□楊枝煌 石 龍

(1．商務(wù)部許可證局，北京 100010;2．中國證監(jiān)會人事教育部，北京 100033)

自2008年國際金融危機(jī)以來，在國內(nèi)外氣候影響下我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了增長放緩趨勢。雖然4萬億元刺激措施曾經(jīng)使經(jīng)濟(jì)一度復(fù)蘇，但2012年GDP增速又劇降為7．8%，2013年僅為 7．7%，2014年第一季度只有7．5%，中國經(jīng)濟(jì)再次走到了十字路口，或者說進(jìn)入了一個(gè)新周期。如何保持我國經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定持續(xù)增長成為當(dāng)前熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)。黨的十八大開出新型城鎮(zhèn)化“藥方”，十八屆三中全會再次提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”，2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次套開全國城鎮(zhèn)化工作專題會議，2014年出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》。可見，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)十分重要且迫在眉睫。為健康推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，我們至少應(yīng)在以下幾個(gè)方面做好創(chuàng)新性戰(zhàn)略應(yīng)對:

一、新型城鎮(zhèn)化的理論指導(dǎo)創(chuàng)新

思想是行動的向?qū)?。大衛(wèi)·休謨在200多年前就講過，盡管人是由利益支配的，但利益本身以及人類的所有事務(wù)，最終由觀念支配。一個(gè)人能取得多大成就，很大程度上或根本上取決于其思想覺悟和認(rèn)識高度。只有通過一定的理論、理念凝心聚力，才能眾志成城，才能將無意識的個(gè)人行為轉(zhuǎn)化為有意識的集體行動。因此，為更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，我們應(yīng)該注意總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)新理論指導(dǎo)。

新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于“化”字。一是農(nóng)民市民化，二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，三是城鄉(xiāng)一體化，四是工業(yè)化、信息化與城鎮(zhèn)化融合。它肩負(fù)三大使命:消除“二元結(jié)構(gòu)”社會，建立“新型土地”制度，實(shí)施“社會改造”工程。其承載的含義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的升級版，而且是社會變革中的新一輪居民大融合。因此，我們的新型城鎮(zhèn)化至少應(yīng)該具有以下四新:一是新四化同步的城鎮(zhèn)化，二是自然和諧的城鎮(zhèn)化，三是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，四是人的全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，我國發(fā)展的大機(jī)會就是深化改革開放和推進(jìn)城鎮(zhèn)化。［1］新型城鎮(zhèn)化是穩(wěn)定增長和突破改革的關(guān)鍵，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的持久動力和最大潛在內(nèi)需。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。如果說工業(yè)化在某種意義上主要是創(chuàng)造供給，那么城鎮(zhèn)化則主要是創(chuàng)造需求。新型城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟(jì)增長的“王牌”，是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)五位一體建設(shè)的必由之路，是促進(jìn)民族融合、民生幸福、國力強(qiáng)盛的重要工程。可以通過創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新思維來驅(qū)動中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從而繼續(xù)保持健康穩(wěn)定增長以反擊國外“做空中國”等奇談怪論。從實(shí)踐上看，我國城鎮(zhèn)化率2002年以來每年遞增1．35個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口年均增長 2096 萬［2］P132－135。城鎮(zhèn)化既增加了投資又推動了消費(fèi)，成為拉動內(nèi)需的持久動力和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。當(dāng)然，新型城鎮(zhèn)化過程中也可能出現(xiàn)負(fù)能量，要防止出現(xiàn)沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、有速度無質(zhì)量、半拉子城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)化、大小城市失調(diào)、破壞生態(tài)環(huán)境等六種現(xiàn)象。［3］另一方面，我們要確定新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。英國城鎮(zhèn)化率早在1850年就達(dá)到50%。英國城鎮(zhèn)化過半不僅意味著人口遷移，同時(shí)意味著社會變革。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》顯示，2013年我國常住人口城鎮(zhèn)化率52．6%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率35．3%，而當(dāng)今發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率都超過70%。假設(shè)以70%作為我國未來人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)，我們還有很大提升空間。新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)確定以后，我們就應(yīng)該確定實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的路徑，那就是制度一體化、文化一體化、市場一體化和建設(shè)一體化。［4］

