□ 周 俊

十八大報告提出要“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。在這里，依法自治是現(xiàn)代社會組織體制的核心，因為政社分開、厘清政社權(quán)責的目的都是為了保障社會組織的自治權(quán)，實現(xiàn)社會組織依法自治*廖鴻、李培曉：《現(xiàn)代社會組織體制將怎樣“煉成”：社會組織權(quán)威專家研討落實十八大精神》，《中國社會組織》，2013年第1期。。這意味著，在建設(shè)現(xiàn)代社會組織體制的要求下，行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展方向即是實現(xiàn)依法自治。那么，什么是行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)，行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)的實現(xiàn)情況如何，怎樣推進行業(yè)協(xié)會商會依法自治？對這些問題的回答在全面深化改革時代具有尤其重要的意義。本文擬基于對行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)概念的界定，討論行業(yè)協(xié)會商會在實現(xiàn)自治權(quán)中面臨的問題，并提出促進行業(yè)協(xié)會商會依法自治的對策。

一、行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)的內(nèi)涵

自治權(quán)是社會團體為實現(xiàn)組織目標，按照章程對組織及其成員進行組織和管理的權(quán)力*羅豪才：《行政法論叢(第七卷)》，法律出版社 2004年版，第144頁。。從世界各國的立法看，社會團體的自治權(quán)已被普遍承認。*參見金錦萍、葛云松：《外國非營利組織法譯匯》，北京大學出版社2006年版。我國《社會團體登記管理條例》(1998)也規(guī)定：社會團體是中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織；國家保護社會團體依照法律、法規(guī)及其章程開展活動，任何組織和個人不得非法干涉。

那么，社會團體為什么擁有自治權(quán)？自治權(quán)是社會團體與生俱來的，還是國家權(quán)力授予的？從社會團體的發(fā)展歷史看，在相當長的時間中，只有國家才能夠代行人民主權(quán)，社會團體需要國家的特許才可以成立。直到近代，結(jié)社自由才成為一項憲法權(quán)利，社會團體自治權(quán)也因此被認為是人民親自實現(xiàn)主權(quán)的形式，與國家權(quán)力具有同源性。在現(xiàn)時代，社會團體的自治權(quán)得到了充分發(fā)展，尤其是在七十年代的“全球性結(jié)社革命”之后，社會團體成為社會自治的核心載體?？梢哉f，自治權(quán)現(xiàn)在被公認為社會團體固有的自由權(quán)，但它能否實現(xiàn)取決于國家權(quán)力是否作為。因此，對社會團體自治權(quán)的理解必須基于兩個基本維度，一是它與其成員權(quán)利的關(guān)系，二是它與國家權(quán)力的關(guān)系。下面從這兩個維度來理解行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)。

從行業(yè)協(xié)會商會與成員權(quán)利的關(guān)系看：據(jù)社會團體自治權(quán)的界定，行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)就是協(xié)會商會“自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費、自聘人員、自主會務(wù)”的權(quán)利。自治權(quán)產(chǎn)生于協(xié)會商會會員的權(quán)利讓渡，具體表現(xiàn)為：會員大會或會員代表大會通過組織的自治章程，并選舉決策機構(gòu)理事會，理事會再產(chǎn)生執(zhí)行機構(gòu)秘書處。各權(quán)力機構(gòu)按照章程自主治理的過程就是行業(yè)協(xié)會商會的自治，這一過程不受任何力量的干預(yù)。

會員雖然是行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)的讓渡者，但會員也可能侵犯協(xié)會商會自治權(quán)。會員侵權(quán)的情況有以下幾種：一是會長(理事長)把持協(xié)會商會，置組織章程于不顧，以家長制治理取代民主治理。比如會長戀棧不去，不按章程進行換屆選舉；二是協(xié)會商會由強勢會員控制。比如龍頭企業(yè)借助其行業(yè)優(yōu)勢挾持協(xié)會商會做出有利于自身利益的決策；三是部分會員結(jié)成聯(lián)盟左右協(xié)會商會決策，協(xié)會商會治理偏離章程的方向；四是從理事中選任的、掌握日常執(zhí)行權(quán)的秘書長成為協(xié)會商會的實際負責人。這些情況都可以稱為行業(yè)協(xié)會商會的“內(nèi)部人控制”。

