談 蕭

中西方治理的語(yǔ)境演化及制度結(jié)構(gòu)

談 蕭*

20世紀(jì)90年代以來(lái)，“治理”(governance)一詞成為一個(gè)大行其道的概念。政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等社會(huì)科學(xué)，紛紛將治理納入自己的概念和理論體系?！叭蛑卫怼?、“國(guó)家治理”、“公司治理”、“社區(qū)治理”、“大學(xué)治理”、“自我治理”、“相互治理”等等，一系列與“治理”有關(guān)的表達(dá)，充斥于各種學(xué)術(shù)著作和官方文件之中。那么，到底何謂“治理”呢?在歷史和當(dāng)下、中國(guó)與西方的語(yǔ)境演化和制度結(jié)構(gòu)中，“治理”又各有著什么樣的意蘊(yùn)和特征呢?

一、“治理”與“governance”的語(yǔ)境演化

在古代漢語(yǔ)中，組成“治理”這一合成詞的語(yǔ)素，“治”和“理”，多單獨(dú)使用?！爸巍?，源于水名“治”(chí)，從水，臺(tái)聲。本義為治水，即疏浚整理水道使暢流。經(jīng)過(guò)引申，“治”在古代漢語(yǔ)中還有如下一些含義:(1)管理，處理;(2)有秩序，安定，太平，與亂相對(duì);(3)整理，修理;(4)懲處，對(duì)付;(5)醫(yī)療;(6)研究?！袄怼保瑥挠?，里聲。本義為加工玉石，即順著紋路把玉從石中剖分出來(lái)。經(jīng)過(guò)引申，“理”在古代漢語(yǔ)中還有如下一些含義:(1)整治;(2)事物的紋理或文章的條理;(3)管理;(4)道理，規(guī)律，法則;(5)理解;(6)通“吏”，有使者、獄官之義?！?〕谷衍奎編:《漢字源流字典》，語(yǔ)文出版社2008年版，第533頁(yè)、719頁(yè)。

綜上，在古代漢語(yǔ)中，經(jīng)過(guò)引申，“治”和“理”都含有管理、整理、整治的意思?！爸巍彼N(yùn)含的秩序之意，與“理”所蘊(yùn)含的條理之意，也大致相當(dāng)。由于“治”和“理”的含義非常相近，古人常借“理”釋“治”，而又借“治”釋“理”。荀況說(shuō):“少而理曰治”。〔2〕《荀子·修身篇》。柳宗元為避唐高宗李治的名諱，就用“理”代替“治”。〔3〕柳宗元:《封建論》。許慎將“理”解釋為“治玉”。〔4〕許慎:《說(shuō)文解字》，九州出版社2001年版，第15頁(yè)。在許慎的基礎(chǔ)上，后世學(xué)者對(duì)“理”進(jìn)一步注解:“治玉治民皆曰理”。〔5〕張玉書(shū)等編:《康熙字典》，上海書(shū)店出版社1985年版，第810頁(yè)。這些“治”、“理”的互通用法和相互釋義，都表明“治”和“理”在古代漢語(yǔ)中有著非常相近的含義。

或許是由于“治”和“理”有著相近的含義，在漢語(yǔ)由以單純?cè)~為主體的語(yǔ)言向以合成詞為主體的語(yǔ)言演進(jìn)過(guò)程中，出現(xiàn)了“治理”一詞。到了清代，文獻(xiàn)中已經(jīng)出現(xiàn)將“治”和“理”組成一個(gè)合成詞，用來(lái)解釋上古漢語(yǔ)中的“治”或“理”。〔1〕張玉書(shū)等編:《康熙字典》，上海書(shū)店出版社1985年版，第676頁(yè)。

在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，“治理”一詞較之古代漢語(yǔ)中的“治”和“理”，詞義要狹窄得多。古代漢語(yǔ)中“治”和“理”蘊(yùn)含的“秩序”、“安定”、“條理”等名詞性含義，以及“雕琢”、“理解”、“研究”等動(dòng)詞性含義，在現(xiàn)代漢語(yǔ)的“治理”這個(gè)合成詞中，已被剝離出去。在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，“治理”一般只具有兩個(gè)方面的動(dòng)詞性含義:(1)統(tǒng)治，管理;(2)處理，整修?？梢?jiàn)，在現(xiàn)代漢語(yǔ)系統(tǒng)中，“治理”概念不僅是一個(gè)行動(dòng)概念，而且這種行動(dòng)總是和國(guó)家或政府權(quán)力聯(lián)系在一起的。在“國(guó)家治理”、“環(huán)境治理”、“綜合治理”等等與“治理”有關(guān)的現(xiàn)代漢語(yǔ)表述中，蘊(yùn)含在“治理”概念中的統(tǒng)治、管理、處理權(quán)威，主要甚至全部是來(lái)源于國(guó)家或政府的指令，而不是民間社會(huì)的共識(shí)。〔2〕在古代漢語(yǔ)中，作為統(tǒng)治、控制等動(dòng)詞性和安定、秩序等名詞性意義上的“治”或“理”，也僅與國(guó)家或政府相關(guān)聯(lián)，其權(quán)威來(lái)自王權(quán)，而非民間。近年來(lái)，隨著從西方引入的“公司治理”這一概念在中國(guó)被廣泛研究和實(shí)踐，中國(guó)語(yǔ)境中的“治理”概念才開(kāi)始走下國(guó)家權(quán)威的神壇，接受民間社會(huì)的一些觀念滲透。

與現(xiàn)代漢語(yǔ)不同，20世紀(jì)90年代以來(lái)在西方學(xué)術(shù)界頻繁使用的“治理”概念，更多地是一個(gè)名詞性概念，而非動(dòng)詞性概念。在英語(yǔ)中，與漢語(yǔ)“治理”相對(duì)應(yīng)的概念本是動(dòng)詞性的“govern”，而與治理有關(guān)的文獻(xiàn)和實(shí)踐中，人們使用的概念幾乎無(wú)一例外地是名詞性的“governance”。

在西方，“governance”并不是一個(gè)新概念，其歷史幾乎可以追溯到西方文明的源頭。從詞源上看，“governance”來(lái)自希臘語(yǔ)中的“pilot”或“steer”，這兩個(gè)希臘語(yǔ)詞匯均是指組織系統(tǒng)。 因此，有人用“steering system”來(lái)解釋“governance”?！?〕Alexander Reilly，A Constitutional Framework for Indigenous Governance，28 Sydney Law Review 403，2006.也有人認(rèn)為，“governance”一詞源于拉丁語(yǔ)“gubernare”，意思是指“統(tǒng)治”或“掌舵”。例如法語(yǔ)中“治理”(gouvernance)的詞根就是“gubernare”，有船只駕駛之意，由此引出了gouvernail(舵)這個(gè)詞以及管理公共事務(wù)的含義?！?〕[法]皮埃爾·卡藍(lán)默《破碎的民主——試論治理的革命》，高凌瀚譯，三聯(lián)書(shū)店，2005年版，第4～5頁(yè)。