二、新型城鎮(zhèn)化的政策創(chuàng)新

黨的十八大提出了“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的戰(zhàn)略部署。黨的十八屆三中全會提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”的要求，為加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，我們應(yīng)該加快以下幾個(gè)方面的政策突破:

(一)建立新型城鎮(zhèn)化戶籍與人口制度體系

首先，堅(jiān)持北上廣戶籍管控制度。除北上廣實(shí)行積分制入戶和人才引進(jìn)入戶等限制辦法外，其他地區(qū)按照公平正義的原則，破除影響人自由遷徙的制度，讓中國人在權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平上有更大推進(jìn)。其次，推行指紋人口登記制度。人口登記必須登記指紋這一獨(dú)一無二的信息，從而確實(shí)保證人口數(shù)據(jù)真實(shí)可靠且防止人口販賣和假戶口。再次，研究推行一對夫婦生二孩制度。在十八屆三中全會確定“單獨(dú)夫婦可生二胎”政策的基礎(chǔ)上，研究允許一對夫妻生二孩政策，嚴(yán)格禁止第三孩(除非自然受孕生產(chǎn)三胞胎或三胞胎以上)，特別是在內(nèi)蒙古、新疆、西藏以及老少邊窮等人口稀疏地區(qū)，應(yīng)該立即全面放開二孩政策，推行遷徙入戶政策，促進(jìn)人口的合理流動和當(dāng)?shù)氐脑缛臻_發(fā)，減輕特大型城市壓力，從而實(shí)現(xiàn)人口政策與新型城鎮(zhèn)化的有效結(jié)合與互動。

(二)建立新型城鎮(zhèn)化土地住房制度體系

第一，建立土地產(chǎn)權(quán)制度。黨的十八屆三中全會再次明確指出要“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。應(yīng)健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。新型城鎮(zhèn)化首先面臨土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重新界定、確認(rèn)和流轉(zhuǎn)，分清楚宅基地、集體用地，從而合理規(guī)劃農(nóng)林牧漁副業(yè)、商業(yè)、工業(yè)、公共設(shè)施用地，實(shí)現(xiàn)不管黨政機(jī)構(gòu)、央企、國企、金融機(jī)構(gòu)、非盈利組織、個(gè)人都成為產(chǎn)權(quán)清晰的可以互相交易的土地市場主體。只有產(chǎn)權(quán)搞清楚了，每個(gè)市場主體才能真正實(shí)現(xiàn)第一次分配的市場化效率，特別是農(nóng)村土地確權(quán)了，農(nóng)民才能真正享有財(cái)產(chǎn)性收入，才能真正富裕起來，才能真正有恒產(chǎn)者有恒心有信用有信譽(yù)，有機(jī)會組成力量強(qiáng)大的農(nóng)民專業(yè)合作社。合作社組成有組織的聯(lián)社，擁有自己的車隊(duì)、船隊(duì)、倉庫、碼頭，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，進(jìn)而提高談判權(quán)和定價(jià)權(quán)。第二，制定實(shí)施土地流轉(zhuǎn)制度。借鑒重慶地票制度，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。同時(shí)，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。［5］第三，建立土地最終用途管制制度。制定負(fù)面清單，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，保住現(xiàn)有林地、濕地、河湖江海、基礎(chǔ)設(shè)施等底線，嚴(yán)防商業(yè)、工業(yè)、住宅超標(biāo)用地的高壓線。一旦規(guī)劃通過人民代表大會的批準(zhǔn)，就必須成為硬約束，政府及其他市場主體都不可隨意更改。規(guī)劃要對土地最終用途進(jìn)行嚴(yán)格管制，任何人觸犯負(fù)面清單必須一查到底嚴(yán)懲到底。第四，做好全國土地規(guī)劃和住房建設(shè)。吸取古今中外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，要有百年思維和系統(tǒng)思維，從土地開發(fā)、住房設(shè)計(jì)、城市建設(shè)、監(jiān)督懲罰等全方面全鏈條進(jìn)行嚴(yán)格而清晰的設(shè)定。安居才能樂業(yè)，我們應(yīng)健全城鎮(zhèn)住房制度，負(fù)起政府的擔(dān)當(dāng)責(zé)任，以保障房和廉租房為主，以商品房為輔，切實(shí)實(shí)現(xiàn)社會主義的居者有其屋。

