● 羅昌平 郭本純

把權力關進制度的籠子套上責任的“緊箍咒”
——安徽省推行權力清單和責任清單制度的實踐探索

● 羅昌平 郭本純

黨的十八屆三中全會提出，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”安徽省把推行權力清單制度作為轉變政府職能、簡政放權、激發(fā)市場和社會活力的突破口，列為全面深化改革的重點任務。改革中，堅持“法無授權不可為、法定責任必須為”和職權法定、權責匹配、簡政放權原則，做到了“兩手抓”、“兩結合”和“全覆蓋”：一手抓承接落實國務院下放的行政審批事項，一手抓安徽省權力清單制度建設；在制定權力清單的同時編制責任清單，推行“兩單結合”；行使行政權力的單位和行政權力的種類“全覆蓋”，實行“行政權力進清單、清單之外無權力”。

一、改革的推進進程

（一）明確目標任務。明確權力清單制度建設工作十項任務：一是明確范圍，即確定行政權力清理范圍，做到權力單位和權力種類全覆蓋；二是清權，即清理行政權力事項，做到全面梳理、摸清底數(shù)；三是確權，即審核確認權力事項，做到能減則減、應放盡放；四是明確責任，即明確行使權力職責，做到權責匹配、權責一致；五是曬權，即公開權力清單，做到依法公開、接受監(jiān)督；六是優(yōu)化流程，即優(yōu)化權力運行流程，做到環(huán)節(jié)簡化、便民高效；七是打造平臺，即建立權力清單運行平臺，做到清單與載體融合；八是實行權力規(guī)范透明運行，做到網(wǎng)上辦理、陽光操作；九是強化權力制約監(jiān)督，建立配套制度，完善約束機制；十是追責，即嚴格追究責任，跟蹤權力運行。

（二）找準工作路徑。在權力和責任清單制度建設中，堅持突出主線、把握準則，緊扣工作鏈，妥善處理好兩個關系。一是突出“一條主線”，即轉變政府職能—簡政放權—提高效率—使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。二是堅持“一條準則”，即權責法定、權責匹配、有權必有責、失責必追究。三是扣住“一條工作鏈”，即“三定”規(guī)定—權力清單—責任清單。把“三定”規(guī)定作為源頭，發(fā)揮其基礎規(guī)范作用。四是處理好內(nèi)外統(tǒng)分的關系，即凡是對公民、法人、社會組織的權力都要統(tǒng)起來，防止出現(xiàn)游離于監(jiān)管之外的權力事項；同時，區(qū)分好政府內(nèi)部運行管理、公共服務與權力事項。五是處理好于法周延和于事簡便的關系，既堅持權責法定、依法辦事，又務實管用，簡便易行，增強制度的執(zhí)行力，使權力清單讓公眾看得懂、記得住、都會用。

（三）強化組織推動。為確保權力清單制度建設工作順利推進，先后召開省級權力清單制度動員大會和工作推進會，成立省行政權力事項清理規(guī)范工作領導小組，組成行政權力清理規(guī)范專家組，出臺推行省級行政權力清單制度的意見，制定行政權力取消、下放、轉移、整合、暫停實施5個方面17項審核標準。選擇省發(fā)改委、省工商局進行權力清單先行先試，同時加強權力清單研究。

（四）開展自查自清。按照“現(xiàn)有權力事項精簡1/3以上，行政審批項目再精簡不少于1/5”的要求，納入清理范圍的省直75家單位開展自查自清。從政策把握和實際操作兩個層面，加強對權力清單各單位經(jīng)辦機構負責人和經(jīng)辦人員的業(yè)務培訓，重點對行政審批、行政處罰等10類權力的概念進行詮釋，對各類表格的填報和流程圖的繪制進行指導，對審核確認17項標準進行逐一說明，對責任清單的具體內(nèi)容進行解讀，統(tǒng)一解答相關共性問題。培訓中收集整理了15類問題，研究解決，并第一時間反饋給相關部門，切實提高各單位權力清單相關人員的業(yè)務能力和水平。為適應權力清單工作的常態(tài)化咨詢、經(jīng)常性溝通需要，省編辦與各單位建立專門的權力清單電子交流平臺，隨時解答工作中遇到的問題。

