褚宸舸

（西北政法大學行政法學院，陜西西安710122）

論答復法律詢問的效力*
——兼論全國人大常委會法工委的機構屬性

褚宸舸

（西北政法大學行政法學院，陜西西安710122）

答復法律詢問是全國人大常委會法工委的立法后職能之一，其依據是《立法法》第55條。答復理論與實踐中始終存在法律性質與效力的爭論，有效說、無效說和應用解釋說三種觀點交織，制度的未來走向不甚明朗。答復的法律性質與效力受法工委輔助性機構屬性所限制。備案不能證成答復的法律效力，其也不屬于應用解釋。答復制度可視作是對常委會立法解釋工作滯后和備案監(jiān)督機制未激活的一種體制內回應，實踐中發(fā)揮了重要作用，雖然目前“有分無名”，但應防止其超越創(chuàng)設之目的，成為破壞法律體系權威性和統(tǒng)一性的“木馬”?！盁o名無分”和“有名有分”的兩種改革方案，都有賴于常委會、法律委員會、法工委的組織和工作制度的進一步理順。

答復法律詢問；效力；全國人大常委會法工委；機構屬性

一、導論：作為法工委職能之一的答復法律詢問

中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“推動人民代表大會制度與時俱進”，“健全立法起草、論證、協(xié)調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化”，這就要求充分發(fā)揮人大內部立法機構的作用。而“完善人大工作機制”的要求，也需和工作機制相關的機構改革與組織建設的推進。

全國人大常委會法制工作委員會（以下簡稱法工委）作為我國立法機關的重要組成部分，“在協(xié)助全國人大常委會和全國人大法律委員會起草、研究、修改法律等方面，做了大量工作，承擔了繁重的任務”。①劉政、程湘清：《民主的實踐——全國人民代表大會及其常委會的組織和運作》，人民出版社1999年版，第312頁。十一屆三中全會之后，黨中央確定由全國人大常委會統(tǒng)籌負責立法工作。全國人大常委會1979年設立法制委員會，其成員中在當時或以后擔任副委員長、政協(xié)副主席的有11人，可見該機構在全國人大常委會組織機構中的重要地位。1983年9月2日法制委員會改名法制工作委員會。參見王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設》，中國民主法制出版社2012年版，第9頁。武春：《全國人大常委會法工委要廢除不合適的答復》，《人大研究》2012年第7期。但耐人尋味的是：一方面，黨和國家、社會對人大工作的期許越來越高，另一方面，民眾對人大常委會的職能和工作情況卻一無所知。②林龍：《“百姓心目中的人大制度”調查與思考》，《人大研究》2010年第5期。不僅如此，學界對人大及其法工委的研究也非常匱乏。③盧群星曾提到，截至2012年3月底，他在“中國知網”搜索“法制工作委員會”“法工委”“立法工作者”只發(fā)現(xiàn)少量報道性文獻，相關英文文獻也是空白。參見盧群星：《隱性立法者——中國立法工作者的作用及其正當性難題》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2013年第2期。2014年2月，筆者再次搜索以上關鍵詞，結果大體一致。

關于法工委的職能，全國人大常委會的官方網站“中國人大網”有權威表述。④參見《全國人大常委會的辦事機構和工作機構》，http://www.npc.gov.cn/pc/XWZX_1/6/200702/t20070225_3174.htm，2014年2月2日訪問。據此，我們把法工委職能大體上分為三類。一是，立法輔助職能。⑤指在立法過程中，受委員長會議委托，擬訂有關法律方面的議案草案，以及為全國人大和全國人大常委會審議法律草案服務，對提請全國人大和全國人大常委會審議的有關法律草案進行調查研究，征求意見，提供有關資料，提出修改建議，并在法律草案交付表決前，負責法律用語的規(guī)范和文字方面的工作。二是，立法后職能。這是因立法輔助職能附帶產生的職能。如對各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會及中央和國家機關有關部門提出的有關法律方面問題的詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案。對報全國人大常委會備案的行政法規(guī)和地方性法規(guī)是否違反憲法和法律進行研究，提出意見。三是，法律研究職能，也是上述職能的附屬性職能。⑥法工委的法律研究職能包括：研究處理并答復全國人大代表提出的有關法制工作的建議、批評和意見以及全國政協(xié)委員的有關提案；進行與人大工作有關的法學理論、法制史和比較法學的研究，開展法制宣傳工作；負責匯編、譯審法律文獻的有關工作；辦理全國人大常委會和委員長會議交辦的其他事項。