(三)建立新型城鎮(zhèn)化社會保障體系

建立全覆蓋、無歧視、不養(yǎng)懶的社會保障體系應(yīng)該成為社會主義國家的標(biāo)志之一。北歐資本主義國家已經(jīng)達(dá)到人人享有社會保障。2013年普京也向世界宣布了俄羅斯實(shí)行全面免費(fèi)醫(yī)療的消息。社會主義中國更有能力建立公平正義的新型城鎮(zhèn)化社會保障體系。城鎮(zhèn)化不僅僅意味將農(nóng)民遷入城市，還包含著就業(yè)、社保、住房、教育、文化等一系列公共服務(wù)的保障。構(gòu)建和完善社會保障體系是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施的重要基石，是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的本質(zhì)要求，是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的根本保證。［6］權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的社會保障體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的一個(gè)組成部分，是國家強(qiáng)盛、民族復(fù)興、人民幸福的中國夢的物質(zhì)基礎(chǔ)，是新型城鎮(zhèn)化的前提。［7］健全社會保障體系必須在戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，每個(gè)人的身份證號就是社會保障號，可考慮國家每年將全民所有制經(jīng)濟(jì)成分所得紅利的一定比例不分男女老少貧富平均打到每個(gè)人社會保障卡賬戶上，同時(shí)杜絕乞丐和懶漢現(xiàn)象。

(四)建立新型城鎮(zhèn)化稅收體系

首先，提升營改增改革效益。營業(yè)稅改增值稅從整體上來看，能夠降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。但是要密切關(guān)注并迅速解決可能存在的營改增改革反而增加小微企業(yè)稅負(fù)的問題，特別是最近反映強(qiáng)烈的物流運(yùn)輸和餐飲酒店等行業(yè)因?yàn)闊o抵扣現(xiàn)象導(dǎo)致營改增反而增加其負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。同時(shí)妥善處理好增值稅發(fā)票、企業(yè)所得稅變化、財(cái)務(wù)分析新困難等挑戰(zhàn)。其次，減免企業(yè)稅負(fù)以對沖成本上升。按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，低收入國家的最佳宏觀稅負(fù)水平為13%左右，我國作為中等收入國家2009年宏觀稅負(fù)已經(jīng)高達(dá)32．2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家和其他很多發(fā)展中國家。［8］就企業(yè)而言，稅收多達(dá)19種，而且稅率大都處于世界較高水平，有時(shí)還得繳納各種亂收費(fèi)。因此，我們應(yīng)減少企業(yè)稅種，杜絕各種亂收費(fèi)，降低稅收比例，從而通過減免稅收來彌補(bǔ)其融資困難和要素成本上升，防止小微企業(yè)大規(guī)模退市。再次，優(yōu)化分稅制的分稅比例和分稅種類。我國自1994年實(shí)行的分稅制存在很大弊病，比如憲法規(guī)定土地歸全體人民所有，而各種土地稅卻歸地方，這樣在級差地租和經(jīng)濟(jì)集群化存在的情況下造成馬太效應(yīng)，即窮的地方稅越少，富的地方稅越多。分稅制本身沒有錯(cuò)，關(guān)鍵是分的內(nèi)容和分的比例存在嚴(yán)重誤失。因此，在新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)該盡快科學(xué)論證新稅制，特別是土地稅、煙葉稅、資源稅、城建稅須收歸中央，從源頭上根治土地財(cái)政和資源財(cái)政等弊端;分享稅中央則應(yīng)該與地方比例互換或者三七開、四六開，盡量偏向地方，仍然維持地方的稅收積極性。同時(shí)，盡快開征房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅，構(gòu)建地方稅體系，增加土地出讓金支出比例，以防止新型城鎮(zhèn)化陷入新一輪房地產(chǎn)化。