（五）集中審核確權。省編辦會同省直有關部門和市縣編辦，組成4個審核組、1個綜合組和1個責任清單攻關組，對列入權力清單范圍的75家單位權力事項，進行集中審核，推進建立權力清單。一是建立機制，壓實工作任務。權力清單涉及到權力和利益的調(diào)整，任務重、關注度高，需要溝通的情況多，需要說明的問題多，取得共識的難度大。為充分溝通，最大限度地取得一致意見，審核辦確立了“三上三下”的審核工作機制：即部門上報、一審反饋；部門再報、二審反饋；部門三報、專家論證、專題會議研究形成三審意見反饋后報省委省政府審定。在具體審核中，邀請省政府法制辦全程進行合法性審查，做到依法確權。堅持“項目化操作、施工化管理”，把任務分解到組，單位明確到人，責任層層落實，形成整體協(xié)同、上下同責的工作格局。二是打牢基礎，堅持模板先行。為確立標桿、統(tǒng)一尺度、規(guī)范操作，審核辦在集中辦公初始階段，4個審核組分別選擇1個有代表性的單位，集中初審、互通有無，就相關問題進行集中研究討論，規(guī)范操作，做到“三統(tǒng)一”、“五定型”，即審核意見的體例、框架、表述“三統(tǒng)一”，審核匯總表、具體審核情況表、權力清單、責任清單、流程圖“五定型”。三是壓茬推進，專家小組分類論證。為提高審核工作效率和質量，審核辦將75家單位分為經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設資源環(huán)境、科教文衛(wèi)、社會法制5大類，安排 4個審核組同時審核分散在每個組中的同一類單位，以便同時總結同類單位存在的共性問題，同步組織相關專家開展研究論證，做到“兩同時、一同步”，切實提高集中審核的及時性、針對性和有效性。

（六）首創(chuàng)責任清單。按照權責一致、有權必有責的要求，把權力清單與責任清單結合起來，同步推進，初步建立了行政權力、責任事項、追責情形“三位一體”的權責體系。責任清單主要內(nèi)容是責任事項和追責情形?！柏熑问马棥笔歉鶕?jù)行政權力的行使過程，明確行政機關及其工作人員在行政權力行使的不同階段應當履行的義務；“追責情形”指未按照責任事項規(guī)定履行義務可能帶來的各種不良后果的情況。責任事項和追責情形存在著相互匹配和相互呼應的關系，二者的有機結合是權力運行問責機制的一個創(chuàng)新。一旦權力越位、錯位或不到位，就可以對照情形施以追責，行政權力的行使就會受到更加具體有力的約束和監(jiān)督。

建立責任清單，重點把握以下幾點：一是堅持依法確責。按照“責任法定”的要求，將保留的行政權力事項的責任事項和追責情形的法律來源逐項逐條列出，做到一一對應，于法有據(jù)。二是注重問題導向。為提高追責的針對性和有效性，責任清單編制堅持問題導向，注重從權力行使過程中容易出現(xiàn)的問題和容易導致的不良后果出發(fā)，反推出可能出現(xiàn)的追責情形。三是突出個性特征。在確定責任事項時，重點把握權力運行的關鍵環(huán)節(jié)和個性化特點。如針對行政審批項目，有關特定行業(yè)市場準入類審批涉及的招標拍賣、資質資格類審批涉及的國家考試、企業(yè)主體資格審批涉及的當場登記、食品安全類審批涉及的檢驗、檢測和檢疫等，在編制責任事項時都要重點體現(xiàn)出來；在編制追責情形時，梳理一般法規(guī)定的共性追責情形的同時，重點梳理部門法（特別法）規(guī)定的特殊追責情形，逐一凸顯事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)的備案、評估、資金監(jiān)管等個性規(guī)定及要求，切實增強追責的針對性。

二、改革取得的成效

簡政放權、建立權力清單制度，關鍵是要在減權和放權上取得實效。在建立權力清單和責任清單中，一方面堅持“清單之外無權力”，對遇到的問題審慎把握，數(shù)量服從質量，堅決把權力關進制度的“籠子”；另一方面堅持“兩防”，即防止將權力事項打包，防止借清理取消行政權力推卸部門應盡的責任。對打包打捆的行政權力事項，進行逐項拆包拆捆，分別作為清理基數(shù)；對自行取消的權力事項認真復核，防止借簡政放權之機推卸部門責任。

一是行政審批進一步規(guī)范。確定取消一批非行政許可審批，屬內(nèi)部管理的非行政許可審批轉為內(nèi)部管理；少數(shù)條件成熟的轉為行政許可；一些確需保留、不具備條件轉為行政許可的，改變管理方式，由審批改為備案。

二是省級專項資金不直接面對企業(yè)。省級專項資金涉及市縣的，將一律面對市縣政府，而不直接面對市縣的具體項目單位；涉及省屬企事業(yè)單位的，可暫作為權力事項保留，以后再逐步調(diào)整規(guī)范。

三是執(zhí)法重心進一步下移。省與市縣共有的行政處罰權，實行屬地管理。涉及跨設區(qū)市的處罰事項，明確主辦或牽頭單位，省級保留監(jiān)督權。對直接面向基層和群眾、量大面廣、由地方管理和執(zhí)法更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放給市縣政府管理。對法律法規(guī)有明確規(guī)定的，省級部門長期無辦件的權力事項一律凍結。

