方式。協(xié)助用戶付款的組織必須具備財(cái)務(wù)監(jiān)督程序，認(rèn)真履行義務(wù)，并接受審計(jì)，確保公共資金的支出取得預(yù)期效果。從實(shí)踐效果看，增加了病人對治療方案及服務(wù)提供者的選擇，既增強(qiáng)病人的信心、又能促使醫(yī)療服務(wù)者提供質(zhì)量更好、反應(yīng)更快的服務(wù)，從而達(dá)到降低成本、改善服務(wù)、提高病人健康水平和幸福程度的目的。

四、堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，實(shí)行績效撥款

受新公共管理思潮的影響，部分發(fā)達(dá)國家根據(jù)提供服務(wù)的質(zhì)量、績效和效果為公益服務(wù)機(jī)構(gòu)提供資金支持。這就是績效撥款，已在很多的國家廣泛使用，體現(xiàn)了結(jié)果導(dǎo)向。以新西蘭為例，1989年《公共財(cái)政法》通過后，公共部門財(cái)務(wù)管理從原來的對投入和生產(chǎn)成本的控制轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ξa(chǎn)出的強(qiáng)調(diào)，關(guān)注公共部門服務(wù)供給對公民的實(shí)際有效性；2001年，又通過了結(jié)果驅(qū)動(dòng)的管理模式（Managing for Outcome Initiative），要求在部門采取一種更具有戰(zhàn)略性的、結(jié)果導(dǎo)向的和更多自由裁量權(quán)的管理方式，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)的最佳績效③。在美國等一些國家，教育等領(lǐng)域也已全面實(shí)行績效撥款。如美國洛克菲勒基金會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的公立高等教育項(xiàng)目，通過從1997年開始的對各州高等教育績效經(jīng)費(fèi)政策的長期跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，各州政府實(shí)施的高等教育財(cái)政政策改革的整體趨勢就是實(shí)行績效撥款和預(yù)算政策，并已被超過2/3的州政府采納④。

五、構(gòu)建完善的法律體系

發(fā)達(dá)國家注重將法制保障作為公益事業(yè)財(cái)政投入的基礎(chǔ)性條件，構(gòu)建較為完善的法律體系，為公益事業(yè)的發(fā)展構(gòu)筑制度基礎(chǔ)。以美國義務(wù)教育為例，在聯(lián)邦政府層面，聯(lián)邦政府頒布了大量涉及義務(wù)教育財(cái)政投入的法律。其中，1958年的《國防教育法》，第一次以法律的形式規(guī)定了聯(lián)邦政府在義務(wù)教育方面的責(zé)任，使聯(lián)邦政府成為義務(wù)教育財(cái)政投入的一個(gè)重要主體。在地方政府層面，1965年的《中小學(xué)教育法》第一次把對地方教育部門的財(cái)政補(bǔ)助問題寫入聯(lián)邦法律，而且各州憲法中都有明確的教育財(cái)政投入條款。此外，各州還制定了法規(guī)，促使州政府通過征收銷售稅、個(gè)人所得稅、教育稅或發(fā)行彩票、募集私人教育基金等多種方式，為義務(wù)教育提供經(jīng)費(fèi)保障。由于重視義務(wù)教育財(cái)政投入的法制建設(shè)，美國保證了教育財(cái)政制度的有效執(zhí)行。

①經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《分散化的公共治理——代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體》，中信出版社，2004年，第90-91頁。

②萊斯特·M.薩拉蒙等：《全球公民社會(huì)：非營利部門視界》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年，第7頁。

③廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、世界銀行TCC5子項(xiàng)目執(zhí)行管理辦公室：《廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制研究報(bào)告匯編》，花城出版社，2011年，第213頁。

④王莉華：“美國高等教育績效撥款政策——兩個(gè)州的案例比較分析”，《清華大學(xué)教育研究》，2008年第2期。

（課題組成員：周家新、歐陽波、沈益鋒、楊立強(qiáng)、蔣凱淵、臧玉淼、李 強(qiáng)、吳 昊）