浙江省財政廳金融處課題組

政府外債助推“美麗浙江”建設

浙江省財政廳金融處課題組

浙江省利用政府外債始于1984年，政府外債充分發(fā)揮了“準財政性”、“種子資金”的特點，重點投向政府想干、急需干但暫時又無力干的公共類項目。近年政府外債項目積極支持“美麗浙江”建設，集中體現(xiàn)了“既要金山銀山，也要綠水青山”的“美麗浙江”建設理念

政府外債是指財政部代表我國政府以國家主權信用為基礎舉借的債務，又稱主權外債，包括國際金融組織貸款、外國政府貸款和境外發(fā)行本外幣債券3種形式，可分為中央財政統(tǒng)借統(tǒng)還和統(tǒng)借自還兩類。浙江省自1984年首次利用政府外債以來，截止到2012年底，共利用政府外債項目（不含寧波單獨實施的項目）105個，其中在建項目5個，項目完工但尚在還貸期的項目36個，項目已建成并還清貸款的項目64個?？傎J款額24.93億美元，債務余額8.22億美元。政府外債資金彌補了浙江省基礎設施建設資金的不足，引進了國際先進的管理理念與發(fā)展模式，有力地支持了浙江省能源、交通、環(huán)保、衛(wèi)生、農(nóng)林等領域的建設。

近年來，浙江省政府外債工作緊密圍繞公共財政重點支出領域，按照“大中型城市-小城鎮(zhèn)-農(nóng)村”的思路層層推進，側重在改善城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境、倡導先進的生態(tài)文明建設理念等領域取得新進展，不僅在公共基礎設施、有機污染物處置、林業(yè)生態(tài)修復等領域積極支持“美麗浙江”建設，促進了美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設，集中體現(xiàn)了“既要金山銀山，也要綠水青山”的“美麗浙江”建設理念。

建設的實踐

改善公共基礎設施，推進生態(tài)文明建設。一是加強大中型城市基礎設施建設。2000年以來，先后組織實施了世行貸款浙江省城市環(huán)境項目（1.33億美元）、日本政府貸款浙江城市污水項目（120億日元）、德國政府貸款嘉興污水處理二期項目（1500萬歐元），大大加強了杭州、寧波、嘉興、紹興等大中型城市的供水、污水處理、垃圾處理等基礎設施建設。二是提升小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理水平。在世行的支持下，2011年3月實施了錢塘江流域小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理項目，該項目利用世行貸款資金1億美元，以供水、污水收集處理、垃圾處理等為主要內(nèi)容，項目的13個子項分別位于錢塘江流域的建德市、桐廬縣、諸暨市、磐安縣、金華市婺城區(qū)、蘭溪市、衢州市衢江區(qū)和龍游縣等8個市（縣、區(qū)）的2個中心城區(qū)和22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。項目以財政資金和世行資金相結合的方式，將提升錢塘江流域主要小城鎮(zhèn)的環(huán)境基礎設施建設水平與管理水平。三是探索農(nóng)村污水治理體系建設模式。通過積極爭取，浙江省農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)及飲水工程建設示范項目成功列入世行貸款2014-2016財年備選項目規(guī)劃，并將獲得2億美元貸款額度。該項目將在富陽市、安吉縣、天臺縣、龍泉市四縣（市）的幾百個村建立及完善農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)，重點在于農(nóng)村集鎮(zhèn)式和分散式給排水設施建設，探索并建立與污水管網(wǎng)“接戶率”掛鉤的資金撥付機制，創(chuàng)新農(nóng)村污水系統(tǒng)可持續(xù)運營機制等，為其他地區(qū)“美麗鄉(xiāng)村”建設提供示范。