(五)建立新型城鎮(zhèn)化財(cái)政體系

我國現(xiàn)有財(cái)政制度存在典型的五層碎片化體系，第一財(cái)政是稅收，第二財(cái)政是銀行，第三財(cái)政是國企利潤，第四財(cái)政是土地出讓金，第五財(cái)政是地方融資平臺，因此我們亟需建立統(tǒng)一高效的現(xiàn)代財(cái)政，提高國家治理能力。十八屆三中全會指出財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出了“深化財(cái)稅體制改革”和“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的具體要求，特別是要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。筆者認(rèn)為要借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，特別是德國的財(cái)政均衡政策。第一，科學(xué)配比財(cái)政和央行的外匯儲備。央行保留一部分外匯儲備用于不時(shí)之需，將外匯儲備的大部分交給財(cái)政，再由財(cái)政組建專業(yè)的外匯主權(quán)養(yǎng)老基金［9］，或者設(shè)立國人賬戶，即國家依據(jù)每個(gè)人的身份證號設(shè)立專有賬戶來接受外匯儲備項(xiàng)目下和國企分紅項(xiàng)目下的養(yǎng)老等社會保障基金。第二，建立財(cái)政均衡政策。進(jìn)行政府間財(cái)政關(guān)系立法。從立法上實(shí)現(xiàn)國內(nèi)區(qū)域均衡發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)國家生存條件的一致性;實(shí)行財(cái)政預(yù)算民主。早日修改完善《預(yù)算法》，借鑒德國中長期滾動財(cái)政預(yù)算機(jī)制，促使財(cái)政收支活動緊密契合國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略;建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付體系。在出現(xiàn)財(cái)政垂直不平衡時(shí)，在不調(diào)整中央地方稅收分成比例的情況下，通過預(yù)先補(bǔ)助、返還性轉(zhuǎn)移支付、對貧困地區(qū)投資等方式促進(jìn)各地財(cái)政狀況的相對均等化;在橫向不平衡時(shí)，制定規(guī)范徹底的轉(zhuǎn)移支付制度，分階段進(jìn)行有效的轉(zhuǎn)移支付。第三，理性下放財(cái)政自主權(quán)。堅(jiān)決去掉土地財(cái)政，嚴(yán)防地方政府公司化和“諸侯經(jīng)濟(jì)”。加快完善實(shí)施《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，建立“自發(fā)自還”的地方政府自主發(fā)債制度，有效地將地方政府債務(wù)管理和新型城鎮(zhèn)化融資體制改革結(jié)合起來，真正使地方政府的自行發(fā)債制度成為服務(wù)新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。建立信用評級制度，建立債務(wù)保險(xiǎn)制度、債務(wù)資金使用監(jiān)督機(jī)制、地方政府償債保障機(jī)制。對于舉債要嚴(yán)格限制，已有債務(wù)規(guī)模過大的地區(qū)不允許舉債，自主舉債累計(jì)的債務(wù)余額不得超過一定財(cái)力水平。

(六)建立新型城鎮(zhèn)化金融體系

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)增長年平均速度為9．8%，比同期世界經(jīng)濟(jì)平均增長水平快6．8個(gè)百分點(diǎn)，但是我們的 M2年平均增長速度為22．46%。我們的貨幣化程度自1993年已超過100%，2012年竟達(dá)到188%，2013年再創(chuàng)新高達(dá)到194%。我國M2的主要組成部分是存款，這說明我國儲蓄率過高，更反映我國資金效率低下以及貨幣貶值情況嚴(yán)重。當(dāng)前我們必須吸取1997年和2007年兩次金融危機(jī)的教訓(xùn)，破解高儲蓄率、人民幣內(nèi)貶外升、錢荒等困境。一是提升間接融資體系。擴(kuò)大金融業(yè)對內(nèi)對外開放，允許建立非國有金融機(jī)構(gòu)，繼續(xù)推進(jìn)國有控股金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)改革。二是提高直接融資比重。健全多層次資本市場體系，推進(jìn)股票發(fā)行注冊制改革，多渠道推動股權(quán)融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場，擴(kuò)大直接融資份額，切實(shí)解決金融難題。三是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)金融等金融創(chuàng)新。豐富金融市場層次和產(chǎn)品，特別是普及手機(jī)支付等智能終端，可以考慮建立國家政策性的中小微企業(yè)發(fā)展銀行，同時(shí)鼓勵(lì)各大門戶網(wǎng)站、阿里巴巴集團(tuán)、騰訊集團(tuán)等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)建立小微型互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)，提高融資便利性和資金融通效率。四是健全存款安全保障制度。建立存款保險(xiǎn)制度和巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，嚴(yán)格執(zhí)行最后貸款人制度，發(fā)展普惠金融和金融民主，加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障金融市場安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定，從而建立健全金融機(jī)構(gòu)市場化進(jìn)出機(jī)制。五是加快金融領(lǐng)域價(jià)格機(jī)制改革。全面推進(jìn)利率市場化，健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線。完善人民幣匯率市場化形成機(jī)制，推動資本市場雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度，建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系，加快實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換。