從行業(yè)協(xié)會商會與國家權(quán)力的關(guān)系看：按章程自治也可能形成對會員利益、外部的他人利益和公共利益的侵犯，因此，國家權(quán)力必須介入行業(yè)協(xié)會商會自治，在這種意義上，可以認為協(xié)會商會的自治權(quán)是一種相對自治權(quán)。國家權(quán)力的介入通常有三種情況：一，為防范自治行為侵犯其他利益，法律需限定協(xié)會商會自治權(quán)的作用邊界和基本運行程序；二，當行業(yè)協(xié)會商會的自治行為侵犯會員利益、外部私人利益時，司法權(quán)力應(yīng)介入審查；三，為防范自治行為侵犯公共利益，行政權(quán)力需對協(xié)會商會的日常運作進行監(jiān)管?？傊?，行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)的外部性為國家權(quán)力介入?yún)f(xié)會商會自治權(quán)提供了正當性。但是，由于行政權(quán)力是一種積極權(quán)力，在介入行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)時極易過界，因此，國家權(quán)力對行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)的介入應(yīng)按立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)排序，即司法和行政干預(yù)需以法律為依據(jù)，司法干預(yù)優(yōu)先于行政干預(yù)。

行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)也可能受其他力量的侵犯，這時需要國家權(quán)力提供保護，這是協(xié)會商會自治權(quán)與國家權(quán)力關(guān)系的另一個面向。一般而言，對協(xié)會商會自治權(quán)的侵犯可能來自行政權(quán)力和專業(yè)權(quán)力。

行政權(quán)力常常會進入到行業(yè)協(xié)會商會的絕對自治領(lǐng)域，以及替代司法權(quán)力對與協(xié)會商會相關(guān)的沖突進行審查。行業(yè)協(xié)會商會的章程所規(guī)定的合法合理的內(nèi)部事務(wù)，是任何力量不得進入的，屬于絕對自治領(lǐng)域，但行政權(quán)力可能會強制進入，比如政府可能會干預(yù)協(xié)會商會的換屆選舉，甚至任命協(xié)會商會的負責人。行業(yè)協(xié)會商會對會員或他人利益的侵犯，是司法管轄的內(nèi)容，但行政權(quán)力也可能會越俎代庖，比如行業(yè)協(xié)會商會的自律決定侵犯了受罰會員的正當利益，在受罰會員的請求下，行政權(quán)力常常會給出處理方案。

專業(yè)權(quán)力對協(xié)會商會的影響具有兩面性。聘任杰出的人才擔任秘書長會加強協(xié)會商會的執(zhí)行力，但聘任的秘書長也可以借助專業(yè)優(yōu)勢而形成對協(xié)會商會的實際掌握，從而僭越?jīng)Q策機構(gòu)的權(quán)力，這種情況在協(xié)會商會的理事會孱弱或監(jiān)督機制不健全時都極易發(fā)生。有時，聘任的秘書長還會與某些理事結(jié)盟，置會員權(quán)利于不顧，從而出現(xiàn)專業(yè)支配與“內(nèi)部人控制”相結(jié)合的情況。

可見，行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)存在于各種權(quán)力(利)關(guān)系之中，自治權(quán)的實現(xiàn)需各方守住權(quán)力(利)底線，而要做到這一點，尤其需要法律發(fā)揮保障和制約的作用。首先，自治權(quán)需要法律加以確認，以成為行業(yè)協(xié)會商會的一項獨立的自由權(quán)；其次，自治權(quán)需要法律加以保障，以排除其他權(quán)力的干預(yù)；最后，自治權(quán)需要法律加以約束，以減弱其負面影響?？梢哉f，法律是行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)，在這種意義上，行業(yè)協(xié)會商會的“依法自治”就是行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)實現(xiàn)的過程。進一步講，所謂“依法”，一方面就是使行業(yè)協(xié)會商會的自治有法可依；另一方面就是使各種力量對行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)的干預(yù)有法可依。

二、行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)的實現(xiàn)情況

在我國，自治權(quán)得到了行政法規(guī)的確認，也都被行業(yè)協(xié)會商會載入了章程，但自治權(quán)受復(fù)雜關(guān)系的影響，其具體實施情況如何，卻值得討論。依據(jù)上文對自治權(quán)的界定，下面從政府與行業(yè)協(xié)會商會的關(guān)系、行業(yè)協(xié)會商會自身以及其他力量的干預(yù)三個方面討論協(xié)會商會自治權(quán)的實現(xiàn)情況。