如前所述，立法后職能包括答復法律詢問（后文簡稱：答復）和合法性審查。其中，合法性審查工作雖然有機構有程序，但實際進展較為緩慢。⑦2004年6月，全國人大常委會法工委設立法規(guī)審查備案室，有編制20余人，屬于局級單位，該室還承擔法律解釋的職責。2005年12月，全國人大常委會修訂《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，并通過《司法解釋備案審查工作程序》、《司法解釋備案審查工作程序》。而答復法律詢問工作則較為活潑，甚至被認為是“中國憲法和法律實施的一個特點”。⑧周偉：《憲法解釋方法與案例研究》，法律出版社2007年版，第155頁。喬曉陽認為，答復大體可分為“法律如何具體應用的解釋”和“法律常識性解答”兩類。后者與“兩高”的工作指導類似。前者“對保證法律的正確理解和執(zhí)行，是起到了積極的作用的。特別是為了適應各種不同情況，在我國的法律規(guī)定相對比較原則，而立法解釋又不很活躍的情況下，大量的具體應用的解釋，對法律起到了補充和完善的作用。”但是，他也坦承這種“應用解釋”是一種抽象的、帶有濃厚部門色彩的、程序不規(guī)范且缺乏嚴肅性的解釋，造成有些解釋相互矛盾和不一致，給下級機關執(zhí)法造成困難，反而損害了法制的統(tǒng)一性和權威性。⑨喬曉陽：《中華人民共和國立法法講話》，中國民主法制出版社2008年版，第200-206頁。梁洪霞認為，從范圍上看,答復已經超越人大系統(tǒng)內部工作的范圍,拓展到行政、司法等領域。從具體內容上看，一部分已超越了應用解釋界限，涉及立法解釋范疇。從實踐中的效力來看，答復對提問主體具有事實上的拘束力，但是一些答復并沒有被相關機關遵守，沒有得到法院重視和適用。而且答復與“兩高”司法解釋、國務院行政解釋也有沖突。⑩梁洪霞：《論法律詢問答復的效力》，《重慶理工大學學報(社會科學版)》2010年第4期。甚至，實踐中部分答復還存在著“對類似的詢問答復不一、有些答復不合法理”的情況。①

其實，這些具體問題背后的深層問題是，在中國特色社會主義法律體系宣布已經建成的背景下，答復法律詢問制度會不會超越其創(chuàng)設之初臨時性、靈活性、代行立法解釋的目的，成為破壞法律體系權威性和統(tǒng)一性的“特洛伊木馬”。進而，法工委作為立法輔助機構（立法工作者），會不會有意無意利用這種制度，越俎代庖侵犯本應由立法者行使而立法者卻怠于行使的立法解釋權。在此情況下，基于運用“法治方法”、“法治思維”推進改革的精神，亟需解決的問題是如何使法工委既能發(fā)揮其重要作用，又能避免合法性危機，并完善常委會、法律委員會和法工委的工作機制。下文將以答復法律詢問的效力問題為切入點，進行研究并提出改進方案。

二、答復法律詢問及其法律效力的爭論

（一）答復法律詢問的依據和實踐

答復法律詢問，即法工委對各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會及中央和國家機關有關部門提出的有關法律方面問題的詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案。這種答復是法工委針對解決個案中提出的詢問，以一問一答的方式進行的專業(yè)性回答。其法律依據是《立法法》第55條規(guī)定的，“全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案”。