在當(dāng)代西方語(yǔ)境中，“governance”這一概念的內(nèi)涵較為豐富，人們對(duì)它的理解也多種多樣，主要的理解有:(1)“governance”是個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的各種方式的總和?！?〕DanielC.Esty，Good GovernanceattheSupranationalScale:Globalizing AdministrativeLaw，115 YaleLawJournal1490，2006.(2)“governance”是決策制定的過(guò)程或者哪些決策被執(zhí)行(或不被執(zhí)行)的過(guò)程?！?〕UNESCAP，WhatisGood Governance? http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp.(3)“governance”是專門(mén)用來(lái)對(duì)有關(guān)共同事務(wù)進(jìn)行集體選擇的制度。(4)“governance”是各種實(shí)體和行為人以復(fù)雜的方式影響其本身和他人行為的精心嘗試。(5)“governance”是博弈中正式和非正式政治規(guī)則的地位(stewardship)，是有關(guān)權(quán)力運(yùn)作規(guī)則的設(shè)置措施和這些規(guī)則沖突的解決措施。(6)對(duì)控制的控制(the conduct of conduct)?！?〕Alexander Reilly，A Constitutional Framework for Indigenous Governance，28 Sydney Law Review 403，2006.(7)“governance”是一種由共同的目標(biāo)支持的管理活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，它既包括政府機(jī)制，也包括非正式的、非政府的機(jī)制?！?〕James N.Rosenau，Governance without Government:Order and Changein World Politics，Cambridge University Press，1995，p.5.(8)“governance”是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們同意或認(rèn)為符合其利益的各種非正式的制度安排。它有四個(gè)特征:不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程;其過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);既涉及公共部門(mén)，也涉及私人部門(mén);不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?！?〕United Nations Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood，Oxford University Press，1995，pp.2 -3.

有些西方學(xué)者還在梳理流行的各種有關(guān)“governance”一詞的概念的基礎(chǔ)上，試圖全面列舉“governance”概念的定義或所蘊(yùn)含的觀點(diǎn)。其中有代表性的是羅茨(R.Rhodes)和格里·斯托克(Gerry Stocker)這兩位研究治理理論的學(xué)者。羅茨詳細(xì)列舉了六種關(guān)于“governance”的不同定義;斯托克則總結(jié)了目前各國(guó)學(xué)者對(duì)“governance”概念提出的五種主要觀點(diǎn)。〔4〕俞可平主編:《全球化:全球治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第4～5頁(yè)。

從中西方有關(guān)“治理”和“governance”的詞源和詞義的各種理解來(lái)看，在現(xiàn)代社會(huì)中，“治理”(“governance”)大體上是與處理某類組織或系統(tǒng)問(wèn)題的決策相關(guān)的。盡管“治理”(“governance”)的內(nèi)涵十分豐富，在不同的語(yǔ)境中有不同的理解，其外延也較為廣泛，可以在很多領(lǐng)域使用，但是，我們可以在中西語(yǔ)境演化的背景下將“治理”(“governance”)概念定義為“一種有關(guān)組織或系統(tǒng)決策的程序和制度的總和”。

這個(gè)定義首先表明，“governance”是一套程序和制度，或者說(shuō)，是處理和解決問(wèn)題的過(guò)程和方案。以程序和制度來(lái)界定“governance”，表明“governance”概念不僅強(qiáng)調(diào)處理和解決問(wèn)題的過(guò)程，還強(qiáng)調(diào)處理和解決過(guò)程所得到的結(jié)果。這與現(xiàn)代漢語(yǔ)中的“治理”概念僅強(qiáng)調(diào)管理、控制的動(dòng)態(tài)性有很大的不同。由于現(xiàn)代漢語(yǔ)中“治理”一詞不具備名詞性含義，人們?cè)诜g英語(yǔ)中本身已經(jīng)具有制度性、秩序性含義“governance”一詞時(shí)，往往在“治理”后面加上“結(jié)構(gòu)”或“機(jī)制”。〔5〕例如，將“corporate governance”譯為“公司治理結(jié)構(gòu)”或“公司治理機(jī)制”。但是，以“治理結(jié)構(gòu)”或“治理機(jī)制”來(lái)翻譯“governance”時(shí)，又會(huì)與“governance s tructure”這一表述相混淆，后者意指各種不同層次、模式的治理(governance)構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)。而古代漢語(yǔ)中的“治”和“理”所蘊(yùn)含的“秩序”、“安定”、“條理”之義，卻能與“governance”概念所強(qiáng)調(diào)的結(jié)果相溝通。甚至可以說(shuō)，中國(guó)古人的實(shí)用理性，對(duì)“治”和“理”活動(dòng)的客觀規(guī)律或?qū)嵱媚繕?biāo)——秩序、安定、條理——之追求，較之西方人的“governance”觀念中的解決方案，要更為具體且明確。所謂“國(guó)治而天下平”，“治”之“平”的目標(biāo)，昭然若揭。從文字學(xué)上看:“治”之本義，乃指水流之平;“理”之本義，乃指玉璞之紋。因此，當(dāng)我們用現(xiàn)代漢語(yǔ)中的“治理”一詞來(lái)譯“governance”一詞時(shí)，不僅應(yīng)吸收西方的制度文明和程序文明，還應(yīng)繼承中國(guó)傳統(tǒng)的實(shí)用理性，賦予“治理”一詞以溝通中西的含義:既含管理、控制、疏通等動(dòng)態(tài)性含義，又含程序、制度、秩序等靜態(tài)性含義。動(dòng)態(tài)的“治理”，需要以靜態(tài)的“治理”為目標(biāo)，受靜態(tài)的“治理”的約束;靜態(tài)的“治理”，需要通過(guò)動(dòng)態(tài)的“治理”的活動(dòng)、創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)，并且這種受動(dòng)態(tài)“治理”影響的實(shí)現(xiàn)，可以是多樣性的、選擇性的(alternative)。

其次，這個(gè)定義表明，“governance”是一個(gè)組織或系統(tǒng)的決策過(guò)程。這里的組織或系統(tǒng)，可以是公共的，也可以是私人的。由此，“governance”不僅可以用于國(guó)家的組織決策，也可以用于小于國(guó)家的社團(tuán)、社群的組織決策，還可以用于超國(guó)家的組織決策。由于“governance”概念與組織決策有關(guān)，就必然涉及決策的參與。與“government”(統(tǒng)治)概念不同，“governance”決策的參與人，包括各種利益相關(guān)人(stakeholders)，政府只是作為利益相關(guān)人之一的參與人。而在“government”概念中，政府可能是惟一的參與人?！?〕“governance”與“government”是兩個(gè)不同的概念，政治學(xué)者對(duì)此已經(jīng)有很好的區(qū)分。詳見(jiàn)俞可平主編:《全球化:全球治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第6～8頁(yè)。利益相關(guān)人可以直接參與“governance”決策，也可以通過(guò)代議制民主間接參與“governance”決策。“governance”作為一種組織決策過(guò)程，也需要權(quán)力?！癵overnance”決策的權(quán)力來(lái)源，不一定是國(guó)家或政府，它可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作?！癵overnance”決策的權(quán)力基礎(chǔ)，不是政府或主權(quán)者的指示，而是參與人的認(rèn)同和共識(shí)?！癵overnance”決策的權(quán)力運(yùn)行，不是采取“原則指示——決策制定——決策實(shí)施”的自上而下的單向度決策方式，而是通過(guò)合作、協(xié)調(diào)、商談建立起來(lái)的一套互動(dòng)的、多元的、多向度的決策方式?！癵overnance”概念所蘊(yùn)含決策參與觀念和決策權(quán)力觀念，與漢語(yǔ)中的“治理”概念顯然有很大的不同。如果不對(duì)漢語(yǔ)“治理”一詞重新闡釋，即使在名詞性上理解“治理”，它也只能與“government”概念相當(dāng)，其決策參與和決策權(quán)力都是以國(guó)家或政府為中心的。