在我國，行業(yè)協(xié)會商會有三種身份定位：一是政府授權(quán)的行業(yè)管理機構(gòu)；二是介于政府與企業(yè)之間的中介或中間機構(gòu)；三是代表會員利益的俱樂部組織*吳敬璉：《商會的定位及其自身治理》，《中國改革》，2006年第10期。。如果持第一種觀點，那么行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)完全以與政府間的契約關(guān)系為治理基礎(chǔ)，談不上自治權(quán)*汪莉：《行業(yè)協(xié)會自治權(quán)性質(zhì)探析》，《政法論壇》，2010年第7期。；如果持第二種觀點，行業(yè)協(xié)會商會并不具有實質(zhì)性的組織目標，只是發(fā)揮上傳下達的橋梁作用，也沒有自治權(quán)；只有在第三種定位下，行業(yè)協(xié)會商會才是一個基于會員同意的組織，才有資格談?wù)撟灾螜?quán)。

然而，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會商會并不將自身定位為俱樂部組織。清華大學課題組曾于2008-2009年間對北京、杭州等四個城市的145家行業(yè)協(xié)會商會進行調(diào)查，結(jié)果顯示，72%的行業(yè)協(xié)會商會認為自身是“政府與企業(yè)和市場間的橋梁紐帶”，15%的行業(yè)協(xié)會商會將組織定位為“行業(yè)治理的主體”*王名、孫春苗：《行業(yè)協(xié)會論綱》，《中國非營利評論》，2009年第1期。。這一調(diào)查結(jié)果表明，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會商會對自身的自治權(quán)缺乏認識。此次調(diào)查沒有詢問行業(yè)協(xié)會商會是否自認為是互益性組織或俱樂部組織，這可能體現(xiàn)了研究者對行業(yè)協(xié)會商會身份理解的偏差，也說明整個社會對行業(yè)協(xié)會商會的角色定位都存在一定問題。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因為在很多人的意識中，行業(yè)協(xié)會商會就是“二政府”，它們與政府的關(guān)系具有特殊性。

行業(yè)協(xié)會商會是改革開放以后經(jīng)濟管理由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理的產(chǎn)物。以建立行業(yè)管理為目標的改革在20世紀80年代初啟動，其中，成立行業(yè)協(xié)會、向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移部分職能是重要內(nèi)容。1980年，國家經(jīng)貿(mào)委開始行業(yè)協(xié)會試點工作，首先成立了中國包裝技術(shù)協(xié)會*中國包裝技術(shù)協(xié)會經(jīng)民政部批準于2004年9月2日正式更名為“中國包裝聯(lián)合會”。中國包裝聯(lián)合會下設(shè)20個專業(yè)委員會，在全國各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和中心城市均設(shè)有地方包協(xié)組織，擁有近6000個各級會員。，后又相繼成立了中國食品工業(yè)協(xié)會、中國飼料工業(yè)協(xié)會等大批行業(yè)協(xié)會。這些自上而下成立的行業(yè)協(xié)會都被賦予了行政性職能，并由政府給編制、定職級、下?lián)芙?jīng)費，具有突出的官辦色彩*賈西津、沈恒超等：《轉(zhuǎn)型時期的行業(yè)協(xié)會：角色、功能與管理體制》，社會科學文獻出版社2004年版，第105-106頁。，因此又被稱為“翻牌”行業(yè)協(xié)會、“體制內(nèi)”或“行政性”行業(yè)協(xié)會*周俊、郁建興：《行業(yè)管理體制的變革與出路：兼論行業(yè)協(xié)會協(xié)會的困境與發(fā)展》，《思想戰(zhàn)線》，2012年第6期。。

除自上而下成立的行業(yè)協(xié)會之外，我國還存在兩類行業(yè)協(xié)會商會的創(chuàng)建方式：一是由企業(yè)家自主創(chuàng)建。這類行業(yè)協(xié)會商會的成員具有共同的意志，他們自愿聯(lián)合在一起以維護自身利益，決策權(quán)由會員大會或會員代表大會掌握。此類行業(yè)協(xié)會商會常被稱為民間商會，但是，受“雙重管理”體制的影響，它們要接受業(yè)務(wù)主管單位對換屆選舉、重大決策、重大活動等的管理；二是在政府支持下由企業(yè)家創(chuàng)建，這類行業(yè)協(xié)會商會雖然有會員意志，但其人事任命等重大活動都由業(yè)務(wù)主管單位安排，具有半官方性質(zhì)。此類行業(yè)協(xié)會商會較普遍地存在于全國各地，是市場經(jīng)濟發(fā)展與政府計劃管理相結(jié)合的產(chǎn)物。

雖然存在三種創(chuàng)建途徑，行業(yè)協(xié)會商會的主體構(gòu)成仍然是官辦和半官辦行業(yè)協(xié)會，而且?guī)缀跛行袠I(yè)協(xié)會商會的絕對自治領(lǐng)域都受到政府的干預(yù)，這正是雖然行政法規(guī)規(guī)定了行業(yè)協(xié)會商會的社會團體法人身份，但社會上仍然普遍認為行業(yè)協(xié)會商會是“二政府”的重要原因。

