徐 云 曹鳳中

(中關村綠色國情與戰(zhàn)略研究小組，北京 100044)

我國新環(huán)境保護法的突破與展望

徐 云 曹鳳中

(中關村綠色國情與戰(zhàn)略研究小組，北京 100044)

論述了我國新環(huán)境保護法，國家環(huán)境保護規(guī)劃應當堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、突出重點、全面推進的原則等；新修訂的《環(huán)保法》要求建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制；推動多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系是加大經濟處罰的力度。設計了罰款的按日連續(xù)計罰規(guī)則；要求政府主管部門應當公開環(huán)境信息，應當制定和完善公眾參與的程序，為公眾參與環(huán)境監(jiān)督提供便利等。最后進行了展望。

環(huán)境保護法；突破；展望

引言

4月24日，第十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了修訂后的《環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》）。新修訂的《環(huán)保法》貫徹了中央關于推進生態(tài)文明建設的要求，結合我國的實際情況，最大限度地凝聚和吸納了各方面共識，是現(xiàn)階段最有力度的《環(huán)保法》。我們相信，新的環(huán)保法的實施將有力地推進我國環(huán)境質量的提高，為我國提高經濟發(fā)展的質量提供了保障。

1．新修訂的《環(huán)保法》在幾個重要領域內都有所突破

第一個突破是：提出國家環(huán)境保護規(guī)劃應當堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、突出重點、全面推進的原則等。特別是堅持保護優(yōu)先，體現(xiàn)了習近平主席說的：“在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護”的精神，指明了如何正確處理經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。將第四條修改為：“環(huán)境保護工作應當依靠科技進步、發(fā)展循環(huán)經濟、倡導生態(tài)文明、強化環(huán)境法治、完善監(jiān)管機制、建立長效機制。首次把生態(tài)文明的理念列

入，具有重要的意義，落實生態(tài)文明對于企業(yè)來說就是實施綠色發(fā)展，極大地提高資源與能源的利用率。

第二個突破是：新《環(huán)保法》要求建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制, 實行環(huán)保目標責任制和考核評價制度，制定經濟政策應充分考慮對環(huán)境的影響，對未完成環(huán)境質量目標的地區(qū)實行環(huán)評限批，分階段、有步驟地改善環(huán)境質量等。過去也實行過一些，這次納入了法律，預警機制首次提出，防患于未然。新的環(huán)保法要求國家建立與健全環(huán)境與健康的監(jiān)測、調查和風險評估制度等，這體現(xiàn)了環(huán)境保護目標的根本所在。

第三個突破是：推動多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。多年來各個部門單打獨斗，一些環(huán)境問題涉及一些部門，必須實施協(xié)同機制。增強透明度、加強政府問責制和規(guī)范相關法律在環(huán)境保護方面具有重要意義。這次體現(xiàn)了多元共治、社會參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。其中，各級政府對環(huán)境質量負責，企業(yè)承擔主體責任，公民進行違法舉報，社會組織依法參與，新聞媒體進行輿論監(jiān)督。

第四個突破是：新《環(huán)保法》加重了行政監(jiān)管部門的責任。新《環(huán)保法》一方面授予各級政府、環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權力，環(huán)境監(jiān)察機構可以進行現(xiàn)場檢查，授權環(huán)保部門對造成環(huán)境嚴重污染的設施、設備可以查封扣押，對超標、超總量的排污單位可以責令限產、停產整治。特別是針對未批先建又拒不改正、通過暗管排污、逃避監(jiān)管等違法企業(yè)責任人，引入治安拘留處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。另一方面它也規(guī)定了對環(huán)保部門自身的嚴厲行政問責措施。

第五個突破是：加大經濟處罰的力度。設計了罰款的按日連續(xù)計罰規(guī)則；這意味著環(huán)境保護部終于能夠對污染企業(yè)開出比政府要求的環(huán)保措施更昂貴的罰單了。在過去，企業(yè)因污染所交的罰金比為達到環(huán)保標準而購入新設備或升級已有設備的花費低很多。因而環(huán)保者面臨違法成本低、守法成本高的尷尬局面。