因為法工委在全國人大及其常委會的立法中事實上起到相當大的作用，所以其對立法的解釋具有其他單位無法比擬的權威和優(yōu)勢，如熟悉立法過程、能夠準確把握立法原意。實踐中，有時司法機關都需要求助其來了解立法的原意。②如2 0 0 2年1月7日最高人民法院在收到某自治區(qū)高級人民法院關于地方性法規(guī)能否規(guī)定對不按規(guī)定繳納交通規(guī)費的由交通主管部門“暫扣運輸車輛”的詢問，轉向法工委請求答復?！读⒎ǚā穼嵤┖螅谑聦嵣洗饛头稍儐栆呀洸糠殖袚鹑珖舜蟪Ｎ瘯摮袚牧⒎ń忉尮δ?。但從程序上看，法工委的答復與全國人大常委會的立法解釋存在顯著區(qū)別。立法解釋制定主體、程序特定，③即有權主體提出法律解釋要求后，由全國人大常委會工作機構（一般為法工委）研究擬定形成草案，再由委員長會議決定是否列入常委會會議議程。然后法律委員會根據常委會審議意見進行審議、修改，提出解釋草案（表決稿），并交全國人大常委會表決。過半數通過后，再由常委會公告公布。而法工委的答復則由有關業(yè)務室根據法律規(guī)定，研究起草答復意見，報法工委領導審批，一些重要的法律詢問答復，要報全國人大常委會秘書長審批，之后以書面或其他形式答復詢問的有關部門，并報常委會備案。④同前注⑨，喬曉陽書，第7 5頁。

答復法律詢問職能的政策原型是1957年全國人大常委會辦公廳法律室《關于某些法律法令問題不能提會又不應由辦公廳直接加以處理應如何解決的意見》。該文件指出，如果問題較急，而常委會又一時不能召開，可以由秘書長提請副委員長聯(lián)合辦公會議討論，于請示委員長批準后，以常委會名義處理，并可將所作解釋刊登公報。這種解釋，也具有法律約束力。因其程序性方面的缺失，此制度自1 9 7 9年起便未再使用。⑤同前注⑨，喬曉陽書，第1 9 4頁。蔡定劍夫婦在1 9 9 3年曾指出，1 9 7 9年以后有關方面向人大常委會提出的問題大都由法工委作出答復，這其中包含了許多立法解釋，由于法工委沒有立法解釋權，它的解釋只能算是一般的法律解答，不具有法律效力，但對實際工作起指導作用。⑥蔡定劍、劉星紅：《論立法解釋》，《中國法學》1 9 9 3年第6期。

除了詢問單位以外，現(xiàn)階段外界獲取法律詢問答復全文信息的渠道主要是法工委編輯出版的《法律詢問答復匯編（1-3輯）》（以下簡稱《匯編》）。耐人尋味的是，該《匯編》從2000年開始逐年由中國民主法制出版社出版，2003年6月出版第3輯后卻停止出版。已經公開出版的是2000年7月《立法法》生效起到2002年底之間的答復56件，主要涉及人大工作和法律適用兩類內容，同時偶有涵攝行政（人事）管理內容。同時，全國人大常委會“中國人大網”的“立法工作”板塊中的“詢問答復”欄目也刊登全文，但是該欄目從2007年5月16日起至今停止更新。⑦參見ht tp://www.np c.gov.cn/npc/x inwen/l fgz/xwd f/xwd f.h tm，2014年1月28日最后訪問。全國人大常委會所屬《中國人大》雜志也刊登法律詢問答復，但其2007年6月期之后，迄今未刊發(fā)過答復。據向全國人大法工委干部的詢問，現(xiàn)在每年仍然在進行答復工作。真正實質意義上的法律詢問答復自法工委建立以來超過二千件。目前正在對法律詢問答復進行清理，是否公開出版或者以其他形式公開，還在研究過程中，處于不確定狀態(tài)。