行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)還受到會員的干預(yù)，這在民間創(chuàng)立的行業(yè)協(xié)會商會中體現(xiàn)較為明顯。由于民間創(chuàng)立的行業(yè)協(xié)會商會通常是由企業(yè)家個人或集體發(fā)起，他們在組織創(chuàng)建過程中立下了汗馬功勞，因此，在行業(yè)協(xié)會商會成立后，就成了組織的實際控制者。同樣，民間行業(yè)協(xié)會商會也容易受到大企業(yè)會員的控制，因為大企業(yè)能夠為行業(yè)協(xié)會商會提供更多資源，他們繳納更高的會費，有時還會提供特別捐贈或贊助，有的會為協(xié)會商會提供辦公場所和工作經(jīng)費，他們因此擁有更大影響力和發(fā)言權(quán)。選任的秘書長通常為業(yè)內(nèi)企業(yè)家，有的秘書長甚至放棄自己的企業(yè)，專職從事協(xié)會商會管理工作，由于他們擁有日常管理權(quán)，經(jīng)常以協(xié)會商會代言人的身份出現(xiàn)。在協(xié)會商會中有一種流傳的觀點認為，協(xié)會商會發(fā)展的好壞取決于秘書長的能力。秘書長的影響如此之大，他們實際控制協(xié)會商會的空間也相應(yīng)增大，協(xié)會商會中由秘書長說了算的情況非常普遍。

“內(nèi)部人”控制的情況較為普遍地存在于民間行業(yè)協(xié)會商會中，這與它們的治理轉(zhuǎn)型尚未到位直接相關(guān)。家長制治理模式是民間行業(yè)商會慣常采用的，在這種治理模式中，制度化的治理機制缺乏，強勢會員控制協(xié)會商會的行為難以受到有力約束。此外，盡管行業(yè)協(xié)會商會采取自愿入會制，但強制“邀請”會員入會的做法非常常見，那些被邀請的會員本身對協(xié)會事務(wù)不感興趣，也沒有積極性參與和監(jiān)督協(xié)會商會運作，這為部分會員控制協(xié)會商會創(chuàng)造了條件。

專業(yè)權(quán)力控制同樣存在于行業(yè)協(xié)會商會中。雖然按照《社會團體章程示范文本》的要求，行業(yè)協(xié)會商會的秘書長應(yīng)經(jīng)選任產(chǎn)生，但在實際做法中，許多協(xié)會商會的秘書長都是聘任的，比如聘任退休的政府領(lǐng)導做秘書長。聘任的秘書長能夠保持相對于會員的獨立性，但也能夠通過專業(yè)知識左右協(xié)會商會的日常運作，尤其是當秘書長領(lǐng)導協(xié)會商會取得了突出成績的時候，會員大會或會員代表大會和理事會的角色都變得無足輕重。

以上均體現(xiàn)的是行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)受到內(nèi)外干預(yù)的情況，換一個面向，則可以看到，行業(yè)協(xié)會商會在自治的過程中，也會有意或無意地侵犯會員利益、他人利益，甚至是公共利益。行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)通常包括發(fā)起成立權(quán)、規(guī)章制定權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和懲戒處罰權(quán)*彭昕：《我國體育行業(yè)協(xié)會及其自治權(quán)的經(jīng)濟法分析》，《中國體育科技》，2005年第4期。。在行使監(jiān)管管理和懲戒處罰權(quán)時，行業(yè)協(xié)會商會極易因?qū)κ聞?wù)的處理不公正而發(fā)生侵權(quán)行為。非常典型的一個案例是，2001 年中國足協(xié)對長春亞泰隊和廣州吉利隊進行處罰后，廣州吉利以中國足協(xié)為被告提起了民事訴訟，而亞泰足球俱樂部以中國足協(xié)為被告提起了行政訴訟。行業(yè)協(xié)會商會對他人利益的侵害也不少見，比如出售非會員企業(yè)的信息、強制非會員企業(yè)上繳認證費用等。行業(yè)協(xié)會商會破壞公共利益的情況也時常發(fā)生，世界方便面協(xié)會中國分會曾因方便面“集體漲價”事件而被指責“以行業(yè)協(xié)會的角色，試圖干預(yù)行業(yè)的市場價格”；上海黃金飾品行業(yè)協(xié)會也曾組織部分金店壟斷黃鉑金飾品價格，并且因此被處罰。