再次，這個(gè)定義表明，“governance”概念必然蘊(yùn)含著法律和法治。無(wú)論是作為組織決策的過(guò)程，還是作為決策的程序和制度，“governance”都必須依賴于一系列的法律規(guī)則，或者在法律規(guī)則的支配之下?！癵overnance”概念蘊(yùn)含的法律，既可以是來(lái)自大傳統(tǒng)的國(guó)家法，也可以是來(lái)自小傳統(tǒng)的民間法?！?〕大、小傳統(tǒng)視角下的國(guó)家法和民間法界分，突破了將國(guó)家立法視為惟一法源的法律概念，國(guó)家法與民間法的關(guān)系由此可以看成是大傳統(tǒng)和小傳統(tǒng)的沖突與溝通的關(guān)系。相關(guān)論述可參見(jiàn)謝暉:《法的思辨與實(shí)證》，法律出版社2001年版，第296～311頁(yè)。一方面，法律充當(dāng)著“governance”的工具，在復(fù)雜的社群尤其如此;另一方面，法律還充當(dāng)著評(píng)價(jià)“gove rnance”優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)?！?〕Lewis A.Kornhauser，Governance Structures，Legal Systems，and the Concept of Law，79 Chicago Kent Law Review 355，2004.除了蘊(yùn)含法律，“governance”概念還蘊(yùn)含著法治理念。法治有一個(gè)最基本的理念或理想:即國(guó)家以契約式的法律進(jìn)入社會(huì)?！癵overnance”概念強(qiáng)調(diào)的決策利益的參與性和協(xié)商性、決策權(quán)力的分散性和多元性、決策過(guò)程的程序性和制度性，無(wú)一不與契約理性的法治相關(guān)聯(lián)。盡管社會(huì)契約意義上的法治，到目前為止更多地是一種虛構(gòu)或者理想，但與神治、人治、德治和權(quán)治相比，法治是在實(shí)踐層面能夠最大限度平衡和妥協(xié)的制度，是最能為業(yè)已普遍理智化的人們所接受的制度?！?〕謝暉:《法治講演錄》，廣西師范大學(xué)出版社2005年版，第54～64頁(yè)。因此，當(dāng)代西方的“governance”概念，幾乎將法治的理念全盤(pán)吸收進(jìn)自己的概念體系之中。相較而言，中國(guó)語(yǔ)境中的“治理”概念與法律和法治的相關(guān)性，就遠(yuǎn)不如“governance”概念。中國(guó)語(yǔ)境中“治理”概念與圣人、權(quán)力的距離，較之與法律的距離，要近得多;同樣，它與人治、權(quán)治的距離，較之與法治的距離，也要近得多。因此，當(dāng)我們將西方的“governance”概念融于中國(guó)的“治理”概念時(shí)，必須引入法律和法治的因素。

二、治理的西方框架

如同市場(chǎng)會(huì)存在失靈，政府會(huì)存在失敗，治理也有優(yōu)劣之分。在國(guó)際社會(huì)，治理的優(yōu)劣甚至已經(jīng)成為一些大的捐贈(zèng)者和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)是否提供以及提供多少援助和貸款的標(biāo)準(zhǔn)。雖然，對(duì)于什么樣的治理才是最優(yōu)的治理的問(wèn)題，人們尚沒(méi)有一致的意見(jiàn)，但是，20世紀(jì)90年代以來(lái)，在西方社會(huì)獲得廣泛共識(shí)的“善治”(good governance)理論，為治理提供了一個(gè)經(jīng)典的框架。

所謂善治，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是使社會(huì)福利最大化的治理，它意味著國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，意味著國(guó)家與社會(huì)的良好合作，意味著公民的自愿合作和對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同，意味著公共生活的充分民主和高度法治。既然治理不等同于政府統(tǒng)治(government)，善治也不等同于包含清正廉潔、父愛(ài)主義的善政(good government)。

按照目前西方社會(huì)和學(xué)術(shù)界的通常理解，構(gòu)成治理的經(jīng)典框架的善治，至少具有八個(gè)方面的基本要素:即參與性、共識(shí)取向、責(zé)任性、透明性、回應(yīng)性、有效性和效率性、公平性和包容性以及遵循法治。

參與性要求，所有的利益相關(guān)人都能參與決策制定，這是善治的一個(gè)重要基礎(chǔ)。參與可以是直接的，也可以通過(guò)合法的中介機(jī)構(gòu)或代表來(lái)實(shí)現(xiàn)。參與性也可以被描述為民主，但有必要指出的是，在決策制定的過(guò)程中，通過(guò)代表參與的代議制民主并不意味著社會(huì)最關(guān)注的事務(wù)會(huì)得到考慮。參與需要信息靈通且有組織。這一方面意味著結(jié)社自由和表達(dá)自由，另一方面意味著有組織的公民社會(huì)。缺乏參與性的治理，至多只能成為善政，而不能成為善治。

共識(shí)取向要求，對(duì)不同社會(huì)利益的協(xié)調(diào)獲得廣泛的社會(huì)共識(shí)，這個(gè)共識(shí)應(yīng)建立在整個(gè)社群的最大利益以及這個(gè)利益如何實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)之上。共識(shí)取向還要求，有一個(gè)維持社群可持續(xù)發(fā)展以及如何實(shí)現(xiàn)這種發(fā)展所必需的遠(yuǎn)見(jiàn)。這一點(diǎn)只能來(lái)自對(duì)特定社群的歷史、文化和環(huán)境的理解。共識(shí)取向還是善治獲得合法性(legitimacy)的一個(gè)重要基礎(chǔ)，只有被一定范圍的人們內(nèi)心所體認(rèn)的秩序和權(quán)威，才具有合法性，才能構(gòu)成善治。