(七)建立新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)競爭政策體系

沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)化就是無源之水無本之木，而城鎮(zhèn)化又反過來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展大繁榮，因此應(yīng)該注意兩者的匹配性、互惠性、融合性，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化。一是建立新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)政策。第一，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)基礎(chǔ)就是發(fā)展各種服務(wù)業(yè)，使服務(wù)業(yè)真正成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和就業(yè)增長點(diǎn)，真正優(yōu)化我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，全力打造金融、保險(xiǎn)、法律、工商服務(wù)、經(jīng)紀(jì)等具有知識密集的個(gè)性化高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè);全力提升餐飲業(yè)、住宿業(yè)、家政服務(wù)業(yè)、維修服務(wù)業(yè)和再生資源回收業(yè)等生活性服務(wù)業(yè);全力提高政府公共管理服務(wù)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療以及公益性信息服務(wù)等社會性服務(wù)業(yè)。［10］第二，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，加快土地有償性合理集中，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地或者農(nóng)民合作社，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化產(chǎn)業(yè)化，同時(shí)吸納失業(yè)人員和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。發(fā)展高端農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅要能夠出口原料，還應(yīng)該生產(chǎn)和出口高附加值的衍生農(nóng)產(chǎn)品。確保糧食安全，保持糧食自主生產(chǎn)能力，不斷提升水利設(shè)施，禁止過度開采地下水，禁止過量使用化肥，禁止污染農(nóng)業(yè)用地，確保糧食食品衛(wèi)生安全。第三，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。美麗中國、生態(tài)城市建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化投資的重要部分，這將為節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)和城市綠化產(chǎn)業(yè)帶來巨大的增長空間;新型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)將迎來發(fā)展的黃金時(shí)代，特別是治理霧霾的各種生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須大步快上;新型城鎮(zhèn)中的市民將從生存性消費(fèi)轉(zhuǎn)向發(fā)展型消費(fèi)，新的消費(fèi)熱點(diǎn)將會從過度集中的住房、汽車等領(lǐng)域逐步向文化創(chuàng)意、體育休閑、旅游等產(chǎn)業(yè)過渡，從而引發(fā)這些產(chǎn)業(yè)的新一輪發(fā)展。只有大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興的環(huán)保、綠色、低碳產(chǎn)業(yè)才能最終開拓城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的新境界，成就居民望得見青山綠水、看得見藍(lán)天白云、瞅得見童年光景的美麗詩意。二是建立新型城鎮(zhèn)化競爭政策體系。在出臺產(chǎn)業(yè)政策的同時(shí)，我們也應(yīng)該出臺相應(yīng)的競爭政策。確立競爭政策在市場經(jīng)濟(jì)體制中的中心地位，嚴(yán)格按照十八屆三中全會精神，切實(shí)讓市場在資源配置中起決定性作用，通過不斷完善法律手段、經(jīng)濟(jì)手段以及必要的行政手段，特別是要深入貫徹落實(shí)《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》，為各類所有制企業(yè)平等競爭創(chuàng)造良好的市場環(huán)境和競爭秩序。第一，徹底分清產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的區(qū)別，并且使兩種政策有效結(jié)合起來。第二，要借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將競爭政策作為基礎(chǔ)性政策。第三，要使政府、企業(yè)、個(gè)人等市場主體遵守競爭優(yōu)先原則。第四，要科學(xué)扶助國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，注意建立競爭性補(bǔ)貼機(jī)制。第五，鼓勵(lì)市場化兼并重組，并堅(jiān)決及時(shí)反壟斷、反不當(dāng)競爭。

