丁敬專

（安徽省蚌埠市水利局，233040，蚌埠）

一、蚌埠農(nóng)田水利發(fā)展成效

安徽省蚌埠市地處淮河中游下段，屬于海陸與南北氣候過渡地帶，境內(nèi)河湖眾多，降雨時空分布不均，是典型的孕災(zāi)地區(qū)，既是全國首批25個重點(diǎn)防洪城市，又是嚴(yán)重缺水城市之一。蚌埠市總面積5 952km2，人口367.8萬人，其中農(nóng)業(yè)人口260萬人，耕地面積29.076萬hm2。改革開放以來，蚌埠市在探索中不斷加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，把一個災(zāi)害頻繁、基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，建設(shè)成為全國重要的商品糧生產(chǎn)基地。2012年糧食總產(chǎn)達(dá)261萬t，三縣已經(jīng)成為國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)，懷遠(yuǎn)、五河兩縣成為全國糧食生產(chǎn)百強(qiáng)縣，固鎮(zhèn)縣躋身全國油料生產(chǎn)第二強(qiáng)縣。特別是2012年冬季至2013年春季農(nóng)田水利建設(shè)再掀高潮，全市完成土石方3 200萬 m3，擴(kuò)挖塘壩 2 012座，清淤農(nóng)村河溝458條，更新改造小型泵站9 349 kW，新建和修復(fù)機(jī)井1 492眼，加高加固堤防62km，新建防滲干支渠及田間渠道270km；改善防洪面積0.67萬hm2，改善除澇面積1.03萬hm2，新增除澇面積 0.15萬 hm2；新增有效灌溉面積 0.44萬 hm2，改善有效灌溉面積1.45萬hm2，建設(shè)旱澇保收田0.76萬hm2，新增節(jié)水灌溉面積0.28萬hm2。這些工程在2013年的抗旱減災(zāi)中發(fā)揮了重要作用，效益十分顯著。

二、采取的措施

1.以規(guī)劃為先導(dǎo)，提升農(nóng)田水利建設(shè)水平

蚌埠市各地按照農(nóng)田水利規(guī)劃，結(jié)合實(shí)際，把農(nóng)田水利建設(shè)與農(nóng)村土地治理、道路建設(shè)相結(jié)合，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力相結(jié)合，制定農(nóng)田水利建設(shè)年度計(jì)劃、編制工程具體實(shí)施方案，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利設(shè)施。在具體建設(shè)工作中，按照規(guī)劃要求合理恢復(fù)老農(nóng)田水利小區(qū)，對溝渠路布置欠合理、占地多、不利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小區(qū)進(jìn)行改造，使之成為標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利小區(qū)；對有條件的地方，在恢復(fù)改造的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利小區(qū)規(guī)模，并通過引進(jìn)新思路、新工藝、新技術(shù)提高農(nóng)田水利小區(qū)建設(shè)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，使得所建農(nóng)田水利小區(qū)成為“標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)、條田統(tǒng)一、建筑物定型美觀的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利小區(qū)”。對農(nóng)田水利單項(xiàng)工程實(shí)行山、水、田、林、路綜合治理。

2.以項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，突出農(nóng)田水利建設(shè)功能

各地按照“堤固河暢、防泄可靠，溝保渠硬、排灌自如，水清岸綠、生態(tài)農(nóng)水，管理民主、良性運(yùn)行”的農(nóng)田水利建設(shè)要求，加快推進(jìn)包括農(nóng)村飲水安全、活庫活塘工程、溝河疏浚、以大溝或灌區(qū)為單位的農(nóng)田水利小區(qū)、立體節(jié)水工程、萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利小區(qū)、末級溝系工程為主要內(nèi)容的農(nóng)田水利基本建設(shè)。以項(xiàng)目建設(shè)為抓手，建設(shè)好防洪保安工程、穩(wěn)糧保供給工程、生態(tài)水利工程，重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)河圩堤和沿河低洼地內(nèi)的農(nóng)田水利工程、大溝或灌區(qū)為單元的農(nóng)田水利小區(qū)工程、跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的大溝和排灌站工程、活庫活塘工程、立體節(jié)水工程、流域性萬畝以上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利小區(qū)工程、末級溝（渠）系工程、小型農(nóng)田水利工程、邊界工程和村容村貌建設(shè)工程。對涉及農(nóng)田水利建設(shè)的項(xiàng)目，積極按照規(guī)劃要求進(jìn)行建設(shè)，實(shí)行集中治理、規(guī)模推進(jìn)。如在小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、塘壩整治項(xiàng)目建設(shè)中，按照長藤節(jié)瓜的理念，集中財(cái)力物力建設(shè)活塘275座，有效發(fā)揮了水利項(xiàng)目的功能。