（二）答復法律詢問的法律效力之爭

關于答復的性質及其法律效力，法學界存在有效說、無效說和應用解釋說三種相互聯(lián)系的觀點。

無效說是《立法法》通過前的通說。不少學者強調法律解釋的統(tǒng)一和確定性，認為答復是無效的。這種無效是專指沒有立法或立法解釋一樣的普遍約束力。李步云指出，由于法工委不是權力機構而是工作機構，這種解釋只能供參考，因而立法解釋的職能和作用目前尚未充分發(fā)揮出來。⑧李步云：《關于起草〈中華人民共和國立法法（專家建議稿）〉的若干問題》，《中國法學》1 9 9 7年第1期。全國人大常委會的領導也認為：“這種答復還不能認為是一種嚴格的法律解釋，因為法制工作委員會和辦公廳是全國人大常委會的工作機構和辦事機構，不能代表全國人大常委會直接處理也不能以自身名義處理具體帶有法律意義的問題，當然它也無權對法律作出具有法律效力的解釋。”⑨同前注①，劉政、程湘清書，第2 2 4頁?？梢姡饛筒痪哂蟹尚Яκ枪沧R，但不排除其對實際工作的指導意義。

在《立法法》生效后，因為《立法法》第55條賦予了答復某種法律地位，學界遂出現(xiàn)了有效說及應用解釋說兩種觀點。

有效說側重強調答復形式上的合法性，并以此試圖證明其屬于法律淵源的特殊形式。此觀點的重要根據是《立法法》第55條。周偉認為，在中國立法制度中，凡是對某一法律淵源要求備案的，都是憲法規(guī)定的法律淵源?，F(xiàn)有的法律詢問答復，要么經過常委會副委員長或秘書長批準，要么報送常委會備案。故就《立法法》關于報送備案的法律淵源形式，尤其是備案的程序與條件而言，常委會工作機構對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復報送常委會備案，實質上是對其進行監(jiān)督，類似于全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行的立法監(jiān)督。⑩同前注⑧，周偉書，第1 8 9-1 9 0頁、第1 8 5頁、第1 9 0頁。其實，上述論證在邏輯上存在明顯問題。答復能否證成答復的法律淵源性質，是值得懷疑的。

由于把答復定位為立法解釋在邏輯上比較牽強，因此有學者試圖將其定位為應用解釋。該觀點試圖在全國人大常委會1981年6月10日《關于加強法律解釋工作的決議》（以下簡稱《決議》）中尋找根據。該《決議》第3條規(guī)定：不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋。論者抓住“主管部門”這個概念大做文章，認為其是賦予答復作為法律解釋形式的法律依據。周偉提出，法工委雖不是國務院及其主管部門，但卻是全國人大常委會立法工作的主管部門，故其對憲法、憲法性法律做出的詢問答復可視為《決議》第三條規(guī)定的應用解釋。他還舉1983年全國人大常委會辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)王漢斌同志有關縣級以下人大代表直接選舉工作的幾個法律問題的意見》，要求各地“請在縣鄉(xiāng)直接選舉工作中研究執(zhí)行”的事例，指出：“對于全國人大常委會辦公廳的這個建議，事實上是作為法律對待的?！雹偻白ⅱ?，周偉書，第8 3頁、第16 1頁。近年來，梁洪霞也以此為例證明法工委所作的部分答復事實上產生了類似于法律解釋的效力。②同前注⑩，梁洪霞文。其實，以彼時常委會秘書長兼法制委員會主任王漢斌的講話為主體所形成的意見，和法工委所作的答復，無論在制定主體和效力上均不能等量齊觀。該例并不能證成答復的法律解釋效力。