第六個突破是：追究地方的行政責任。新《環(huán)保法》明確規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域內的環(huán)境質量負責”，在第68條中提出，有“對不符合行政許可條件準予行政許可的”、“對環(huán)境違法行為進行包庇的”、“依法應當作出責令停業(yè)、關閉的決定而未作出的”、“篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的”、“應當依法公開環(huán)境信息而未公開的”等8種違法行為，造成嚴重后果的，地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責部門的主要負責人應當引咎辭職。

第七個突破是：強調公眾參與。新《環(huán)保法》第53條寫到了一般的權利，即“公民、其他組織有權獲得環(huán)境信息”，也就是知情權、參與權和監(jiān)督權，而且“要求政府主管部門應當公開環(huán)境信息，應當制定和完善公眾參與的程序，為公眾參與環(huán)境監(jiān)督提供便利”。新增專章規(guī)定信息公開和公眾參與體現(xiàn)了：“政府-企業(yè)-社會”共同治理環(huán)境的理念，給公眾參與指明了方向。

2．環(huán)境法制發(fā)展的基點

實行環(huán)境法制，簡單地說就是將環(huán)境（保護）工作納入法治的軌道。具體地說，實現(xiàn)環(huán)境法制應該包括如下要素：

第一，要有一套體現(xiàn)環(huán)境正義、公平的，符合環(huán)境道德和生態(tài)倫理的，正確協(xié)調人與自然關系的，能夠實現(xiàn)經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的，旨在促進人與自然和諧共處的環(huán)境法律，即制定一套良好的、科學的環(huán)境法體系?！罢x”歷來被法學家認為是最重要的一項法律原則和法治原則，環(huán)境法中的正義就是符合自然或自然規(guī)律、實現(xiàn)人與自然的和諧共處。

第二，要重視和強調環(huán)境民主和公眾參與，確定和保障公民的環(huán)境權，將環(huán)境民主與環(huán)境法制結合起來。公民環(huán)境權具有“基本人權”、道德權利、自然權利的某些性質，從法律上肯定、確認、尊重和保障環(huán)境權是環(huán)境法治區(qū)別于人治的最根本的價值追求。

第三，要強調環(huán)境法律的權威，公正、普遍地實施環(huán)境法律，在環(huán)境法律面前應該人人平等。國家行政機關和司法機關必須公正、嚴格地執(zhí)行環(huán)境法律。

第四，要形成環(huán)境法制意識和環(huán)境道德風氣，將環(huán)境法的實施與提倡環(huán)境道德和生態(tài)倫理等精神文明建設結合起來。

既承認人的價值又承認環(huán)境的價值，既尊重人的尊嚴又尊重大自然的尊嚴，這是環(huán)境法的基本價值取向；既有大量直接調整人與人的關系的法律規(guī)范，又有大量直接調整人與自然的關系的法律規(guī)范，還有同時調整人與自然的關系和人與人的關系的法律規(guī)范，這是環(huán)境法的鮮明特點。正如民法包括物權、債權這些基本規(guī)范體系一樣，環(huán)境資源法也包括環(huán)境權、自

然資源權這些基本規(guī)范體系。關于調整人與自然的關系的法學理論則充分地體現(xiàn)了上述價值取向和基本法律規(guī)范的作用。任何理論都體現(xiàn)一種價值觀念，任何法律學科理論都為其基本法律規(guī)范服務，但是沒有哪種傳統(tǒng)部門法學理論能夠像關于調整人與自然的關系的法學理論那樣，充分體現(xiàn)環(huán)境法的價值取向和基本法律規(guī)范。