行業(yè)協(xié)會商會侵權(quán)行為的發(fā)生是多種因素共同作用的結(jié)果，其中，非常重要的是“行政化”和“商業(yè)化”的影響。一些行業(yè)協(xié)會商會正是借助主管部門的權(quán)威進行強制收費、強制處罰等違規(guī)工作，而另一些行業(yè)協(xié)會商會則主要是為“賺錢”而走上了非法“斂財”之路。然而，無論是哪種原因，之所以能夠產(chǎn)生作用，都是因為缺乏法律約束和強有力的監(jiān)管。

總體而言，行業(yè)協(xié)會商會雖然擁有自治權(quán)，但受身份定位、創(chuàng)建方式、管理體制、內(nèi)部治理模式、專業(yè)權(quán)力等因素的影響，目前還難以實現(xiàn)充分的自治，而且由于法治的不健全，行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)的外部性也非常突出。因此，要促進行業(yè)協(xié)會商會依法自治，迫切需要改善行業(yè)協(xié)會商會的內(nèi)外環(huán)境，破解其在實現(xiàn)自治權(quán)中面臨的難題。

三、行業(yè)協(xié)會商會依法自治的突破點

行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)的現(xiàn)實狀況表明，保障協(xié)會商會自治權(quán)、推進協(xié)會商會依法自治，需要協(xié)會商會及其利益相關(guān)者的共同努力，其中，迫切需要解決的問題包括：通過立法確認行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)，形成協(xié)會商會自治的法制環(huán)境；在此前提下，基于我國政社關(guān)系的特殊性，還需將政會分離作為重點工作，通過“去行政化”改革重構(gòu)政會關(guān)系；與此同時，行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)逐步完善法人治理結(jié)構(gòu)，通過建立分權(quán)制衡機制防范內(nèi)外力量的干預(yù)，并且加強組織能力建設(shè)，增強自身的環(huán)境適應(yīng)性。

第一，通過立法保障與約束行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)。

行業(yè)協(xié)會商會等社會團體的自治權(quán)是人民主權(quán)的實現(xiàn)形式，是人類“群分”的本性得以滿足的重要保障，與公民的人格尊嚴密切相關(guān)，而且是一種普遍性的權(quán)利訴求，因此具有作為一項獨立的基本憲法權(quán)利的特征，理應(yīng)由憲法和法律加以保障和約束。*李海平：《社團自治與憲法變遷》，《當代法學》，2010年第6期。然而，我國承認社會團體自治權(quán)的是《社會團體登記管理條例》，它的制定主體是國務(wù)院，屬于行政法規(guī)，效力層級較低，無法體現(xiàn)社會團體自治權(quán)的獨立性和憲法權(quán)利特性。不僅如些，行政法規(guī)因為只能規(guī)范行政權(quán)力與社會團體自治權(quán)之間的關(guān)系，以及限制社會團體對公共利益的侵犯，無法對社會團體的自治權(quán)與各種權(quán)力關(guān)系都做出規(guī)定。

可以說，行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)是欠缺法律依據(jù)的，而其結(jié)果就是協(xié)會商會的訴訟主體地位得不到確認，這在 “亞泰”案和“吉利案”中表現(xiàn)非常突出*在“吉利案”中， 法院認定原被告之間是一種行業(yè)管理關(guān)系，不是民事關(guān)系，因而駁回起訴； 在“亞泰案”中，法院以不符合《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的受理條件為由,裁定不予受理。，即使是在今天，在行業(yè)協(xié)會商會是應(yīng)屬于行政訴訟主體還是民事訴訟主體的問題上仍然存在爭議。因此，要保障和約束行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)，亟需通過立法工作明確這些具有根本性的法律問題。

由于行業(yè)協(xié)會商會屬于社會團體，社會團體又是社會組織的一種，因此，促進行業(yè)協(xié)會商會自治的法制建設(shè)最好是在社會組織法制建設(shè)的大視野中開展，以制定出臺社會組織基本法為主要內(nèi)容。立法的主要任務(wù)首先是要確認社會組織自治權(quán)的地位，明確自治權(quán)是非營利組織法人固有的自由權(quán)，任何力量都不得任意干預(yù)；其次是要明確社會組織自治的基本原則和程序，以約束社會組織自治權(quán)對成員權(quán)利、他人利益和公共利益的侵犯；最后是要設(shè)定國家權(quán)力干預(yù)社會組織自治權(quán)的界限，尤其要限定行政權(quán)力介入社會組織自治的領(lǐng)域，防止社會組織的“行政化”。