隱藏于答復法律詢問的效力之爭背后的是我們對法工委自身機構屬性認識上的分歧。因此，論及答復的法律效力，法工委的機構屬性是無法繞過的問題。

三、答復法律詢問的定位受法工委的機構屬性所限制

（一）法工委機構屬性的定位

關于法工委的機構屬性，學者們表述不同，認識上有分歧。蔡定劍認為：“法制工作委員會實際上更屬于辦事機關類型的機構?！蓖瑫r又認為“是人大常委會的工作機構?！雹鄄潭▌Γ骸吨袊嗣翊泶髸贫龋ǖ谒陌妫罚沙霭嫔? 0 0 3年版，第2 3 7頁、第4 7 6頁。劉政等將法工委定義為“承擔常委會立法等方面的工作機構”。④同前注①，劉政、程湘清書，第3 1 1頁。尹中卿則將法工委歸入“全國人大助理機構”，屬于“全國人大常委會的辦事機構”。⑤尹中卿：《中國人大組織構成和工作制度》，中國民主法制出版社2 0 1 0年版，第1 2 4頁。周偉認為法工委屬于“辦事機構”，隸屬于常委會的“工作機構”和法律委員會的“立法工作機構”，并與“各專門委員會保持著一種類似于相同性質與地位的復雜關系”。⑥周偉：《各國立法機關委員會制度比較研究》，山東人民出版社2005年版，第1 7 4頁、第2 8 3頁。盧群星將法工委及其工作人員稱之為“隱性立法者”，以區(qū)分人大（專門委員會）和常委會這些立法者。⑦同前注3，盧群星文。綜上所述，法工委的機構屬性有“工作機構”和“辦事機構”兩種主要表述。

“工作機構”和“辦事機構”都是我國法律規(guī)范中使用的概念。如《全國人大組織法》第21條規(guī)定：“全國人民代表大會代表向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由全國人民代表大會常務委員會的辦事機構交由有關機關、組織研究處理并負責答復?！边@里所謂的辦事機構主要指全國人大常委會辦公廳，因為辦公廳的主要職責中包含“組織辦理全國人大代表提出的建議、批評和意見，辦理全國人大代表的來信，接待全國人大代表的來訪?！雹嗤白ⅱ荩星鋾?，第1 2 3頁?！坝嘘P機關、組織”則主要指的是辦公廳下屬部門和法工委，其中法工委負責答復和法制工作有關的問題。因此說法工委屬于“辦事機構”是不準確的，應該表述為“工作機構”。如《立法法》第34條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見?！边@里“常務委員會工作機構”顯然主要指法工委。

誠如蔡定劍所言：“工作機構可以認為是一種半職能性機構，它可以行使一定的法律職權，但不可以以獨立名義發(fā)布執(zhí)行性的文件、指示、命令，它是為職能機構提供服務的。所以，它本質上又是一種服務機構。辦事機構則是提供純粹的事務性服務，帶有一種行政后勤服務機關的性質，包括為職能機構服務和為工作機構服務?！ぷ鳈C構側重為職能機構提供直接的工作服務。辦事機構側重辦理行政后勤服務事項?！雹嵬白ⅱ?，蔡定劍書，第4 7 6頁。

總之，無論是工作機構還是辦事機構，都趨向輔助性的屬性?；谶@種定位，我們來審視前文所論及的學者觀點，即備案后的答復是否有法律效力，及其是否屬于應用解釋。

（二）答復法律詢問的備案不能證成其法律效力

答復的法律效力無法經由向全國人大常委會的備案所獲得。因為答復備案后，并不意味著答復是由常委會作出的，制定主體仍為法工委。而在《立法法》中，法工委不是法律解釋權的適格主體。常委會備案也不必然等同于對法工委的答復進行批準和授權，而應視為一種監(jiān)督范式，即“備案的目的是為了接受備案機關全面了解國務院和地方的立法情況，加強對立法的監(jiān)督，便于對報送備案的規(guī)范性文件進行審查，消除規(guī)范性文件之間的沖突。”⑩同前注⑨，喬曉陽書，第3 0 6-3 0 7頁。

《立法法》第二章“法律”第四節(jié)“法律解釋”中并未規(guī)定答復法律詢問，答復法律詢問（即第55條）列在該章第五節(jié)“其他規(guī)定”中。按照體系解釋方法，這種條文所在的位置分布就明確表明，立法者并不認可答復法律詢問具有法律解釋的性質。《立法法》第55條雖然規(guī)定了法工委有答復法律詢問的職權，但并未明確此職權行使之效果。