關于法律與道德，在包括各部門法學理論在內的各種法學理論發(fā)展史上，道德和倫理一直對法學理論具有重要影響。環(huán)境法學也有與其相對應的道德和倫理，這就是環(huán)境道德和生態(tài)倫理。環(huán)境道德，又稱生態(tài)道德、地球道德，是一定社會調整人與自然之間的關系的道德規(guī)范的總和，其核心是有關人類尊重、愛護、保護自然和環(huán)境的道德。環(huán)境倫理或生態(tài)倫理是處理人與自然的關系、提倡人與自然和諧共處的倫理。環(huán)境道德含有對待自然的“義務”性規(guī)范，這種“義務”是促使將環(huán)境道德上升為環(huán)境法律義務即環(huán)境道德規(guī)范法律化的基礎。環(huán)境道德規(guī)范法律化，是將人類環(huán)境道德理念、原則、規(guī)范上升為法律的過程，也是好的環(huán)境法律由此產生和發(fā)展的過程；良好的環(huán)境法律，就是符合環(huán)境道德的法律，就是促進環(huán)境公平和環(huán)境正義的法律，它在某種程度上決定著環(huán)境法律的本質和特點，從而構成環(huán)境法治的基石。環(huán)境道德和環(huán)境法律的結合，即環(huán)境道德規(guī)范的法律化和環(huán)境法律規(guī)范的道德化，是環(huán)境法制得以成立的不可或缺的兩個階段，也是人類社會實現(xiàn)人與自然和諧共處的歷史過程。

3．展望：我國環(huán)境保護法的發(fā)展

從這次修訂可以看出中國環(huán)境保護法正在逐步形成一個比較完整、科學、合理的法律體系，已經成為中國環(huán)境保護和實施可持續(xù)發(fā)展的最為重要的基礎和支柱，已經成為中國社會主義法律體系中新興的、發(fā)展最為迅速的重要組成部分。

根據(jù)我國經濟發(fā)展的趨勢，人們開始追求舒適、優(yōu)美、健康的生存環(huán)境，未來十年，我國的環(huán)境保護法還需要進一步發(fā)展。

1）要把政策環(huán)境影響評價納入，從經濟發(fā)展的源頭進行控制

根據(jù)新《環(huán)保法》第四條規(guī)定：國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，國家采取有利于環(huán)境保護的經濟、技術政策和措施，使環(huán)境保護工作同經濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調，只指出了國家采取有利于環(huán)境保護的經濟、技術政策和措施，沒有明確提出政策環(huán)境影響評價，政策環(huán)評的突出特點是具有高層次性。但是，這么好的政策，我國目前卻實施不了。

政策環(huán)評的主要阻力來自于部門利益沖突。政策環(huán)評所注重的長期利益、全局利益，往往與重審批、輕規(guī)劃的部門利益和”短平快“出業(yè)績的地方利益相沖突，致使很多地區(qū)和部門對這項工作不支持，并以種種理由逃避開展規(guī)劃環(huán)評的責任。我們想未來十年，可能就可以解決了。

2）實施從經濟發(fā)展的源頭（環(huán)境影響評價）到末端（產品）的全過程控制

項目環(huán)境影響評價，我國已經實施多年，卓有成效。

自2007年以來，根據(jù)國務院有關工作部署要求，環(huán)境保護部組織有關工業(yè)行業(yè)協(xié)會和有關研究機構，開展了《環(huán)境保護綜合名錄》編制工作。綜合名錄包含了“高污染、高環(huán)境風險”產品（以下簡稱“雙高”產品）。例如2012年頒布了596項“雙高”產品，其中重污染工藝68項、環(huán)境友好工藝64項、環(huán)境保護專用設備28項。同時，環(huán)境保護部還針對綜合名錄提出了七個方面的政策措施建議，特別是針對仍享受出口退稅優(yōu)惠政策的53種“雙高”產品，仍在開展加工貿易的64種“雙高”產品，分別向有關部門提出了取消出口退稅、禁止加工貿易的建議。鼓勵企業(yè)采用環(huán)境友好工藝，逐步降低重污染工藝的權重，并加大環(huán)境保護專用設備投資，達到以環(huán)境保護到逼技術升級、優(yōu)化經濟結構的目的。