第二，加快推進行業(yè)協(xié)會商會的“去行政化”改革。

行政權(quán)力對自治權(quán)的過度介入形成了行業(yè)協(xié)會商會的“行政化”，因此，“去行政化”改革是推進協(xié)會商會依法自治的必然要求。行業(yè)協(xié)會商會的“去行政化”改革始于上世紀90年代末協(xié)會商會的基本體系形成之后，主要內(nèi)容包括政會在人事、職能、機構(gòu)和財務(wù)上的“四脫鉤”，改革行業(yè)協(xié)會商會的管理體制，以及創(chuàng)新政府與行業(yè)協(xié)會商會的合作方式。進一步的改革也應(yīng)圍繞這三個方面進行。

加快政會脫鉤的進程。政會脫鉤改革始于1999年，當年國家經(jīng)貿(mào)委印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會的若干意見》，提出工商領(lǐng)域協(xié)會應(yīng)“堅持自立、自治、自養(yǎng)的原則”，要按照“政社分開”的原則，積極探索工商領(lǐng)域協(xié)會管理模式。其后一些地方開始著手政會脫鉤工作。2005年，《關(guān)于促進行業(yè)協(xié)會商會改革與發(fā)展的若干意見》(征求意見稿)發(fā)布，提出行業(yè)協(xié)會要嚴格依照法律法規(guī)和章程獨立自主地開展活動，切實解決行政化傾向嚴重以及依賴政府等問題，要從職能、機構(gòu)、工作人員、財務(wù)等方面與政府及其部門、企事業(yè)單位徹底分開。在這種政策導向下，各地紛紛啟動了政會“四脫鉤”工作，到2007年國務(wù)院發(fā)布36號文件前后，許多地方宣布完成了脫鉤工作。但實際上政會脫鉤開展得既不平衡也不徹底。不平衡主要是指有些地方并沒有全面落實脫鉤政策，即使在領(lǐng)導干部兼職這一顯示度極高的問題上也是如此。不徹底主要是指，政會脫鉤從政策上看應(yīng)包括四個方面的分離，但各地著力推進的主要是機構(gòu)、人員和財務(wù)分離，職能分離進展緩慢。*周俊、宋曉清：《行業(yè)協(xié)會的公共治理功能及其再造》，《浙江大學學報》(人文社會科學版)，2011年第6期。從總體上看，政會脫鉤在全國范圍內(nèi)還遠未完成，要摘除行業(yè)協(xié)會商會“二政府”的帽子還有待時日。也因此，政會脫鉤仍然是當前的重要工作，2013年3月14日，十二屆全國人大審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》明確提出，要逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤。同年12月5日，民政部長李立國表示，爭取到2015年底前實現(xiàn)從全國到地方各個層次的行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤。

鑒于以往政會脫鉤工作中的得失，本文認為，政會脫鉤應(yīng)以“職能分離”為核心。職能本是政會關(guān)系的落腳點，在機構(gòu)、人員和財務(wù)分離已基本實現(xiàn)的今天，職能分離更應(yīng)成為“去行政化”改革的重中之重。為實現(xiàn)職能分離，編制管理機構(gòu)應(yīng)全面梳理社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能，這些職能應(yīng)具有行業(yè)公共物品的屬性，還應(yīng)從各部門所擁有的行業(yè)公共物品供給職能中劃分出可授權(quán)或委托給行業(yè)協(xié)會商會執(zhí)行的職能。明確政府職能一方面意味著凡不屬于政府的行業(yè)管理職能，行業(yè)協(xié)會商會都有權(quán)行使；另一方面意味著政府不可隨意將職能授權(quán)和委托給行業(yè)協(xié)會商會。

深化管理體制改革。在探索對“雙重管理”體制的突破中，行業(yè)協(xié)會商會領(lǐng)域中最先出現(xiàn)了登記管理的“一元制”、“新二元制”和“三元制”等管理方式。*郁建興、沈永東等：《從雙重管理到合規(guī)性監(jiān)管：全面深化改革時代行業(yè)協(xié)會商會監(jiān)管體制的重構(gòu)》，《浙江大學學報》，2014年第4期。正是在行業(yè)協(xié)會商會管理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，2013年底全國范圍內(nèi)開始實施行業(yè)協(xié)會商會等四類社會組織的直接登記，這使新設(shè)立的行業(yè)協(xié)會商會擺脫了行政權(quán)力對其絕對自治領(lǐng)域的干預(yù)。此外，異地商會登記制度改革和“一業(yè)多會”制度的試行也有利于減少協(xié)會商會對政府的依賴。廣州市明確規(guī)定黨政群機關(guān)、事業(yè)單位均不得發(fā)起或指定發(fā)起人發(fā)起成立行業(yè)協(xié)會商會，更是從源頭上杜絕了新成立的行業(yè)協(xié)會商會被“行政化”的可能性。