四是資質資格認定類權力逐步削減。一些涉及企業(yè)法人和個人的資質資格認定權力事項，有的取消，有的轉移?？紤]到社會組織的發(fā)育狀況和承接能力，確需保留的暫予保留，待條件逐步成熟后，再取消或轉移。

五是涉及人、財、物權力事項的監(jiān)督管理得到強化。重點加強對新設立部門以及涉及人、財、物等權力事項的規(guī)范管理，強化對權力的監(jiān)督和制約，防止出現(xiàn)游離于監(jiān)管之外的權力事項。

六是權責一致取得制度性突破。對應權力清單編制責任清單，讓每項權力都有明確的責任事項和追責情形，標明了廉政風險點，權力行使的路徑、環(huán)節(jié)和內(nèi)容。責任清單是監(jiān)督制度、公眾參與機制、責任追究的制度化成果，從制度層面強化責任，讓權力與責任的對應沒有彈性，確保權責一致有章可循，落到實處。

七是責任倒逼權力更加科學規(guī)范。建立與權力相匹配的責任，需要追根溯源責任依據(jù)，權力事項必然再次受到檢驗，一些依據(jù)不準確或不充分、難以確定責任的權力被找了出來，予以取消。比如，省金融辦“省屬地方銀行業(yè)金融機構重大事項事先備案審核”，實為事后告知性報告，列不出具體責任，只能取消。一些權力事項的類別歸屬、具體內(nèi)容等，梳理責任時也得到進一步的調(diào)整和完善。通過權力與責任的相互對照，確保行政權力的合法性，并使其更加科學規(guī)范。

八是給行政權力套上責任的“緊箍咒”。責任事項細化到辦事環(huán)節(jié)和流程，明確了操作要求和具體時限，使隱性責任顯現(xiàn)化，對責任的監(jiān)督有了明確方向和抓手，充分發(fā)揮責任對權力的“緊箍咒”作用。將責任貫穿權力行使的全過程，把權力行使的行為轉化為履行義務的行動，讓行權者對照責任事項不能越軌，面對追責情形不敢越軌。

三、進一步深化改革的思考

（一）加強對改革的統(tǒng)籌謀劃。在全國范圍內(nèi)，權力清單制度改革尚處于起步階段，缺乏成熟的頂層設計，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗路子可以借鑒。目前各地實踐中對行政權力的分類不統(tǒng)一、標準不一致，帶來法律適用不統(tǒng)一、改革范圍不一致、減權削權標準不一等問題。而且權力清單制度是政府的自我革命，涉及的部門多，牽扯的利益面廣，甚至會觸及既得利益，面臨的阻力很大。從安徽省的探索實踐來看，應加強對改革的統(tǒng)籌謀劃，對行政權分類和行政權定性問題進行集中研究，以利于分類和歸類的統(tǒng)一化、科學化、合法化。

（二）加快修訂行政法規(guī)。目前，諸多行政權力的依據(jù)來源于社會主義市場經(jīng)濟體制確立之前，與市場在資源配置中起決定性作用的新定位、變事前審批為事后監(jiān)管的新要求相比，存在陳舊過時、與新形勢不相適應等問題。在全面深化改革的大背景下，建議進一步加快對行政法規(guī)、部門規(guī)章特別是各部門規(guī)范性文件的清理修訂，為地方政府進一步簡政放權掃清障礙。

（三）增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。權力清單制度建設工作是一項系統(tǒng)性工程，需要充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，處理好方方面面的利益關系，做到相互協(xié)調(diào)，整體推進。就安徽省而言，在權力清單和責任清單編制過程中遇到的一些困惑和難題，增加了改革難度。比如涉及公民、法人的一些考評認定事項，按照改革的精神，應該取消。從當前情況看，國家部委以項目、資金為依托，保留了諸多“國家級認定”等事項，且這些認定多以“省級認定”為前提條件，給清權確權工作增加了難度。建議從中央層面加強改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以便整體推動。

（四）加大改革宣傳力度。權力清單、責任清單是一項全新的政府管理制度創(chuàng)新，加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子，直接涉及到行政相對人和廣大公民的切身利益，關系到行政機關轉變職能、依法行政等執(zhí)政理念的轉變。深化改革、推動完善制度建設，必須加大宣傳力度，一方面提升廣大公職人員按照清單要求正確行使行政權力的能力和水平，自覺接受社會監(jiān)督；另一方面提高全社會對清單的認識程度，推動廣大社會公眾廣泛參與對行政權力運行的監(jiān)督，提高制度執(zhí)行效果。

（作者系安徽省編辦主任；安徽省編辦副主任）