（三）答復法律詢問不屬于應用解釋

將1981年《加強法律解釋工作的決議》作為證明答復屬于應用解釋的觀點也是不妥的。

首先，《決議》本身的效力存疑。其發(fā)布于1981年，在八二《憲法》特別是《立法法》頒行后，立法體制已經發(fā)生重大調整與變化，其應歸于無效。按照《立法法》第83條之規(guī)定，同一機關制定的法律，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。因此有學者指出，《決議》所規(guī)定的法律解釋制度與現(xiàn)行《立法法》發(fā)生沖突時，應當以《立法法》為準。①周旺生：《立法學》（第二版），法律出版社2009年版，第3 6 2-3 6 3頁。

其次，《決議》在制度安排上并未涉及法工委。王漢斌對《關于加強法律解釋工作的決議（草案）》所作的說明中就指出：“除了重申1955年決議的規(guī)定外，并根據新的情況，做了一些補充。規(guī)定對法律、法規(guī)的解釋，要根據不同情況，分別由全國人大常委會、最高人民法院、最高人民檢察院，以及主管部門，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責。”②王漢斌：《社會主義民主法制文集》，中國民主法制出版社2012年版，第7 2頁。在表述上，這里只提到“常委會”，而未提及“常委會工作機構”具有解釋權。

再次，《決議》中的“國務院及主管部門”不應包括法工委在內的全國人大常委會工作機構。法工委不屬于全國人大立法工作的“主管部門”?！爸鞴懿块T”一詞，在我國的政治制度中專指黨、政、軍及所屬序列內，對下級單位有主要管理權的機關。如前所述，法工委作為從事輔助性工作的人大工作機構或辦事機構，并無權直接管理立法工作，原副委員長王漢斌稱為“常委會領導的立法工作的綜合部門”，③同前注②，王漢斌書，第4 3 2頁。不屬于具有管理權的“主管部門”。

（四）從“有分無名”到“無名無分”或“有名有分”

為了使法律能及時調整和規(guī)范快速發(fā)展變化中的社會，特別使法律適用機關準確把握立法原意，妥善解決法律適用中遇到的難題，需要法律解釋的有效、快速和靈活。《立法法》第55條賦予法工委答復法律詢問的職權就是考慮了此問題，應予以肯定。未來十年，隨著我國改革進一步深化，各種社會矛盾隨之而來，社會轉型給法律體系帶來挑戰(zhàn)。雖然立法狂飆突進時期已過，但立法壓力和需求仍在。下一步應當通過加強法律解釋來解決法律的社會適應性問題。然而，因為人大及常委會的規(guī)模大、議事效率低、會期短、議題多、會議間隔長等問題，我國立法解釋工作未充分發(fā)育起來，遠遠不能滿足現(xiàn)實需要。而法律具體應用過程中的問題通常又具有緊迫性，因此，答復法律詢問存在的必要性顯而易見。

從答復的實際功能來看，其的確是一種對法律進行解釋的行為。實際上，部分答復經由詢問機關的認可，也可以在某些行政、司法系統(tǒng)內部獲得類似抽象行政行為的普遍約束力并得以執(zhí)行。如1991年5月11日，地質礦產部《關于認真按照全國人大常委會法工委有關法律問答依法行政的通知》（地發(fā)109號文件）中就認為：全國人大常委會法工委及法工委辦公室兩次發(fā)文，具體對象雖然只是江西、河北兩省，但其法律原則在全國都是適用的，各級人民政府及其地質礦產主管部門均應認真執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ恨k公廳關于轉發(fā)全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會“對海關法第三十條規(guī)定具體適用問題的答復意見”的通知》（法辦[2003]236號）中規(guī)定：“遼寧、天津、山東、上海、浙江、湖北、福建、廣東、海南、廣西高級人民法院，各海事法院：現(xiàn)將全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會就海關總署請示的關于《海關法》第三十條規(guī)定具體適用問題的答復轉發(fā)給你們，請在審判工作中執(zhí)行?！?/p>