責(zé)任性是善治的一個(gè)核心要素。它要求，不僅政府機(jī)構(gòu)，而且私人部門(mén)和公民社會(huì)組織，都必須對(duì)公眾和他們的利益相關(guān)人負(fù)責(zé)。誰(shuí)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，取決于所采取的決策和行動(dòng)對(duì)于一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)而言，是否具有內(nèi)部性或外部性。一般而言，一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)要對(duì)會(huì)受到其決策或行動(dòng)影響的那些人負(fù)責(zé)。善治所要求的責(zé)任性，不僅包括法律責(zé)任，還包括道義責(zé)任。

透明性意味著，治理決策的制定和執(zhí)行必須以遵循公開(kāi)的規(guī)則和規(guī)章的方式來(lái)完成。因此，透明性要求信息是可以被自由利用的，并且受到治理決策及其執(zhí)行影響的人可以直接獲取相關(guān)信息。也就是要求治理的信息公開(kāi)，立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開(kāi)支以及其他有關(guān)的信息，利益相關(guān)人都有權(quán)獲得，并且有權(quán)據(jù)此對(duì)公共管理過(guò)程實(shí)施監(jiān)督。透明性所要求的信息公開(kāi)還必須是信息的充分提供，并且應(yīng)通過(guò)容易理解的形式和媒體來(lái)提供。

回應(yīng)性要求，制定和執(zhí)行決策的機(jī)構(gòu)應(yīng)在合理的時(shí)間范圍內(nèi)，為所有的利益相關(guān)人的要求作出回應(yīng)，不得無(wú)故拖延或沒(méi)有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向利益相關(guān)人征詢意見(jiàn)、解釋決策和回答質(zhì)詢。回應(yīng)性在某種意義上可以說(shuō)是責(zé)任性的一個(gè)延伸。

有效性和效率性要求，治理過(guò)程和制度能夠產(chǎn)生滿足社會(huì)需求的、充分利用可支配資源的結(jié)果。這有兩個(gè)方面的基本含義:一是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動(dòng)靈活;一是最大限度地降低管理成本。善治概念與無(wú)效或低效的管理活動(dòng)格格不入。善治程度越高，管理的有效性和效率性就越高。

公平性和包容性要求，治理能夠確保所有社會(huì)成員都感到他們?cè)谶@個(gè)社會(huì)中有一個(gè)位置，并且沒(méi)有被排除在主流社會(huì)之外的感覺(jué)。公平性和包容性還要求，所有的群體，尤其是最弱勢(shì)的群體，在治理中有機(jī)會(huì)改善和維持他們的福利。

遵循法治要求，治理應(yīng)建立在公正實(shí)施的、公平的法律構(gòu)架之上。遵循法治還要求有充分的人權(quán)保護(hù)，尤其是少數(shù)群體的人權(quán)保護(hù)。遵循法治需要一個(gè)獨(dú)立的司法系統(tǒng)，以及一個(gè)公正且廉潔的執(zhí)法系統(tǒng)。法治是善治的基本要求，沒(méi)有健全的法治，沒(méi)有對(duì)法律的充分尊重，沒(méi)有建立在法律之上的社會(huì)秩序，就沒(méi)有善治?！?〕UNESCAP，WhatisGood Governance? avaibleathttp://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp;FrancisN.Botchway，Good Governance:TheOld，theNew，thePrinciple，and theElements，13 Fla.J.Int'lL.159，161 -62 &n.13，2001.

三、治理的中國(guó)特色

(一)人事關(guān)系的模糊治理

社會(huì)治理總是有目標(biāo)取向的，而這種目標(biāo)必然是有關(guān)人事的，亦即治理所欲達(dá)到的人事關(guān)系狀態(tài)。歷來(lái)中國(guó)人理想的社會(huì)治理目標(biāo)，是達(dá)致人事關(guān)系上的大同。

《禮記》借孔子之言，道出了中國(guó)古人對(duì)大同的人事關(guān)系的向往，這個(gè)大同的人事關(guān)系是建立在天下為公的基礎(chǔ)之上的。此后，“公”的觀念在社會(huì)治理中一直被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。秦相呂不韋將治平的原因總結(jié)為“公”:“昔先圣王之治天下也，必先公，公則天下平矣，平得于公”?！?〕《呂氏春秋·貴公》。清末維新領(lǐng)袖康有為撰《大同書(shū)》，將“公”視為實(shí)現(xiàn)大同社會(huì)的一個(gè)要素:“大同之道，至平也，至公也，至仁也?！薄?〕康有為:《大同書(shū)》，上海古籍出版社2005年版，第8頁(yè)。民國(guó)開(kāi)創(chuàng)者孫中山融合西方民主政治的精神和中國(guó)“天下為公”的政治理想，創(chuàng)立三民主義，并明確說(shuō):“真正的三民主義，就是孔子所希望的大同世界”，這樣的三民主義才即“適于時(shí)代之潮流”，又“合乎人群之需要”?！?〕《孫中山全集》第8卷，中華書(shū)局1986年版，第470頁(yè)。新中國(guó)成立之后，為了兌現(xiàn)革命的承諾，共產(chǎn)黨人更是將“公”的觀念推至極致。鄧小平雖引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但依然不忘強(qiáng)調(diào)要逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕?！?〕《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第357頁(yè)。據(jù)錢(qián)穆先生的考證，中國(guó)社會(huì)的通財(cái)共產(chǎn)觀念由來(lái)已久。中國(guó)社會(huì)自古即主通財(cái)，秦代將分封制改為郡縣制以及漢代推行鹽鐵政策后，資本主義不可能在中國(guó)出現(xiàn)，但政府則主通商惠工，社會(huì)則主通財(cái)共產(chǎn)?！?〕錢(qián)穆:《國(guó)史新論》，三聯(lián)書(shū)店2005年版，第63～65頁(yè)。

盡管在中國(guó)思想史上，有楊朱學(xué)派主張“為我”的“私”的觀念，〔3〕《孟子·盡心上》說(shuō):“揚(yáng)子取為我，拔一毛以利天下，不為也。”按照這樣的表述，楊朱之“私”簡(jiǎn)直就是吝嗇、利己到了極點(diǎn)。但是，在《列子·楊朱》里，楊朱之“私”的完整表述是:“古之人損一毫利天下，不與也;悉天下奉一身，不取也。人人不損一毫，人人不利天下，天下治矣。”按照這個(gè)表述，楊朱的“私”觀念，其實(shí)就是一種個(gè)人主義的治理觀。也有李贄對(duì)“私”進(jìn)行價(jià)值重估，〔4〕李贄:《焚書(shū)》，中華書(shū)局，1975年版，第198～199頁(yè)。但在歷代的社會(huì)思潮中，“公”的觀念一直是主流的、正統(tǒng)的思想。程頤雖然認(rèn)為“私”是人心，“私則萬(wàn)殊”，異的是私心，但是，他又認(rèn)為“公”是天心，同的是天心，進(jìn)而主張“至當(dāng)歸一，精義無(wú)二”，即應(yīng)該公而不私，同而不異。〔5〕何炳松:《浙東學(xué)派溯源》，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第70頁(yè)。在強(qiáng)大的“公”的觀念下，“私”要么被要求克服——“克己復(fù)禮為仁”;要么被要求犧牲——“殺身以成仁”，“舍生而取義”;要么被要求與“公”同化——“人才有意于為公，便是私心”。〔6〕《二程遺書(shū)》卷二。