3.以資金投入為保障，引導(dǎo)農(nóng)田水利建設(shè)發(fā)展

各地努力放大財(cái)政資金的帶動效應(yīng)，做好“乘法”，引導(dǎo)社會資金投入。2012年，全市全面足額兌現(xiàn)各類上級財(cái)政支持農(nóng)業(yè)資金、各類獎補(bǔ)資金，其中省級以上各類支農(nóng)資金1.87億元，縣級財(cái)政資金比往年增長2倍以上。懷遠(yuǎn)縣財(cái)政每年投入500萬元資金用于非項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)田水利工程配套，并從預(yù)算內(nèi)安排3 000余萬元用于水利工程建設(shè)；五河縣、固鎮(zhèn)縣2013年分別拿出2 000萬元、1 500萬元建立了農(nóng)田水利專項(xiàng)資金。各級政府還制定優(yōu)惠政策，吸引社會和受益區(qū)農(nóng)民增加投入。市政府明文規(guī)定，土地流轉(zhuǎn) 2 000 畝（133.33 hm2）以上的，市財(cái)政連續(xù)3年每年每畝補(bǔ)助200元,用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2012年全市農(nóng)田水利基本建設(shè)共籌集農(nóng)田水利資金3億多元，較上年增加近1億元，是21世紀(jì)以來投入最多的一年；利用當(dāng)前各項(xiàng)惠農(nóng)和財(cái)政獎補(bǔ)政策，動員引導(dǎo)農(nóng)民落實(shí)“一事一議”資金?！笆晃濉逼陂g，全市累計(jì)完成投資83 824萬元，年均增長13%，其中各類財(cái)政投資48 089.7萬元，年均增長44%。

4.以健全體系為抓手，保障農(nóng)田水利建設(shè)

一方面加強(qiáng)工作體系建設(shè)，各地黨政一把手分別擔(dān)任農(nóng)田水利工作政委和指揮長，簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，建立責(zé)任制，形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，有關(guān)部門分工配合抓，一級抓一級、層層抓落實(shí)的新格局。各地把水利興修納入各級領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)管理責(zé)任制領(lǐng)導(dǎo)，縣（區(qū)）委、縣（區(qū)）政府主要負(fù)責(zé)人定期深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，調(diào)查研究，指導(dǎo)工作，調(diào)度水利興修；水利、財(cái)政等部門參與村民議事，把握政策，規(guī)范行為，有力促進(jìn)了農(nóng)田水利建設(shè)深入開展。另一方面，加強(qiáng)水利服務(wù)體系建設(shè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或片設(shè)立基層水利服務(wù)站，建成36個農(nóng)民用水合作組織，每個村都配置了村級水利員，為農(nóng)田水利建設(shè)提供系統(tǒng)服務(wù)。

三、存在問題

蚌埠市農(nóng)田水利建設(shè)成效明顯，為保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要基礎(chǔ)作用。但農(nóng)田水利建設(shè)基礎(chǔ)仍然薄弱，建設(shè)滯后、標(biāo)準(zhǔn)偏低、管理粗放的問題不同程度存在，相對滯后的農(nóng)田水利設(shè)施總體上依然是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民切身利益、水資源節(jié)約和國家糧食安全。