行業(yè)協(xié)會商會的管理體制已經(jīng)取得了重大進展，但直接登記只是針對新成立的行業(yè)協(xié)會商會，“一業(yè)多會”制度尚未全面推行，因此，有必要繼續(xù)深化改革，逐漸全面取消業(yè)務(wù)主管單位；以“非禁即入”作為準入管理的基本原則，限制政府新設(shè)行業(yè)協(xié)會商會的權(quán)力，以及盡快落實“一業(yè)多會”政策。

推進政府購買行業(yè)協(xié)會商會服務(wù)。向行業(yè)協(xié)會商會購買服務(wù)一直是政府購買服務(wù)的重要內(nèi)容，它對推進行業(yè)協(xié)會商會依法自治具有重要意義：首先，政府購買遵循“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，改變了政府以直接財政撥款扶持行業(yè)協(xié)會商會的做法，政會間財務(wù)關(guān)系變得更加明晰；其次，政府購買服務(wù)遵循的是市場交易原則，在購買服務(wù)中政府與行業(yè)協(xié)會商會依契約結(jié)成合作關(guān)系，這種契約化合作不僅體現(xiàn)了政府對行業(yè)協(xié)會商會社會主體地位的承認，也將促進行業(yè)協(xié)會商會建立起新的身份認同；最后，隨著制度的日益完善，競爭性招標將成為政府購買服務(wù)的主要方式，這將促進政會合作的公開化和透明化，減少政府有傾向性地選擇合作對象的行為。

但從總體上看，政府購買服務(wù)還處于初級階段，許多問題亟待解決，比如增強購買的競爭性，禁止政府從事關(guān)聯(lián)交易，加強對購買服務(wù)的監(jiān)管等。只有從這些方面加強制度化建設(shè)，政府購買服務(wù)才能真正發(fā)揮建立新型政會合作關(guān)系、促進協(xié)會商會發(fā)展的作用。

第三，完善行業(yè)協(xié)會商會的治理結(jié)構(gòu)。

建立完善的治理結(jié)構(gòu)對保障行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)、促進行業(yè)協(xié)會商會的民主治理具有重要意義。當前對行業(yè)協(xié)會商會治理結(jié)構(gòu)的政策規(guī)定并不缺乏，但卻不甚完善，政策落實情況也差強人意，較為突出的問題是，缺乏對協(xié)會商會監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，對秘書長選任制的規(guī)定不符合協(xié)會商會專業(yè)化和職業(yè)化發(fā)展的趨勢?；诖?，完善協(xié)會商會的治理結(jié)構(gòu)尤其要解決兩方面的問題：

加強監(jiān)督機制建設(shè)。凡是有權(quán)力存在的地方，都不可缺少監(jiān)督機制。行業(yè)協(xié)會商會也需要設(shè)立監(jiān)事或監(jiān)事會，以監(jiān)督?jīng)Q策和執(zhí)行權(quán)。監(jiān)事或監(jiān)事會應(yīng)由會員或會員代表大會選舉產(chǎn)生，理事、秘書長都不得兼任監(jiān)事，監(jiān)事的報酬應(yīng)由會員或會員代表大會而非秘書處決定。監(jiān)事或監(jiān)事會的主要職責是監(jiān)督理事和管理人員有無違反法律法規(guī)和組織章程的情況，協(xié)助政府和審計機構(gòu)對組織的檢查工作等。

完善秘書長聘任制度。秘書長是行業(yè)協(xié)會商會日常工作的負責人，也是協(xié)會商會的代言人，對協(xié)會商會發(fā)展的意義重大。政策規(guī)定秘書長應(yīng)從理事中選任，但理事通常為會員企業(yè)家，沒有時間和精力兼任秘書長，如果離開企業(yè)專任秘書長，也難以做到完全獨立于自己的企業(yè)利益。因此，選任秘書長的做法存在明顯的局限性?，F(xiàn)實中，許多行業(yè)協(xié)會商會已經(jīng)采用聘任的方式產(chǎn)生秘書長，但又傾向于聘任退休的政府官員，同樣存在專業(yè)性不足和精力不夠等問題。因此，行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)完善秘書長聘任制度，通過公開招聘的方式選擇專業(yè)人才出任秘書長，并明確秘書長的職責，建立激勵、考核和監(jiān)督等機制，以最大限度地發(fā)揮秘書長的作用。