引入先進理念與技術，創(chuàng)新體制機制。許多外債項目具有“示范性”、“創(chuàng)新性”的特點，比如在世行貸款城市環(huán)境紹興古城保護子項目建設過程中，世行專家及國際咨詢專家提出了“原汁原味地保護、原模原樣地恢復、有根有據(jù)地重建、有脈有絡地創(chuàng)新”的理念，大大提升了城市競爭力，越王城保護工程還榮獲了聯(lián)合國教科文組織頒發(fā)的“亞太地區(qū)文化遺產(chǎn)保護優(yōu)秀獎”，堪稱古城改造工程的典范。再如，通過世行貸款城市環(huán)境項目的實施，推動了杭州市、寧波市的污水及垃圾處理收費機制改革及企業(yè)化運作，進而推動了浙江省的市政公用行業(yè)改革。又如，浙江省的全球環(huán)境基金贈款“多氯聯(lián)苯管理示范與處置項目”引進全球最先進的熱脫附設備，成功處置了約11200噸多氯聯(lián)苯污染物。此外，世行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項目采用全新的闊、杉、竹混交林等6種造林種植模式，從單純提高森林覆蓋率轉向水土保持、生態(tài)修復的林業(yè)發(fā)展新模式。

引進科學的項目管理經(jīng)驗，培養(yǎng)高素質復合型人才。政府外債項目不僅引入了優(yōu)惠資金，更以貸款項目為載體引入了先進的項目管理經(jīng)驗。比如世行非常注重資金的績效，“以結果為導向”的績效管理貫穿于項目的全過程。幾乎所有的世行貸款項目都有績效目標，且每年項目執(zhí)行機構（項目辦）需在項目進度報告中說明績效指標完成情況，世行將通過外部監(jiān)測報告及現(xiàn)場檢查等方式對指標完成情況進行跟蹤監(jiān)測。在采購方面，世行推行嚴格的招投標制度，要求全面采用國際或國內(nèi)競爭性招標方式，以最大競爭性原則最大限度降低成本；在資金撥付方面采用報賬制，即項目單位先以自有資金墊付工程、設備等款項，再根據(jù)發(fā)票、監(jiān)理公司出具的中期支付證書、工程進度報告等證明文件向世行“報銷”，以確保?？顚Ｓ?；在項目執(zhí)行過程中，通過報送項目進度報告和實地檢查等方式進行監(jiān)測；項目完工后，由獨立評價機構對項目進行后評價，及時總結項目經(jīng)驗和教訓，為今后在全球實施其他類似項目提供經(jīng)驗借鑒。政府外債項目的實施也為浙江省培養(yǎng)了一批懂技術、會管理、能創(chuàng)新的高素質人才。

呈現(xiàn)的新特點

政府外債項目投資趨向集中，生態(tài)文明建設類獨占鰲頭?？v觀上世紀八九十年代的政府外債項目，交通、電力、環(huán)保、城建、教育、衛(wèi)生、農(nóng)林等領域重點項目都有涉及。為集中財力辦大事，自2000年以來按照公共財政建設的要求，浙江省選擇的政府外債項目基本都投向供水、環(huán)保等民生和生態(tài)文明建設領域。

政府外債項目投資重心下沉，廣大農(nóng)村備受青睞。

2012年列入世行貸款規(guī)劃，正在開展前期準備工作的農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)建設項目，總貸款額度2億美元，旨在為浙江省乃至全國“美麗鄉(xiāng)村”建設做出示范，不僅彌補鄉(xiāng)村建設資金的不足，也將先進的環(huán)保理念、管理經(jīng)驗傳送到浙江省鄉(xiāng)村，增強鄉(xiāng)村的軟實力。

政府外債項目融資渠道拓寬，不同資金來源各顯身手。按照“政府引導、社會參與、市場運作”原則，浙江省在積極利用世行、亞洲開發(fā)銀行和外國政府貸款的基礎上，拓寬了資金融資渠道，爭取全球環(huán)境基金（GEF）贈款項目，獲得了中國清潔發(fā)展基金的首次貸款，用于支持嵊州迪貝電氣股份有限公司及臺州邦豐塑料有限公司開展清潔生產(chǎn)，發(fā)展低碳經(jīng)濟。利用德國政府貸款開展了商業(yè)銀行支持民營中小企業(yè)轉型升級的試點項目，并向財政部新申請歐洲投資銀行貸款，支持發(fā)展木本油料等經(jīng)濟林，增加農(nóng)民收入，改善生態(tài)環(huán)境。