但是，正如存在的并不一定就是合理的。這種實然狀態(tài)并不能證明應然的合法與合理，而更多體現(xiàn)出法律應用部門的自覺與自愿。這也從另一個方面顯示：答復法律詢問是有一定現(xiàn)實需要的。綜合考量法工委的機構屬性，即使經由常委會備案，法律詢問答復也并非有權的法律解釋。如果像周偉所說：“一部分法律詢問答復作為中國法律淵源——法律解釋的一部分而發(fā)揮作用。”④同前注⑥，周偉書，第1 7 5頁。那么，實際上就是在人大及其常委會之外又平添了一個新的立法機關，且這個立法機關的組成人員大多不具有民意代表身份，這不具有立法的民主正當性。

因此，《立法法》只是對法工委此項職能予以認可，但并未將答復法律詢問列入法律解釋的淵源之中，這是正確的。《立法法》第55條，既是法工委的一種自我權力的擴張，也是對上世紀80年代以來法工委在國家立法工作中的權威地位的立法確認。法工委估計已經認識到自己如果越俎代庖，將會侵犯立法者本應行使卻怠于行使的立法權。因此，2007年以后，答復法律詢問不再對外公布，而完全成為一種內部的法律業(yè)務咨詢行為。然而，這樣的做法，則可能違反法治原則中的“公開性”要求，答復既然通過詢問部門的“管道”對相對人實際產生了強制力，但民眾卻對此無從知曉，毋論對其行為后果產生應有的預期。如果法工委的答復詢問向社會公開，則又表現(xiàn)為了立法解釋，侵犯了立法者的權力。由此看來，左右為難，進退失踞。既要發(fā)揮法工委的重要作用，又要使其工作成果具有合法性，無疑存在著巨大困難。

綜上所述，答復法律詢問制度目前的狀況是“有分無名”，即有立法解釋的實際功能而無其名分（法律地位）。因此，從名實統(tǒng)一角度，未來改革的方案將可能遵循兩個路徑。

一是“無名無分”的方案，即取消其立法解釋的實際功能，逐漸變成一種內部工作指導，答復不再對詢問以外的第三者公開，只針對個案參考，不普遍化，特別不在司法裁判文書中予以援引，以免破壞法律體系的權威性和統(tǒng)一性。“無名無分”的方案也是目前官方的思路，認為“無名無分”維持現(xiàn)狀更妥當。即讓答復發(fā)揮指導作用。筆者咨詢全國人大常委會法工委的有關工作人員，他也認為答復法律詢問屬于學理解釋，不具有任何法律效力，只是對理解法律以及法律的執(zhí)行有一定指導意義。目前需要改革的是重視和加強常委會（或法律委員會）在答復備案后的定期監(jiān)督和整理。這種思路代表了其未來發(fā)展的一種可能路徑：肯定法工委答復法律詢問職權，但這并非是對法工委立法解釋適格主體的肯定。

二是“有名有分”的方案，即充分發(fā)揮法工委答復法律詢問的職權，并通過一定法律程序來彌補其合法性和主體資格的不足，承認其答復為一種立法解釋，承認其特殊立法解釋的作用，以填補我國法律解釋中立法解釋的空白。因為人大常委會立法解釋的無能和不作為，只有當未來立法解釋工作激活或活潑化之后，答復法律詢問這一制度才可能走進歷史。

四、代結語：一種“有名有分”改革路徑之可能

有學者認為，因法律委員會目前尚無暇顧及到法律解釋工作，應新設一個專司解釋的機構。35○該方案初衷仍是保持法工委現(xiàn)有機構屬性，以增加新機構來解決答復合法性問題。但是，由法工委將答復報專司解釋的機構批準并賦予其普遍約束力的做法，不但無法解決快速、靈活的要求，而且有疊床架屋的弊病。既然法律委員會尚無暇顧及到法律解釋，那么新設立的機構就能夠嗎？另外，若由常委會批準頒布答復也不可行，該做法實際又回到了由常委會做立法解釋的原點，與現(xiàn)有的立法解釋并無區(qū)別。