這一政策在未來十年，將有巨大的進步。

3）要把控制環(huán)境質量作為控制指標，

新修訂的《環(huán)境保護法》，第16條 “國務院環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)國家環(huán)境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準”的規(guī)定將把環(huán)境質量作為控制目標，提上了日程，這也是結合國情的必然選擇，未來十年可能會起到很大的變化。

根據(jù)發(fā)達國家的經驗，應當控制環(huán)境質量目標，例如控制PM 2.5，估計未來十年我國會逐步實施。

對于中國來說，今后經濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾還會長期存在。如果將環(huán)境、資源作為與資金、自然資源并列的經濟發(fā)展中不可或缺的稀缺資源的話，保護環(huán)境就變成了一種追求經濟增長、質量與效益的“經濟活動”，即通過計量各種稀缺資源的投入產出比來

決定經濟活動的方式和強度。得不償失的，當然要舍棄。從這個角度而言，環(huán)境保護與中央一再強調的“轉變經濟增長方式”是一致的。事實上，也只有從這個角度看環(huán)保，才可能真正統(tǒng)籌經濟建設和環(huán)境保護的關系。當然，這其中就必然涉及對環(huán)境、資源的定價問題。只有定得合適，才可能既保證經濟增長也兼顧環(huán)境保護。

未來十年，政府行為派生的外部負效應。在政府干預過程中,政府行為有時還會產生意想不到的后果,而政府對這種后果又缺乏控制力,這集中體現(xiàn)在“政府政策失靈”和“政府管理失靈”兩個方面?！罢呤ъ`”主要體現(xiàn)在政府控制和縮小環(huán)境資源的私人使用成本與社會利用成本之間差距的措施不力。火電和水電對環(huán)境的影響程度差異極大,可是相同的國家電價,根本無法體現(xiàn)出兩者不同的生態(tài)成本?！罢芾硎ъ`”主要體現(xiàn)在經濟增長與生態(tài)環(huán)境發(fā)生沖突時,地方政府官員的政績沖動往往促使他們以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價來確保經濟的增長。而政府一旦介入環(huán)境資源管理,又會導致獲利者、受損者與政府管理部門之間的博弈。由于“尋租”行為,燃煤發(fā)電公司很有可能以較小的尋租成本,通過“政府攻關”或賄賂,獲得政府的默許或批準,進而把外部成本轉嫁給他人或社會。

4）環(huán)保制度與相關的公共制度進一步銜接

相關公共制度是指國家的經濟政策、社會政策、政治政策、科教文衛(wèi)政策等公共政策中與環(huán)保制度密切相關的制度或規(guī)則。環(huán)保制度與相關公共制度銜接不良,造成環(huán)境保護的管理制度缺位,加劇了環(huán)境資源供求緊張的矛盾。如環(huán)境保護綜合規(guī)劃、環(huán)境污染治理規(guī)劃,本來是各區(qū)域制定經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、調整產業(yè)結構、進行生產力布局的依據(jù)之一,但是現(xiàn)實中它卻往往與各區(qū)域的相關公共制度脫節(jié)。這樣各區(qū)域在制定發(fā)展戰(zhàn)略時,往往缺乏對環(huán)境資源承載能力的考慮,一旦等到布局形成,產業(yè)結構定型后才發(fā)現(xiàn)環(huán)境承載力不足,再想進行結構與布局調整難度大,成本高,唯一的途徑就是以犧牲環(huán)境為代價，如四川“陶都”夾江縣為此付出了慘重代價。

5）逐步提高健康水平是環(huán)境保護的根本目標

建設美麗中國是改善民生創(chuàng)造幸福的時代要求。隨著生活水平不斷提升，人民群眾對環(huán)境質量、健康水平的關注度越來越高，逐漸從“求溫飽”轉向“盼環(huán)?！?、從“謀生計”變?yōu)椤耙鷳B(tài)”。建設美麗中國，必須積極回應并不斷滿足人民群眾日益強烈的環(huán)境訴求，才能全面提高生活質量、提升幸福指數(shù)，實現(xiàn)生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展目標。