三、新型城鎮(zhèn)化的資金準(zhǔn)備

如何準(zhǔn)備資金，這是2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會專題會全國城鎮(zhèn)化工作會議的主題。會上提出要“建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革。鼓勵(lì)社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營”。筆者認(rèn)為，第一，必須測算新型城鎮(zhèn)化所需資金。新型城鎮(zhèn)化不僅有成本，而且有成效，特別是創(chuàng)造了大量的投資和消費(fèi)等有效需求，新型城鎮(zhèn)化新投入資金可以扣除成效。假設(shè)我國城市化率目標(biāo)為市民戶籍人口70%以上，上文講到我國當(dāng)前常住人口城鎮(zhèn)化率52．6%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率35．3%，那么我國常住人口城鎮(zhèn)化率提升空間還有17．4%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率則還有34．7%。研究表明，城鎮(zhèn)化率每提高1%，可替代出口10萬億元，社會消費(fèi)總水平將增加10萬億元甚至幾十萬億元;同時(shí)，城鎮(zhèn)化本身也將拉動基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等行業(yè)的投資需求，未來10年近4億城鎮(zhèn)化人口，以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，能夠增加40萬億元的投資需求。2030年前我國至少還有3．9億農(nóng)民需要市民化，農(nóng)民工市民化的人均公共成本約13．1萬元，此項(xiàng)支出就將高達(dá)51萬億元。［11］假設(shè)以戶籍人口城鎮(zhèn)化率35．3%為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)70%城鎮(zhèn)化率，則可以代替出口347萬億元，至少可以增加社會消費(fèi)347萬億元。這樣，我們實(shí)現(xiàn)70%的新型城鎮(zhèn)化率的凈效益則至少有603萬億元。當(dāng)然，我們也應(yīng)該扣除歷史欠賬。國家審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20．698865萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29．25649萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6．650456萬億元。［12］我們不僅要全面弄清地方經(jīng)濟(jì)債務(wù)，還要全面清查社會保障、醫(yī)療教育等歷史欠賬以及生態(tài)債務(wù)，這樣才能計(jì)算出新型城鎮(zhèn)化所需投入。第二，必須清楚還有哪些資金可以動用。新型城鎮(zhèn)化資金來源，可以在以下六個(gè)方面進(jìn)行挖潛:摸清國庫究竟還有多少可以動用，須摸清哪些外匯可以用于國際投資并將投資利潤立即部分轉(zhuǎn)化為國內(nèi)建設(shè)資金，明確哪些是優(yōu)良債務(wù)資產(chǎn)可以通過資產(chǎn)證券化獲得現(xiàn)有投資建設(shè)資金，動員民間資本參與新型城鎮(zhèn)化特別是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快確定國企分紅比例和國企上繳利潤并撥付部分用于城鎮(zhèn)化，清楚金融機(jī)構(gòu)哪些資金可以優(yōu)惠利用。第三，必須設(shè)計(jì)科學(xué)合理的融資體制。以往的舊城鎮(zhèn)化道路使得現(xiàn)在各地大都缺乏資金，償債能力減弱，造血功能下降，財(cái)政支出壓力上升，有些地方即使不缺乏資金，也寧愿通過貸款或者地方融資平臺舉債推進(jìn)城鎮(zhèn)化，這些風(fēng)險(xiǎn)必須準(zhǔn)確界定，從而建立合理高效的融資方式。2014年初，財(cái)政部推出了PPP模式(公共私營合作制)。如果這種方法可行，應(yīng)復(fù)制到高鐵建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、海外投資基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目上，力戒以往BOT(建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓)模式的缺點(diǎn)，有效利用政府和社會資本，逐步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)刺激地方政府和社會各界的積極性。

四、新型城鎮(zhèn)化的監(jiān)督管理

為保證新型城鎮(zhèn)化按照規(guī)劃、按照自然規(guī)律順利完成，必須建立新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系，從而加強(qiáng)監(jiān)督管理。

(一)出臺新型城鎮(zhèn)化政績考核標(biāo)準(zhǔn)