中國(guó)傳統(tǒng)文化也強(qiáng)調(diào)個(gè)人，“天下之本在國(guó)，國(guó)之本在家，家之本在身”?！?〕《孟子·離婁上》。對(duì)個(gè)人又尤其強(qiáng)調(diào)修身，作為自我治理的修身是一切事務(wù)之本?！白蕴熳右灾潦耍际墙砸孕奚頌楸??！薄?〕《大學(xué)》第六章。但是，修身也不是純粹的滿足個(gè)人情感享受或靈魂救贖的私事，它依次與追求經(jīng)世致用的齊家、治國(guó)、平天下相勾連。

然而，恰恰是因著這樣的實(shí)用理性，又輔以強(qiáng)大的“公”的觀念，在中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)治理中，“私”與“公”的界限卻被模糊了。身、家、國(guó)、天下，看似界限分明:身和家對(duì)應(yīng)著“私”，國(guó)和天下對(duì)應(yīng)著“公”。其實(shí)不然。身可以窮到“獨(dú)善其身”，也可以達(dá)到“兼善天下”。甚或是:“六合之內(nèi)，皇帝之土”;“人跡所至，無(wú)不臣者”。家可以小到五口八口之家，也可以大到千口萬(wàn)口之家，直至“壹家天下”?？此谱鳛椤八健钡摹吧怼焙汀凹摇?，其實(shí)是可伸可縮的?！八健敝欤蚩伞胺灿醒?dú)庹?，莫不尊親”，或可“一言僨事，一人定國(guó)”;“私”之縮，或可“君子慎其獨(dú)”，或可“危邦不入，亂邦不居”。

因此，盡管在思想觀念上，“公”大到可以將“私”吸收，然而在中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)治理中，可伸縮的“私”則可以無(wú)限拓展以至覆蓋“公”。這個(gè)拓展，按儒家的指引，應(yīng)以“仁”為目的，以“義”為手段，達(dá)致“天下歸仁”，使“老者安之，朋友信之，少者懷之”。然而事實(shí)上，這個(gè)拓展，卻也可能是:“彼竊鉤者誅，竊國(guó)者為諸侯，諸侯之門(mén)，而仁義存焉?！?/p>

在中國(guó)語(yǔ)境中，“公”與“私”這兩個(gè)概念中蘊(yùn)含的人事關(guān)系，是變幻莫測(cè)且令人感懷的。經(jīng)由國(guó)家主義的熏陶，上古時(shí)代一般僅與“天下”概念對(duì)應(yīng)的“公”，被詮釋為僅與“國(guó)”對(duì)應(yīng)。最典型的表達(dá)是，顧炎武在辨亡國(guó)與王天下時(shí)得出的結(jié)論——“保國(guó)者，其君其臣，肉食者謀之;保天下者，匹夫之賤與有責(zé)焉耳矣”，〔1〕顧炎武:《日知錄·正始》。被置換成一句廣為援引的成語(yǔ)——“國(guó)家興亡，匹夫有責(zé)”。國(guó)家成為公共領(lǐng)域的唯一權(quán)威，它被描述為天下福祉的代表和依歸?！疤煜隆鄙芯哂袀€(gè)人不可回避的公共參與的“公”之要義，“國(guó)”則未必，因?yàn)槿穗m可去國(guó)，〔2〕即使有強(qiáng)烈的入世情懷、倡導(dǎo)學(xué)而優(yōu)則仕的孔子也不反對(duì)去國(guó)。他的很多言論都表達(dá)了去國(guó)的思想，例如:“邦無(wú)道，則可卷而懷之”(《論語(yǔ)·衛(wèi)靈公》);“道不行，乘桴浮于海”(《論語(yǔ)·公治長(zhǎng)》);“邦無(wú)道，富且貴焉，恥也”(論語(yǔ)·泰伯)。但生則必于天地之間。在民間話語(yǔ)中，“公”往往又是與極具“私”的意義的“家”相連的，被稱之為“公家”。民間話語(yǔ)無(wú)疑是具有較強(qiáng)的實(shí)踐性的，所以，在實(shí)踐中，“公”與“私”的界限是相當(dāng)模糊的。至于中國(guó)語(yǔ)境中的“私”這個(gè)概念，正如黃宗智的分析，它與西方語(yǔ)境中的“私”(private，個(gè)人的、私人的)在內(nèi)涵上大異其趣。它讓人立刻聯(lián)想到的是“自私”或“自私自利”之類的表達(dá)，甚或是不合法的事情，比如私心(自私自利的動(dòng)機(jī))、隱私(不體面的秘密)、私通(通奸或與敵人秘密勾結(jié))等等?！?〕黃宗智:《經(jīng)驗(yàn)與理論:中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與法律的實(shí)踐歷史研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第204頁(yè)。個(gè)體性、獨(dú)立性意義上“私”概念的缺乏，進(jìn)一步模糊了“公”的概念。典型的實(shí)踐是:全族之人合力供給一個(gè)子弟去求學(xué)并在“公家”獲取一個(gè)功名和職位，于是一人得道，雞犬升天，一方之“公”則可化為一族之“私”;如果全族之人合力協(xié)助一個(gè)子弟去獲取一個(gè)“彼可取而代也”〔4〕《史記·項(xiàng)羽本紀(jì)》。的功名和職位，天下之“公”則可化為皇族之“私”。

綜上，在中國(guó)傳統(tǒng)的修身、齊家、治國(guó)、平天下這四個(gè)治理維度的人事關(guān)系中，“公”與“私”是難分的，這在治理實(shí)踐上造成公中有私、私中有公?！肮奔瘸休d著天下之大同，又承擔(dān)著家國(guó)之托付;“私”既修煉著一己之身，又實(shí)踐著家國(guó)之目標(biāo);“公”之家國(guó)責(zé)任性增強(qiáng)，而身之參與性降低;“私”之家國(guó)擴(kuò)張性增強(qiáng)，而身之獨(dú)立性降低。這就是中國(guó)特色治理中人事關(guān)系的四個(gè)維度。所以，從人事關(guān)系上看，中國(guó)特色的治理可以總結(jié)為公私難分的模糊治理。

(二)中央集權(quán)的簡(jiǎn)約治理

自秦始皇廢分封立郡縣以來(lái)，中國(guó)的治理在主流上一直是中央集權(quán)的。這種中央集權(quán)結(jié)合了韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制兩個(gè)方面的特點(diǎn)。按照韋伯的分析，世襲君主制強(qiáng)調(diào)“家長(zhǎng)式”的權(quán)威主義，科層官僚制則強(qiáng)調(diào)“經(jīng)驗(yàn)式”的實(shí)用主義。在韋伯所謂的治理類型中，世襲君主制和科層官僚制本是兩個(gè)獨(dú)立的治理模式。前者在治理模式上以國(guó)家作為統(tǒng)治者對(duì)治權(quán)的世襲領(lǐng)地為特征;后者以職業(yè)的、支薪的官僚階層行使治權(quán)為特征。然而，韋伯發(fā)現(xiàn)中華帝國(guó)的治理不屬于這兩個(gè)治理類型中的任何一個(gè)，而是二者的結(jié)合，因而他用“君主世襲的官僚系統(tǒng)”(patrimonial bureaucracy)來(lái)定義中華帝國(guó)的治理模式。〔5〕Max Weber，Economy and Society:An Outline of Interpretive Sociology，University of California Press，1978，pp.1047 -1051.