4．正確處理經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系是長期的任務

外部效應是由市場失靈引起的,環(huán)境保護執(zhí)法失靈還會發(fā)生，因為市場不能將生態(tài)資源的生態(tài)服務能力納入市場成本,然而更深刻的根源卻是私人利益與公共利益、局部利益與全局利益、眼前利益與長遠利益的矛盾。將外部效應內部化并使其進入市場,主要通過產權明晰化的途徑,但在制定和實行環(huán)保制度時我們需要考慮更多的問題,才能維護整體利益和未來利益?，F(xiàn)實社會中,利益是分散在各個層面的,如社會集團之間、地區(qū)之間乃至國家之間。采煤沉陷導致了越來越多的村莊需要搬遷,二氧化硫的大量排放造成了相鄰區(qū)域的酸雨頻降,各種各樣的利益沖突都能直接或間接地影響我國的生態(tài)環(huán)境。保護環(huán)境,僅僅依靠環(huán)保部門管制遠遠不夠,必須建立超越環(huán)保風暴的制度機制—一個既能保證個體得益,又能促進集體理性的制度體系。要達到這一目的,根本出路在于制度創(chuàng)新,制定新的環(huán)保政策和產業(yè)政策,盡量使環(huán)境資源的全部成本反映在產品價格中,實行污染者支付相應“生態(tài)環(huán)境凈化成本”或“生態(tài)環(huán)境損害成本”的制度。

值得注意的是,任何制度都只有在能夠實行的條件下才能發(fā)生作用,因此在生態(tài)資源可持續(xù)利用的制度安排和實施機制上,我們需要得到市場參與主體的認可和接受,也就是說,政府機構、當前和未來生態(tài)資源的利用主體,以及越來越多的代表生態(tài)資源惡化受損者的非營利性組織,是否認可和在多大限度上接受這些制度及其實現(xiàn)手段,它們之間力量的抗衡最終將決定生態(tài)資源可持續(xù)利用制度的實施程度。事實上,這些力量之間的抗衡在本質上雖然表現(xiàn)為不同利益團體之間的一種博弈,但政府對生態(tài)資源利益關系的整合,創(chuàng)建生態(tài)資源可持續(xù)利用的制度體系,正是通過協(xié)調他們之間的討價還價來實現(xiàn)妥協(xié)與平衡的過程。誠然,現(xiàn)在的“生態(tài)危機”和“生態(tài)災難”已經受到政府與社會的普遍關注,然而政府的制度安排越影響利益團體,這些團體就越覺得政府的制度安排與自己的目的相關,也越積極努力地去影響政府的決策。為了使國家和政府真正成為屬于整個社會的公共力量,不至于成為少數(shù)強勢利益團體的代言人,需要建立現(xiàn)代社會的有效機制,通過制度化的途徑接納社會成員的普遍參與。

The breakthrough and prospect of china’s new environmental protection law

Xu Yun Cao Fengzhong
（Zhongguancun Green Situation and Strategy Research Group, Beijing, 100044, China）

This paper described system innovation of the New Environmental Protection Law, which is the f rst change to the legislation in 25 years. The revised law sets environmental protection as the country’s basic policy. It stipulates that the country should establish and improve its environmental resources carrying capacity monitoring, as well as survey and risk assessment mechanisms. The law also toughens the penalties for environmental offenses, polluters w ill now face a daily-based fnes and publicly exposed. The authorities are required to publicize environmental information and encourage citizen participation in environmental adm inistrative enforcement. In the end, prospects were made for better application of the new law to all kinds of environmental behavior.

new environmental protection law; breakthrough; prospect

X-019

A

1674-6252（2014）03-0001-04