政府外債投資重點轉換至公共領域，投向結構進一步優(yōu)化。自2000年開始，按照公共財政建設要求，政府外債逐步從競爭性領域退出，轉而投向城市基礎設施建設、小城鎮(zhèn)環(huán)境治理、農(nóng)村污水處理、生態(tài)環(huán)境改善等民生工程和公共財政支持領域，進一步優(yōu)化了政府外債的投資結構。

存在問題及原因分析

當前乃至今后政府外債項目實施的重要意義在于項目的示范性與創(chuàng)新性，因為僅從資金量來看，浙江省政府外債資金額占政府項目資金投入總額之比微乎其微，政府外債項目的示范作用更多地通過科學的方案設計、創(chuàng)新的體制機制、規(guī)范的項目管理來體現(xiàn)。然而，外債項目實施過程中暴露出來的一些問題將直接影響到項目示范性作用的發(fā)揮。

理念上的差異影響項目進程。政府外債項目最初的困難往往來自不同理念的碰撞，雙方理念趨于一致則是項目成功推進的關鍵。如世行非常重視項目的前期論證，對項目可行性研究的要求遠高于國內(nèi)同類項目，且對項目經(jīng)濟、技術、安全、環(huán)境、移民、財務等領域要進行綜合評估，項目績效目標、采購計劃、資金分配、移民安置等具體內(nèi)容都要寫入世行的評估文件。這些精細化的要求，對于不熟悉世行項目的中方管理者而言是對他們以往做國內(nèi)項目思維慣性的極大挑戰(zhàn)。如世行貸款錢塘江流域小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理項目開工僅一年多，8個縣中就有5個縣提出項目調(diào)整。項目中期調(diào)整過多，一方面反映出項目前期論證還不夠充分；另一方面，也反映出一些項目的規(guī)劃隨意性較大，缺乏嚴格的制度約束。世行貸款項目從大中城市向欠發(fā)達山區(qū)縣乃至廣大農(nóng)村延伸之后，理念上的差異及“沖突”會越來越明顯，需要在項目初始階段就解決好這種源于理念差異的“陣痛”。

較為復雜的程序影響項目準備進度。政府外債項目涉及的層級多、部門多、程序多。政府外債項目涉及國內(nèi)、國外兩套程序，國內(nèi)各層級通常有三個主要部門參與，即發(fā)改部門、財政部門和行業(yè)主管部門。項目轉貸還要涉及到四個層級，包括中央、省、市縣以及項目實施單位，溝通、協(xié)調(diào)的要求特別高。隨著浙江省政府外債項目向小城鎮(zhèn)、廣大農(nóng)村延伸后，由于縣、鎮(zhèn)、村對外債項目的程序、規(guī)則不甚了解，且組織協(xié)調(diào)能力較弱，很難達到世行等機構對項目準備的深度要求，較為復雜的國內(nèi)外程序直接影響項目進度，如政府外債項目的平均前期準備時間較長，其中世行貸款項目全國平均前期準備時間為18-24個月，最快的準備時間也需要一年。

管理機構水平影響項目執(zhí)行。政府外債項目執(zhí)行機構（包括省級項目辦、市或縣級項目辦）的管理水平與執(zhí)行能力參差不齊。有的項目辦有較為豐富的項目管理經(jīng)驗，比較穩(wěn)定的專業(yè)人員，有較強的溝通與執(zhí)行能力。也有部分項目辦執(zhí)行力較弱，缺乏項目管理經(jīng)驗，缺少采購、財務、技術等關鍵崗位專職人員，導致項目進展緩慢，管理成本上升、財務管理不規(guī)范等問題。

財務、債務管理薄弱影響項目基礎。政府外債項目財務管理薄弱的主要原因：一是基層項目管理機構缺乏有效的內(nèi)部控制制度，財務管理制度不健全；二是缺乏專職的財務人員，缺乏外債項目財務管理與會計核算相關知識與經(jīng)驗，財務人員變動較為頻繁等；三是有的市（縣、區(qū)）財政局既沒有專人負責政府外債項目管理又沒有按照要求做好主權外債納入預算管理的工作。在債務管理方面，債務數(shù)據(jù)不準確、不完整。主要原因是政府外債項目還款期限長，債務幣種和實際使用、還款幣種不一致、管理人員變動時交接手續(xù)不完備，及項目的轉貸協(xié)議、債務確認書、還本付息通知單等重要資料沒有妥善保管等問題存在。