2013年12月的中央城鎮(zhèn)化會議提出了新型城鎮(zhèn)化的五個(gè)目標(biāo)，即有利于釋放內(nèi)需巨大潛力，有利于提高勞動生產(chǎn)率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進(jìn)社會公平和共同富裕，有利于改善世界經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境。我們應(yīng)堅(jiān)持五個(gè)“有利于”，據(jù)此設(shè)定新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)。2013年12月中組部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，明確不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名，政府債務(wù)狀況也將納入考核范圍，追責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部拍腦袋決策。這些規(guī)定十分適用于新型城鎮(zhèn)化的監(jiān)督管理，但是仍然要專門設(shè)立新型城鎮(zhèn)化的監(jiān)督管理細(xì)則，特別是要制定新型城鎮(zhèn)化的指標(biāo)體系，并且與中國經(jīng)濟(jì)升級版的量化指標(biāo)體系融合起來。2013年12月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的通知》，明確提出了未來在農(nóng)產(chǎn)品安全方面的改進(jìn)措施，其中包括要將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入縣、鄉(xiāng)級人民政府績效考核范圍。因此，新型城鎮(zhèn)化最后要以群眾滿意度為考核目標(biāo)，不僅考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，還要考核社會發(fā)展指標(biāo)，包括食品安全、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境健康、教育、養(yǎng)老等等涉及民生幸福的指標(biāo)體系。

(二)出臺破壞新型城鎮(zhèn)化懲罰制度

規(guī)劃存在明顯缺陷且未經(jīng)人大授權(quán)的，追究決策失誤責(zé)任;破壞新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，不按照規(guī)劃建設(shè)，造成生態(tài)環(huán)境破壞、民生事業(yè)受損等情況，地方政府通過減持國有股套現(xiàn)、進(jìn)軍房地產(chǎn)、搭建投融資平臺等另類經(jīng)營手段［13］，填補(bǔ)債務(wù)漏洞或維持財(cái)政收入，應(yīng)啟動黨政一把手問責(zé)。另外，要充分利用已有的法律制度，特別是做好《行政訴訟法》和《國家賠償法》等“民告官”制度的宣傳和運(yùn)用，震懾和警示那些企圖不按既定規(guī)劃進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化的人員。

(三)成立全國新型城鎮(zhèn)化監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

我國每年都有政府工作報(bào)告中的工作計(jì)劃，還有五年規(guī)劃、十年二十年遠(yuǎn)景規(guī)劃，但從來沒有哪一個(gè)部門來負(fù)責(zé)監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行，因此這些文字上的規(guī)劃往往成為軟約束。十八屆三中全會公報(bào)提出，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)包括改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)這四個(gè)方面。新型城鎮(zhèn)化作為中國打造經(jīng)濟(jì)升級版的關(guān)鍵一招，也應(yīng)該成立督導(dǎo)組，或者成立中央新型城鎮(zhèn)化巡視組或現(xiàn)有中央巡視組不時(shí)進(jìn)行城鎮(zhèn)化專項(xiàng)巡視，全程監(jiān)控新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，防止鐵嶺新城、鄂爾多斯等城鎮(zhèn)化失敗案例，防止美國底特律悲劇。

總之，新型城鎮(zhèn)化是以人為本提升人的生活尊嚴(yán)和身心健康的手段，是打造中國經(jīng)濟(jì)升級版的一個(gè)重要引擎，是創(chuàng)造中國經(jīng)濟(jì)新奇跡的一個(gè)根本性途徑。但是，我國新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步健康推進(jìn)，必須有理念有理論有理想，有制衡有監(jiān)督有懲罰，必須把握戰(zhàn)略思維的整體性、全面性、穿透性、預(yù)見性、深刻性、徹底性、關(guān)聯(lián)性和辯證性，抓住以上攸關(guān)全局的重心、樞紐和環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化、價(jià)值創(chuàng)造和社會和諧，給力美麗中國幸福家園的美好事業(yè)。

［1］周其仁．未來最大機(jī)會在開放和城市化［EB/OL］．http://finance．sina．com．cn/review/hgds/20130220/145614595735．shtml，2013 －02 －20．

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［7］孫祁祥．保障跟不上城鎮(zhèn)化建設(shè)只是換湯不換藥［EB/OL］．http://tv．hexun．com/2013 －04 －18/153306134．html，2013－04－18．

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