第四，加強行業(yè)協(xié)會商會的組織能力建設(shè)。

“去行政化”能夠使行業(yè)協(xié)會商會獲得相對于政府的獨立身份，完善的治理結(jié)構(gòu)可以為行業(yè)協(xié)會商會實現(xiàn)自治權(quán)提供制度保障，在此基礎(chǔ)上，行業(yè)協(xié)會商會還需具備一定的組織能力，以使自治權(quán)得以落實。然而，組織能力不足一直困擾著行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展，因此，加強組織能力建設(shè)刻不容緩。行業(yè)協(xié)會商會組織能力建設(shè)涉及構(gòu)建監(jiān)管體系、完善治理結(jié)構(gòu)、開展戰(zhàn)略管理、實施項目管理、加大政府扶持等廣泛內(nèi)容，下面僅就主要方面提出幾點建議：

引入戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略管理是組織能力建設(shè)的有效手段。通過戰(zhàn)略管理，組織能更清晰地認識自身的宗旨和目標，并為目標的實現(xiàn)選擇合適的方案和對方案進行有效控制。戰(zhàn)略管理在企業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)普遍實施，行業(yè)協(xié)會商會也有必要借鑒企業(yè)經(jīng)驗，將戰(zhàn)略管理作為組織能力建設(shè)的重要內(nèi)容。為此，行業(yè)協(xié)會商會需要在對內(nèi)外環(huán)境進行分析的基礎(chǔ)上、基于組織宗旨不斷完善戰(zhàn)略目標、加強戰(zhàn)略實施與控制、做好戰(zhàn)略評估工作。

實施項目管理。與日常性管理相比，項目管理具有綜合性的特征，包括項目整體管理、范圍管理、時間管理、費用管理、質(zhì)量管理等廣泛內(nèi)容。組織通常能夠借助項目管理實現(xiàn)資源整合、提升組織能力、掌握服務(wù)需求。隨著內(nèi)部項目和外部合作項目的增多，行業(yè)協(xié)會商會也應(yīng)加強項目管理，設(shè)立專門的項目管理部門或協(xié)調(diào)人員，建立合理的項目管理流程，形成專業(yè)的項目管理體系。

開展績效管理?？冃Ч芾砜梢詮慕M織、部門和個人層面上全面改善組織的運行情況，是提升組織能力的有效工具。行業(yè)協(xié)會商會可以學習和借鑒其他組織的績效管理經(jīng)驗，建立以績效計劃、績效實施與控制、績效總結(jié)為主要環(huán)節(jié)的績效評估流程，合理利用目標管理、關(guān)鍵績效指標管理、平衡計分卡等績效管理工具，逐漸完善績效管理機制，發(fā)揮績效管理促進組織發(fā)展的作用。

加大政府扶持。除需自我修煉外，行業(yè)協(xié)會商會的能力建設(shè)還需要來自政府的扶持。行業(yè)協(xié)會商會在各類社會組織中已經(jīng)享受到了特殊的政策待遇，但從總體上看，政府對行業(yè)協(xié)會商會的扶持主要還是針對初創(chuàng)協(xié)會商會、優(yōu)秀協(xié)會商會和特定事項，扶持的面不夠?qū)挕Ａ硗?，扶持政策主要著眼于行業(yè)協(xié)會商會的個體發(fā)展，對行業(yè)協(xié)會商會的整體發(fā)展考慮不多。因此，除在設(shè)立扶持資金、組織培訓、建立政府購買機制等常規(guī)做法中擴大社會組織的參與面外，政府還需明確行業(yè)協(xié)會商會的總體建設(shè)方向和結(jié)構(gòu)布局，以及建立行業(yè)協(xié)會商會的人才培養(yǎng)機制。

綜上所述，推進行業(yè)協(xié)會商會依法自治是全面深化改革時代實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會大發(fā)展的必然要求，而依法自治的核心是保障和落實行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)。當前，行業(yè)協(xié)會商會自治權(quán)的實現(xiàn)情況并不令人樂觀，會員、政府和專業(yè)權(quán)力干預(yù)協(xié)會商會自治的情況比較普遍。為保障行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)，促進協(xié)會商會依法自治，需要通過立法對行業(yè)協(xié)會商會的自治權(quán)加以確認，并明確自治權(quán)的邊界，在此基礎(chǔ)上，還要進一步推進行業(yè)協(xié)會商會的“去行政化”改革，規(guī)范行政權(quán)力對協(xié)會商會的干預(yù)；完善法人治理結(jié)構(gòu)，為行業(yè)協(xié)會商會排除內(nèi)外干預(yù)建立制度的“防火墻”，以及提升實現(xiàn)自治權(quán)所必需之組織能力。