幾點建議

有鑒別地吸收國際先進理念，充分發(fā)揮政府外債“引智”作用。近年來，利用政府外債的重心已逐漸從單純利用資金向學習國際先進的項目管理理念與發(fā)展模式轉變。國際先進的管理與發(fā)展理念正是“美麗浙江”建設所需要的，但近年實踐表明，政府外債項目應按照“以我為主，為我所用”的原則有鑒別地吸收國際經(jīng)驗。比如浙江省世行貸款錢塘江流域小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理項目，世行項目經(jīng)理最初提出將項目重點放在流域管理，并以此作為項目的創(chuàng)新點，而我方認為流域管理涉及面廣、內(nèi)容復雜、投資量大，遠非一個世行項目所能完成的，應該將項目重點放在小城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設上，并將小城鎮(zhèn)環(huán)境可持續(xù)運營與發(fā)展模式探索作為創(chuàng)新點。比如浙江省世行貸款農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)工程項目，在預鑒別時，有縣里的項目管理者試圖將世界上最先進的污水處理技術都集中運用到該縣。當即遭到了世行項目經(jīng)理的強烈反對，解決農(nóng)村污水問題應選擇比較成熟，最符合實際情況的技術與工藝，而不是越先進越好。政府外債項目是借鑒國際先進的管理理念與模式的平臺，“美麗浙江”建設離不開從各地實際出發(fā)，進行科學的項目論證、規(guī)范的項目管理、扎實的可行性研究，這樣才能保證項目建設的質量。

2000年以后浙江省生態(tài)環(huán)保領域利用政府外債項目表

熟悉規(guī)則，化繁為簡，提高項目準備和實施的效率。政府外債項目既要完成國內(nèi)所有審批程序又要順利通過外方貸款機構的評估，其復雜程度遠要高于國內(nèi)同類項目。一方面項目管理者需要認真學習研究，包括前期準備、招標采購、財務管理等環(huán)節(jié)的規(guī)則，樹立規(guī)則意識。項目管理機構還要善于借助外力與外腦，比如聘請有經(jīng)驗的專家、采購代理、咨詢公司等來推動難點工作。只有熟悉了程序、規(guī)則，才有可能與外方通過溝通、談判等方式簡化程序。另一方面抓住國家取消或下放部分行政審批事項改革的機遇，爭取簡化國內(nèi)程序。比如，對于子項目較多、較分散的打捆項目，可以由省項目辦統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，打包審批可行性研究等。

加強能力建設，提高項目管理機構的執(zhí)行力。一方面，項目管理機構須配備專門的管理人員，專人負責技術、財務、采購等活動，保持管理人員隊伍的相對穩(wěn)定。另一方面，執(zhí)行力還取決于項目管理人員的態(tài)度。政府外債項目往往子項目多、涉及面廣、程序比較復雜，需要項目管理方提供大量的案卷資料，項目管理者要承擔大量的具體工作。項目管理者在開展政府外債項目工作的時候，更加需要一種迎難而上，不怕苦、不怕累的精神，在推動項目實施的過程中鍛煉意志、發(fā)揮潛能、提高能力，努力打造一支能夠打勝仗的政府外債項目管理隊伍。

夯實基礎性工作，不斷加強政府外債項目的財務與債務管理。省財政廳、省項目辦等管理機構應加強對財務人員的業(yè)務指導與培訓，提高培訓的針對性和可操作性，建立定期的對賬制度?；鶎迂斦块T應設專人負責政府外債項目管理，將配套資金、還貸資金納入預算管理，按照財政部《統(tǒng)借自還主權外債納入預算管理會計核算辦法》的要求進行會計核算。項目單位應建立規(guī)范的內(nèi)部控制制度，規(guī)范財務管理及會計核算流程。

課題組成員：組長：陳建中；成員：洪小然應起翔叢林陳曉華