在帝制時(shí)代，中央集權(quán)作為治理的一個(gè)傳統(tǒng)，是有其根源的。首先，中央集權(quán)保證了君主可以像分封制那樣享有集立法、行政、司法于一體的最高治權(quán)，而又可以避免分封制下的分離傾向。其次，中央集權(quán)增加了社會(huì)的穩(wěn)定性，減少了戰(zhàn)亂之虞。《易》曰:“天造草昧，宜建侯而不寧?！闭f(shuō)的就是在蒙昧?xí)r代，諸侯林立，強(qiáng)弱相爭(zhēng)，兵戈不斷，涂炭生民。雖然秦王朝二世而亡，但誠(chéng)如柳宗元所言:“失在于政，不在于制?！闭捎谠谇囟罆r(shí)，中央集權(quán)被削弱而致秦亡。自漢承秦制以來(lái)的中華帝國(guó)史，基本驗(yàn)證了秦始皇廢分封采郡縣時(shí)所說(shuō)的理由。中央集權(quán)對(duì)兩千余年的中國(guó)社會(huì)大致穩(wěn)定，作出了巨大的貢獻(xiàn)。再次，中央集權(quán)使得自秦以后，盡管在歷朝歷代高度的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制之下，在強(qiáng)大的“公”的觀念之下，作為重要的經(jīng)濟(jì)制度的土地制度，在主流上卻能保持著私有的狀態(tài)?！?〕趙岡:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度史》，新星出版社2006年版，第32～39頁(yè)。土地私有不僅避免了分封制可能帶來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)無(wú)效率，而且地權(quán)的市場(chǎng)化配置也為等級(jí)社會(huì)提供了一種重要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)了社會(huì)公平。

直至當(dāng)代，中央集權(quán)仍是中國(guó)治理的一個(gè)重要特色。只不過(guò)當(dāng)代，中央集權(quán)被賦予了民主的理想，這個(gè)治理模式被總結(jié)為民主集中制?！?〕《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第456～457頁(yè)。但是，它的特色顯然仍在集中。對(duì)此，鄧小平有非常明確的強(qiáng)調(diào)?！?〕《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第277～278頁(yè)。

從歷史上看，中央集權(quán)是法家思想在治理上的體現(xiàn)。韓非就特別強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的重要性:“事在四方，要在中央，圣人執(zhí)要，四方來(lái)效?！薄?〕《韓非子·揚(yáng)權(quán)》。秦始皇決定全面推行郡縣制，也是接受了法家李斯的意見(jiàn):“天下無(wú)異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便?！比欢?，自漢武以下，中國(guó)歷代王朝都尊儒學(xué)，儒家倡仁政、禮治，這與崇法的中央集權(quán)，在治理上的矛盾又如何消解呢?由此引出中國(guó)傳統(tǒng)治理的又一模式，即瞿同祖先生所言的“中國(guó)法律之儒家化”，或者黃宗智更精煉、更具歷史性的總結(jié)——“簡(jiǎn)約治理”。

“簡(jiǎn)約治理”建立在儒家和法家都認(rèn)同中央權(quán)威是理所當(dāng)然的這一共識(shí)之上。在社會(huì)治理上，儒家主張社會(huì)在差別性行為規(guī)范“禮”的指引下，通過(guò)非正式的社會(huì)機(jī)制進(jìn)行自我治理，官方主要負(fù)責(zé)在社會(huì)自我治理失敗時(shí)的非常態(tài)性介入。法家則主張社會(huì)在同一性行為規(guī)范“法”的指引下，通過(guò)正式的、職業(yè)的官僚機(jī)制進(jìn)行治理。盡管法家所提供的治理模式通過(guò)官僚體系抗衡了儒家封建天下的復(fù)辟和分離傾向，從而確保了中央的世襲權(quán)威，但是它卻無(wú)法解決官僚體系復(fù)雜化和自我延伸帶來(lái)的中央高層和地方基層的隔閡問(wèn)題。隨著官僚體系的日益復(fù)雜化和自我延伸，中央高層與地方基層的隔閡會(huì)越來(lái)越大，而最終會(huì)危及中央的權(quán)威。在這個(gè)困境中，同樣尊崇中央權(quán)威的儒家精神被接受，不斷滲入到帝國(guó)的治理制度之中，最終形成了一種儒法合一的簡(jiǎn)約治理。

簡(jiǎn)約治理將大量的地方事務(wù)交給非正式或半正式的社會(huì)機(jī)制來(lái)處理。在傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會(huì)中，家族、長(zhǎng)老、紳士等，是簡(jiǎn)約治理的主要參與者。在近現(xiàn)代的工商社會(huì)中，商會(huì)、村委會(huì)、居委會(huì)、各種民間的或半官方的社團(tuán)等，是簡(jiǎn)約治理的主要參與者。簡(jiǎn)約治理一般不依賴于正式的法律制度，而主要依靠道德、風(fēng)俗、習(xí)慣以及在實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行治理。簡(jiǎn)約治理可能依賴于國(guó)家的財(cái)政支持，還可能依賴于民間的財(cái)政支持，還可能依賴于國(guó)家和民間共同的財(cái)政支持。在依賴國(guó)家財(cái)政支持時(shí)，它一般并不因此在法律上對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，也不因此而享有法律意義上的治權(quán)。這意味著簡(jiǎn)約治理不可能是一種社會(huì)對(duì)抗國(guó)家意義上的治理機(jī)制，而是一種國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的、合作的治理機(jī)制。

綜上，中國(guó)的治理模式首先是中央集權(quán)的。中央的權(quán)威是絕對(duì)的、不可分割的。最高治權(quán)“并沒(méi)有被分割于相對(duì)獨(dú)立的政府各部門(mén)，也沒(méi)有為政府和市民社會(huì)所共享，而是集聚在中央”?！?〕黃宗智:《經(jīng)驗(yàn)與理論:中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與法律的實(shí)踐歷史研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第428頁(yè)。中央或者是“最終作為一個(gè)人而存在的最高集體”〔2〕[德]馬克思:《資本主義生產(chǎn)以前各形態(tài)》，人民出版社1956年版，第6頁(yè)?！热绲壑茣r(shí)代的皇族，或者是作為一個(gè)集體存在的最高集體——比如近現(xiàn)代壟斷了政治權(quán)力的政黨。中國(guó)的治理模式其實(shí)是簡(jiǎn)約的。這個(gè)簡(jiǎn)約治理一方面使國(guó)家可以節(jié)制官僚體系，另一方面使社會(huì)可以節(jié)約治理成本。所以，從治理結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)特色的治理可以總結(jié)為中央集權(quán)的簡(jiǎn)約治理。