1.重視程度不一，農(nóng)田水利建設(shè)發(fā)展不平衡

部分干部對水利基礎(chǔ)地位認(rèn)識不足，沒有從戰(zhàn)略和全局的高度認(rèn)識農(nóng)田水利基本建設(shè)的重要性和緊迫性，旱澇災(zāi)害發(fā)生時怨天尤人，平時對農(nóng)田水利建設(shè)“說起來重要、做起來不要”。少數(shù)地方對水利建設(shè)不研究、不重視，沒有真正把農(nóng)田水利建設(shè)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)工程來部署、作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要方面來推進(jìn)，精力投入不夠，農(nóng)田水利建設(shè)力度不夠，開展大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)不夠，沒有真正形成“重水”的濃厚氛圍、“惠水”的資金投入、“強(qiáng)水”的工作落實(shí)，使農(nóng)田水利建設(shè)工作長期“面貌依舊”，甚至倒退。

2.水利設(shè)施年久失修，設(shè)施功能沒有充分發(fā)揮

蚌埠市農(nóng)田水利工程大都建于改革開放前，且以農(nóng)戶投勞為主，受當(dāng)時的技術(shù)、資金影響，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套率低，且經(jīng)幾十年運(yùn)行，部分中小灌區(qū)工程不配套，老化失修問題突出。主要表現(xiàn)為一些農(nóng)田水利工程蓄水能力下降，渠道灌溉能力萎縮，泵站排澇能力衰減。近年雖然對一些農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行了改造，但一些設(shè)施仍處于超期服役、帶病運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況，一些干支斗溝渠仍然存在失修老化、淤積嚴(yán)重的情況，極易發(fā)生漬澇。

3.資金投入不足，穩(wěn)定增長機(jī)制沒有形成

蚌埠市農(nóng)田水利基本建設(shè)投入水平相對較低，投入機(jī)制尚未完全建立。目前農(nóng)田水利建設(shè)主要依靠政府投入，投資渠道單一，投資數(shù)額不足，自籌資金開工建設(shè)的項(xiàng)目很少，動員農(nóng)民“一事一議”興修水利的工程更少。同時農(nóng)田水利建設(shè)投入分散，造成農(nóng)田水利建設(shè)難以形成合力，致使一些項(xiàng)目投資效益不高。究其原因，一方面，中央和省市出臺的財(cái)政補(bǔ)助政策，大多投向大型骨干水利工程，對小型農(nóng)田水利基本建設(shè)補(bǔ)助項(xiàng)目少、補(bǔ)助資金少，與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。中央、省投資的項(xiàng)目對地方政府配套資金有明確要求，對目前市及縣區(qū)財(cái)政來說，很難拿出更多資金用于農(nóng)田水利工程建設(shè)。另一方面，農(nóng)村取消“兩工”以后，農(nóng)民投工投勞沒有了強(qiáng)制性約束，“一事一議”往往議而不決，農(nóng)民投資投勞難以實(shí)施，投入大幅度下降，失去了農(nóng)田水利建設(shè)投工投勞的一個支點(diǎn)。

4.管護(hù)機(jī)制不健全，管理服務(wù)沒有完全到位

農(nóng)村體制改革后，土地由集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民分散經(jīng)營，水利工程管理體制沒有完全理順，導(dǎo)致一些地方水利工程建、管、用三位脫節(jié)，管理、維護(hù)主體缺位。一些地方存在重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套的現(xiàn)象，農(nóng)田水利工程管理相對薄弱，特別是中小型水利設(shè)施管理缺失或不到位，工程效益低。許多小型農(nóng)田水利工程的維修和管理不同程度存在“三無管理”現(xiàn)象，即無管理機(jī)構(gòu)、無管理人員、無管理資金，影響了農(nóng)田水利設(shè)施功能的發(fā)揮。

四、對策建議

“十二五”期間，國家把農(nóng)田水利建設(shè)作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重中之重，這是加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)的重大機(jī)遇，必須切實(shí)加快農(nóng)田水利基本建設(shè)步伐，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.提高認(rèn)識，鞏固農(nóng)田水利建設(shè)的基礎(chǔ)性地位