綜合考慮，筆者提出另一種思路：將法工委的批準職能剝離出來，交給法律委員會，法工委專司輔助性工作，回歸其自身機構定位。即在收到詢問后，由法工委起草答復草案，報法律委員會批準。經批準后，答復即可被視為對個案具有約束力的、針對具體問題的、特殊的法律解釋形式。從制度安排的角度來看，法律委員會有權統(tǒng)一審議向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出的法律草案，其他專門委員會就有關的法律草案向法律委員會提出意見；同時，法律委員會成員的代表身份加之統(tǒng)一審議法律草案的職能設定，使其所作答復具有個案的約束力。適當時候，法律委員會將所做答復再作為法律解釋草案報請常委會批準（表決），通過后便形成正式的法律解釋。換言之，法律委員會批準后答復便具有實踐中的個案效力。只有當常委會審議批準后，答復才能上升為法律解釋，具有普遍約束力。

該方案旨在理順常委會、法律委員會和法工委的工作機制特別是立法機制，防止產生制度漏洞與合法性危機。從立法體制角度看，立法機關自身需要一個輔助性機構，不論該機構叫法工委還是以往人大機構改革方案中曾屢次出現(xiàn)的“立法部”（將法工委涵括其中并統(tǒng)籌負責所有立法起草工作）?，F(xiàn)階段看來，答復法律詢問這一制度本身，的確是具有有益因素并應繼續(xù)發(fā)揮積極作用的。答復的效力及體制建設實際是對常委會立法解釋工作的滯后與備案監(jiān)督機制未激活的一種體制內的回應。問題都集中在全國人大常委會是否有決心實際啟動對規(guī)范性文件的備案監(jiān)督工作，而這一工作交付給法工委，其組織制度和人員配備是否合理以及能否承擔此重任，這當然涉及對法工委另一項職能即合法性審查的專文研究，本文對此不再贅述。

黨的十八大報告將健全國家權力機關組織制度作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的重要內容予以強調。人大及其常委會的職權均要通過一定的組織體制來進行，組織制度是人大依法履職的關鍵。同時，其也是改革和完善人大制度的難點、重點，是推進未來政治改革和憲政建設的突破口之一。誠如王漢斌在1993年10月寫給喬石、田紀云的信中所說：“改變常委會的立法體制是一個重大問題，建議慎重考慮，從長計議，不要倉促決定。”⑥同前注②，王漢斌書，第4 3 3頁?；蛟S正因如此，自2001年全國人大機關機構改革后，全國人大的機關機構組織基本進入一個“冷凍期”。胡錦濤、溫家寶領導的中央十年，行政機構改革轟轟烈烈，但人大機構改革卻波瀾不驚。改革需要評估風險和成本。筆者認為，這種“有名有分”的改革模式，改革風險可控，成本最低。這一改革實際只是將答復的批準主體由法工委改為法律委員會。在目前法工委和法律委員會共用辦事機構的條件下，法律詢問答復的起草工作本身就是法工委在完成的。實踐中，接受詢問并進行起草的職能仍由法工委執(zhí)行，法律委員會只負責批準或將擬定的答復草案報請常委會表決。法律委員會的性質和成員代表身份亦可有效避免對答復的合法性質疑，亦可使法工委專司輔助工作，符合其機構屬性。法律委員會作為常委會下設的唯一的法案統(tǒng)一審議職能的專門委員會，其所做答復具有權威性，且報請常委會批準即可成為正式法律解釋，能做到可進可退、游刃有余。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2014）04-0087-08

褚宸舸，西北政法大學行政法學院副教授。

*本文系司法部2012年度國家法治與法學理論研究項目“健全國家權力機關組織制度問題研究”（項目編號12SFB4006）和教育部2013年度哲學社會科學重大攻關項目“中國夢的重大意義、精神實質和實踐要求研究”（項目批準號：13JZD001）的階段性成果。西北政法大學禁毒法律與政策研究所研究人員、法律碩士李明愷先生在本文資料收集、寫作方面作出很大貢獻；西南政法大學梁洪霞副教授對初稿提出修改建議，全國人大常委會法工委李文閣先生接受相關問題的咨詢，特此感謝。