(三)意識(shí)形態(tài)的教化治理

意識(shí)形態(tài)的概念比較復(fù)雜，從規(guī)范的角度來(lái)看，它可以被定義為“具有符號(hào)意義的信仰觀點(diǎn)的表達(dá)形式，它以表現(xiàn)、解釋和評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)世界的方法來(lái)形成、動(dòng)員、指導(dǎo)、組織和證明一定的行為模式或方式，并否定其他一些行為模式或方式”?！?〕[英]戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾編:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》，鄧正來(lái)等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第345頁(yè)。對(duì)于接受某種意識(shí)形態(tài)的個(gè)體或群體而言，毫無(wú)疑問(wèn)其行為會(huì)受到意識(shí)形態(tài)的規(guī)范。但是，意識(shí)形態(tài)本身并不是一種社會(huì)治理制度，而僅僅是一種可供社會(huì)成員選擇的行為規(guī)范，因?yàn)橹卫聿粌H意味著靜態(tài)的規(guī)范，還意味著動(dòng)態(tài)的過(guò)程。只有當(dāng)意識(shí)形態(tài)被反復(fù)運(yùn)用于社會(huì)教化時(shí)，它才構(gòu)成社會(huì)治理制度的一部分。

意識(shí)形態(tài)的教化治理，在中國(guó)的社會(huì)治理中尤為重要。中國(guó)歷代的統(tǒng)治者都注重運(yùn)用國(guó)家資源，將符合國(guó)家治理目標(biāo)的意識(shí)形態(tài)向社會(huì)推廣。在帝制時(shí)代，自漢武帝罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)以來(lái)，盡管在帝國(guó)治理的手段上，法家思想中的法、術(shù)、勢(shì)一直是不可或缺的，但儒家思想中的仁、義、禮、智、信卻被作為帝國(guó)治理的目標(biāo)。在一個(gè)家與國(guó)相通，家政被看成是國(guó)政基礎(chǔ)的社會(huì)里，君主應(yīng)該有一個(gè)慈父形象，不教而誅只會(huì)損害這個(gè)形象，進(jìn)而失去臣民的擁戴。〔4〕梁治平:《尋求自然秩序中的和諧》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第23頁(yè)。由此，儒家意識(shí)形態(tài)的教化，在中國(guó)傳統(tǒng)治理中獲得了正式地位。

歷代王朝都利用官方力量為蘊(yùn)含著儒家意識(shí)形態(tài)的典籍作注，并頒布以作為人民生活的教科書(shū)，從而使儒家意識(shí)形態(tài)得以教化于天下。深受儒家教化的人才才有資格被選拔并任用為官員，這些官員則根據(jù)儒家意識(shí)形態(tài)解釋法律，進(jìn)行“行政”和“司法”，進(jìn)一步將儒家意識(shí)形態(tài)的教化貫徹到整個(gè)治理過(guò)程之中。因此，儒家意識(shí)形態(tài)的教化治理是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理中的一個(gè)十分鮮明的特色。

帝制崩潰以后，由于受西方文化的沖擊，儒家意識(shí)形態(tài)的教化治理在中國(guó)治理制度中逐漸失去了正式地位，但中國(guó)社會(huì)治理特別依賴意識(shí)形態(tài)的教化治理這一特色，并沒(méi)有改變。不過(guò)，與帝制時(shí)代不同的是，用于教化治理的意識(shí)形態(tài)不再是單一的，而是多元化的、變化的。在近現(xiàn)代的中國(guó)社會(huì)治理中，目標(biāo)意義上的民族主義、愛(ài)國(guó)主義、社會(huì)主義等思想，或聯(lián)合、或先后成為充當(dāng)教化治理的主流意識(shí)形態(tài)，工具意義上的科學(xué)主義、計(jì)劃主義、市場(chǎng)主義、法制主義等思想，也曾次第在教化治理中扮演著意識(shí)形態(tài)的角色。近現(xiàn)代中國(guó)的教化治理與帝制時(shí)代的另一個(gè)不同，表現(xiàn)在意識(shí)形態(tài)的來(lái)源稍有不同。在帝制時(shí)代，用于教化治理的意識(shí)形態(tài)主要是來(lái)自思想家而不是政治家，思想家負(fù)責(zé)道統(tǒng)，政治家負(fù)責(zé)政統(tǒng)，盡管日益擴(kuò)大的皇權(quán)可以不斷擠壓甚至消滅道統(tǒng)，但以“知天命”為使命的道統(tǒng)對(duì)政統(tǒng)還是有一定的制約作用的。正是由于這個(gè)道統(tǒng)，到了明末清初之際黃宗羲這樣的儒者那里，已經(jīng)可以演化出反對(duì)君主專制的民主思想。然而，在近代中國(guó)的教化治理中，意識(shí)形態(tài)的來(lái)源卻主要出自政統(tǒng)而非道統(tǒng)，或言“政治領(lǐng)袖與思想導(dǎo)師的合一”?！?〕謝暉:《法的思辨與實(shí)證》，法律出版社2001年版，第315頁(yè)。自孫中山以來(lái)，意識(shí)形態(tài)教化治理中道統(tǒng)的衰落日益明顯。盡管共產(chǎn)黨人用于意識(shí)形態(tài)教化治理的馬克思主義，依然是來(lái)自思想家而不是政治家，但經(jīng)過(guò)不斷地“中國(guó)化”之后，今日中國(guó)教化治理中所運(yùn)用的“馬克思主義”，已然遠(yuǎn)去其故土，而多由中國(guó)政治領(lǐng)袖嫁接。

帝制時(shí)代與近現(xiàn)代用于教化治理的意識(shí)形態(tài)來(lái)源的不同，或許只是一個(gè)表象的不同，因?yàn)檫@個(gè)不同可以看成是帝制時(shí)代政統(tǒng)擠壓甚至消滅道統(tǒng)運(yùn)動(dòng)的一個(gè)延續(xù)。易言之，在帝制時(shí)代末期，用于教化治理的意識(shí)形態(tài)的來(lái)源開(kāi)始從道統(tǒng)轉(zhuǎn)向政統(tǒng)。當(dāng)?shù)蹏?guó)晚期政統(tǒng)在遭受西方巨大沖擊而岌岌可危的時(shí)候，其先前倚重的儒家道統(tǒng)教化治理，未能再像從前那樣提供一個(gè)好的解決方案，于是政統(tǒng)不得不開(kāi)始嘗試著自己提供。