一要清醒認(rèn)識蚌埠市“水情”。蚌埠地處淮河中游下段，屬于亞熱帶與暖濕帶的過渡區(qū)，洪澇災(zāi)害頻繁，水資源時空分布嚴(yán)重不均仍然是蚌埠市的基本水情。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2007年8年間共發(fā)生干旱災(zāi)害6年，其中特大干旱1年，嚴(yán)重干旱2年，輕度干旱3年，旱災(zāi)發(fā)生的頻率為75%。

二要充分認(rèn)識水利設(shè)施的作用。研究表明，在影響糧食生產(chǎn)的諸要素中，水的增產(chǎn)效用最為突出，1畝水澆地的收益是1畝旱地的2～4倍，水利對糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)到40%以上。要認(rèn)識水利設(shè)施的重大作用，緊緊抓住全黨全社會關(guān)心關(guān)注水利事業(yè)、加快水利改革發(fā)展的歷史機(jī)遇，著力實(shí)施農(nóng)田水利重點(diǎn)縣、節(jié)水灌溉、農(nóng)田水利基本建設(shè)、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等農(nóng)村水利工程，做好農(nóng)田水利建設(shè)管理這篇大文章，努力實(shí)現(xiàn)“三年恢復(fù)，五年提高，七年治標(biāo)”農(nóng)田水利建設(shè)的總體目標(biāo)，從根本上鞏固農(nóng)田水利建設(shè)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)地位。

2.加大投入，保障農(nóng)田水利建設(shè)可持續(xù)發(fā)展

一要大力發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，建立財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制，貫徹落實(shí)中央、省市相關(guān)規(guī)定，每年從各級地方財(cái)政新增部分、土地出讓收益中，按一定比例列支財(cái)政預(yù)算，用于水利重點(diǎn)工程和農(nóng)田水利基本建設(shè)。

二要積極爭取中央和省市補(bǔ)助資金，充分發(fā)揮政府及有關(guān)部門的職能作用，吃透上級政策，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，積極提報(bào)水利重點(diǎn)項(xiàng)目，做好項(xiàng)目前期工作，用優(yōu)良的投入收益率和先進(jìn)的項(xiàng)目理念，爭取國家的項(xiàng)目投資和上級的政策支持。

三要建立社會資金投入機(jī)制，放大財(cái)政資金的帶動效應(yīng)，鼓勵符合條件的地方政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設(shè)；對一些有一定收入的項(xiàng)目，或是良性運(yùn)行的項(xiàng)目，可以搞股份合作制或以BOT方式運(yùn)作。抓住政策性銀行優(yōu)先支持水利建設(shè)的機(jī)遇，切實(shí)加強(qiáng)與金融部門溝通聯(lián)系，爭取金融部門對農(nóng)田水利工程建設(shè)的信貸投入。

四要充分調(diào)動農(nóng)民群眾興修水利的積極性，推行“一事一議”“民辦公助”“以獎代補(bǔ)”發(fā)展農(nóng)田水利事業(yè)，實(shí)行多籌多補(bǔ)、多干多補(bǔ)，積極引導(dǎo)農(nóng)民對直接受益的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投工投勞。

3.突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展

一要堅(jiān)持旱澇兼防、綜合治理的原則，以大中小溝清淤疏浚、泵站更新改造、涵閘除險(xiǎn)加固、農(nóng)橋配套、機(jī)電井建設(shè)及設(shè)備配套為重點(diǎn)，不斷夯實(shí)農(nóng)田水利基礎(chǔ)，進(jìn)一步增強(qiáng)抵御旱澇自然災(zāi)害能力；以大溝和干渠系統(tǒng)為單元實(shí)施水、田、林、路綜合小區(qū)治理，加快橋、涵、閘、井等配套建設(shè)，整體提高農(nóng)田抗旱排澇防漬能力；建設(shè)一批帶動能力強(qiáng)、覆蓋范圍廣、受益群眾多的農(nóng)田水利骨干項(xiàng)目，集中力量推動，集中資金支持，集中時間建設(shè)。

二要重視并做好項(xiàng)目工作，樹立“抓前期就是抓資金，抓項(xiàng)目就是抓大事”的理念，緊盯省、市資金投向，按照“論證一批、落實(shí)一批、儲備一批”的要求，加大水利項(xiàng)目前期工作力度，提高項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量，不斷充實(shí)水利項(xiàng)目儲備；結(jié)合國家大中型灌區(qū)節(jié)水改造、大型排澇泵站更新改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地治理、高效節(jié)水等項(xiàng)目，扎實(shí)開展以大溝或灌區(qū)為單元的農(nóng)田水利小區(qū)工程建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)一批跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的大溝、排灌站工程，進(jìn)一步調(diào)節(jié)水資源時空分布，并實(shí)行“溝、渠、路、林、田、橋、涵、閘、站、井”綜合治理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌排自如。

三要突出圍繞農(nóng)業(yè)增效加快農(nóng)田灌排設(shè)施建設(shè)，內(nèi)河圩堤與沿河低洼地內(nèi)的農(nóng)田按照 “防洪、擋水、搶排、抽排、降漬、蓄水、引水、提水、調(diào)整結(jié)構(gòu)”等思路建設(shè)好農(nóng)田水利綜合治理小區(qū)，加快內(nèi)河圩堤和沿河低洼地內(nèi)的農(nóng)田水利工程治理步伐；按照“蓄、引、提、調(diào)”的要求，以澗溝或小流域?yàn)閱卧蠼昂?、庫、塘、渠、站、水?！睘橐惑w的“長藤結(jié)瓜”式的工程，重點(diǎn)建成一批活庫、活塘工程，切實(shí)提高丘陵區(qū)防洪和水源的供給能力，推進(jìn)以塘壩擴(kuò)挖、溝河疏浚、集體泵站更新改造（機(jī)井建設(shè)）和基層水利服務(wù)體系建設(shè)為主要內(nèi)容的“三加一”工程建設(shè)。

四要提升設(shè)施建設(shè)水平，積極整合渠道防滲、管道灌溉、水稻控灌、土壤墑情預(yù)報(bào)、大溝蓄水等節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)，充分利用空中、地表、地下水資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田輸水節(jié)水、生態(tài)節(jié)水、生育節(jié)水，提高水份生產(chǎn)率，建設(shè)一批節(jié)水工程；緊緊圍繞現(xiàn)代化農(nóng)田水利，分區(qū)建成滿足“堤固河暢，溝保渠硬，水清岸綠，生態(tài)農(nóng)田，管理民主，良性運(yùn)行”要求的流域性萬畝以上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利小區(qū)，著力建設(shè)末級溝（渠）系工程，從溝渠路配置方式、渠道硬化、灌溉方法、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面優(yōu)化末級渠道建設(shè)和灌溉技術(shù)方案，解決農(nóng)田“最后一公里”輸水問題。

4.深化改革，創(chuàng)新農(nóng)田水利管理模式

一要加強(qiáng)農(nóng)田水利工程管理體制改革，建立建管并重的管理新模式，確保工程建得成、管得好、用得起、長受益。重點(diǎn)推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程管理改革，加快市級國營泵站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推進(jìn)集體泵站產(chǎn)權(quán)改革，鼓勵集體所有制的水利工程采用承包、租賃、拍賣等靈活多樣的方式，搞活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)管理權(quán)。要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)田水利體制改革，事業(yè)性質(zhì)的水管單位按照精簡高效和事企分開的要求，推行管養(yǎng)分離；企業(yè)性質(zhì)的水管單位按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行自主經(jīng)營、自我約束、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展。

二要建立健全工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，從嚴(yán)把好工程規(guī)劃、方案編制、施工管理、檢查驗(yàn)收等各個環(huán)節(jié)，強(qiáng)化科技支撐作用，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，推行農(nóng)水工程標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)圖集，推進(jìn)專業(yè)化施工，確保工程質(zhì)量，并建立群眾義務(wù)監(jiān)督員等外部監(jiān)管制度。

三要大力培育農(nóng)民用水戶協(xié)會等群管組織，建立完善村級水管員制度，使每一項(xiàng)農(nóng)水工程都落實(shí)好管理主體。要建立和完善收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行政府補(bǔ)貼，通過業(yè)主招標(biāo)、承包租賃等方式，保障投入農(nóng)田水利設(shè)施資金的合理效益。