無(wú)論如何，自帝制時(shí)代至今，意識(shí)形態(tài)的教化治理作為中國(guó)社會(huì)治理的一個(gè)鮮明特色，殆無(wú)異議。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的治理特色，可以從不同的角度進(jìn)行理解。按照階級(jí)的觀點(diǎn)，可以把意識(shí)形態(tài)的教化治理解釋為滿足統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治需要的治理?！?〕《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1994年版，第100頁(yè)。如此看來(lái)，意識(shí)形態(tài)的教化治理就是所有階級(jí)社會(huì)所共用的一種治理，并不會(huì)成為中國(guó)的特色。但是，考諸西方社會(huì)，類似中國(guó)這樣如此頻繁并動(dòng)用各種資源進(jìn)行意識(shí)形態(tài)教化治理的，并不多見(jiàn)。于是，又有從經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本效益分析認(rèn)為，在中國(guó)這樣一個(gè)傳統(tǒng)大國(guó)中，由于科學(xué)技術(shù)落后、專業(yè)分工和專業(yè)知識(shí)的缺乏，國(guó)家通過(guò)法律對(duì)社會(huì)進(jìn)行政治治理的能力不足，或者由于信息和監(jiān)督費(fèi)用過(guò)高，公權(quán)力哪怕是拼命壓榨也很難獲取足夠的資源來(lái)支撐一個(gè)有效的治理，甚至這種治理本身會(huì)耗費(fèi)資源、需要信息而會(huì)導(dǎo)致邊際效益遞減，因此國(guó)家不得不訴諸意識(shí)形態(tài)來(lái)加強(qiáng)社會(huì)控制。〔3〕蘇力:《法律與文學(xué):以中國(guó)傳統(tǒng)戲劇為材料》，三聯(lián)書(shū)店2006年版，第231～232頁(yè)。如此看來(lái)，意識(shí)形態(tài)的教化治理是一個(gè)不得已而求其次的、較為經(jīng)濟(jì)的治理。但是，近代以來(lái)科技不斷進(jìn)步，國(guó)家可以利用先進(jìn)的治理工具大舉進(jìn)入社會(huì)，豈不應(yīng)該減少甚至淘汰不太精細(xì)的意識(shí)形態(tài)教化治理。事實(shí)上，一如前述，近代中國(guó)不僅沒(méi)有減少或淘汰意識(shí)形態(tài)的教化治理，反而對(duì)其更加倚重，甚至以更有力的政統(tǒng)意識(shí)形態(tài)教化來(lái)取代較軟弱的道統(tǒng)意識(shí)形態(tài)教化。

由治理的視角觀之，在中國(guó)的治理制度中，一直缺少最高治權(quán)的約束機(jī)制。中國(guó)的最高治權(quán)，無(wú)論是作為一個(gè)人的最高集體的權(quán)力，還是作為一個(gè)集體的最高集體的權(quán)力，都處于治理的約束之外，而不是治理的約束之中。在帝制時(shí)代，法家為帝國(guó)治理提供了治理工具，目的在于維護(hù)最高治權(quán)的威勢(shì)?！熬裏o(wú)術(shù)則弊于上;臣無(wú)法則亂于下。此不可一無(wú)，皆帝王之具也?！薄?〕《韓非子·定法》。法家對(duì)最高治權(quán)的放縱為儒家的意識(shí)形態(tài)教化治理提供了機(jī)會(huì)，“漢家自有制度，本以霸王道雜之?！薄?〕《漢書(shū)·元帝紀(jì)》。近代以來(lái)，立憲改良和民主革命，都未能完全突破這個(gè)“霸王道雜之”的治理制度，儒家的道統(tǒng)經(jīng)過(guò)新文化運(yùn)動(dòng)和文化大革命，不斷衰落，也逐漸失去了對(duì)最高治權(quán)進(jìn)行約束的教化治理功能。今天多元的、變化的意識(shí)形態(tài)教化治理，一方面，或多或少地填補(bǔ)著傳統(tǒng)道統(tǒng)的教化治理離開(kāi)而留下的治理缺陷，另一方面，則或多或少地滿足著已經(jīng)受到西方文化洗禮而又不能經(jīng)由立憲和民主參與治理的民眾的想象。

四、結(jié)論

中國(guó)和西方在不同的語(yǔ)境中使用“治理”(“governance”)概念。西方治理基本可以與法治劃上等號(hào)，它強(qiáng)調(diào)民主參與、分權(quán)治理、公開(kāi)透明、共識(shí)取向、責(zé)任回應(yīng)等善治因素;中國(guó)治理則未必與法治相關(guān)，它強(qiáng)調(diào)公私一體、中央集權(quán)、簡(jiǎn)約治理、道德教化等善政因素。在語(yǔ)境演化的背景下，西方“governance”概念可吸收中國(guó)“治理”概念中追求秩序、安定、條理的實(shí)用理性;中國(guó)“治理”概念則可吸收西方“governance”概念中追求參與、協(xié)商、多元的契約理性。在制度結(jié)構(gòu)上，西方治理以善治為導(dǎo)向，其要素包括參與性、共識(shí)取向、責(zé)任性、透明性、回應(yīng)性、有效性和效率性、公平性和包容性以及遵循法治;中國(guó)治理則以善政為導(dǎo)向，其要素包括人事關(guān)系的模糊治理、中央集權(quán)的簡(jiǎn)約治理和意識(shí)形態(tài)的教化治理。盡管這兩種治理結(jié)構(gòu)有著根本的區(qū)別，但由于全球化使得治理語(yǔ)境存在演化的可能，它們之間也并非完全沒(méi)有交集。近代以來(lái)中西方文化頻繁交流與激烈碰撞，以及中國(guó)社會(huì)本身由農(nóng)耕社會(huì)向工商社會(huì)的過(guò)渡，雖然使得中國(guó)治理大規(guī)模地向西方治理學(xué)習(xí)，但是歷史已經(jīng)表明，這不是一次成功的制度移植過(guò)程，而是一次事實(shí)上的制度變遷過(guò)程。

善治作為西方治理的一個(gè)經(jīng)典框架，旨在為各種治理模式提供一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。很顯然，這個(gè)經(jīng)典的治理框架是浪漫的、理想的。從現(xiàn)實(shí)上看，到目前為止，尚很少有一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理完全符合這個(gè)經(jīng)典框架。導(dǎo)致善治難以實(shí)現(xiàn)的原因有很多，除了有人為地規(guī)避甚至破壞善治所要求的條件的主觀原因，還有來(lái)自文化傳統(tǒng)和制度環(huán)境等方面的客觀原因。來(lái)自主觀方面的原因，可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)或制度移植來(lái)消除;來(lái)自客觀方面的原因，解決起來(lái)就會(huì)復(fù)雜且困難得多。對(duì)于當(dāng)下中國(guó)治理而言，在多大程度上可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)典治理框架意義上的善治，主要取決于中國(guó)所處的文化傳統(tǒng)和制度環(huán)境，在多大程度上能夠與善治框架相容。這就意味著，中西方治理語(yǔ)境的長(zhǎng)期交融和制度結(jié)構(gòu)上的變遷互動(dòng)，比治理概念和制度的簡(jiǎn)單移植更為重要。

談蕭，法學(xué)博士，河南大學(xué)法學(xué)院教授、廣州大學(xué)松田學(xué)院教授。