王 翔，趙 璞

（國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

我國(guó)是一個(gè)洪澇災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，有640多座建制城市不同程度受到江河洪水、臺(tái)風(fēng)暴潮、山洪泥石流以及暴雨內(nèi)澇積水等各種類型洪澇災(zāi)害的威脅，每年都有百余座城市遭受洪水侵襲。隨著城鎮(zhèn)化的加快，城市暴雨洪澇帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)損失和間接損失都越來(lái)越巨大。公眾疾呼“城市淹不起”，城市防洪排澇減災(zāi)任務(wù)越來(lái)越重，工作任重道遠(yuǎn)。在當(dāng)前形勢(shì)下，有序高效的城市防洪應(yīng)急管理是實(shí)現(xiàn)城市防洪減災(zāi)目標(biāo)的必要手段，其重要性日益凸顯。

一、我國(guó)城市防洪工作進(jìn)展

2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確指出要“加強(qiáng)城市防洪排澇工程建設(shè)，提高城市排澇標(biāo)準(zhǔn)”。2013年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》，要求各地區(qū)認(rèn)真排查隱患點(diǎn)，采取臨時(shí)應(yīng)急措施，解決嚴(yán)重積水內(nèi)澇問(wèn)題，避免因暴雨內(nèi)澇造成人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失。通知提出“2014年年底前，要在摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。2013年4月，國(guó)家防汛抗旱總指揮部召開(kāi)全體會(huì)議，要求各地著力提高城市防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)防洪排澇應(yīng)急能力建設(shè)，及時(shí)疏浚河道和排水管網(wǎng)，落實(shí)應(yīng)急排澇措施，確保城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)。地方各級(jí)政府結(jié)合實(shí)際，扎實(shí)推進(jìn)，不斷提高城市防洪排澇減災(zāi)能力。

1.防洪排澇管理體制日趨完善

2012年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有240座城市實(shí)現(xiàn)了城市防洪排澇一體化管理。城市防洪排澇管理正由過(guò)去的“九龍管水”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙积埞芩?，集中了?yōu)勢(shì)資源，降低了行政成本，提高了執(zhí)行效率，有利于防洪排澇統(tǒng)一指揮、實(shí)時(shí)調(diào)度和精細(xì)化管理，避免了責(zé)任不清、互相扯皮的現(xiàn)象，促進(jìn)了防洪排澇管理水平的提高。例如，北京、天津、上海、武漢、南昌等市成立城市水務(wù)局，設(shè)防汛指揮部辦公室，承擔(dān)城市防汛抗旱指揮部日常工作。市防汛指揮部辦公室與市水務(wù)局為兩塊牌子、一個(gè)班子，統(tǒng)一負(fù)責(zé)供水、排水、防汛、抗旱和水資源等所有涉水事務(wù)的管理工作，有效地協(xié)調(diào)供、排、防、抗的矛盾。

2.防洪應(yīng)急預(yù)案工作扎實(shí)推進(jìn)

2012年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有600座城市編制了城市防洪應(yīng)急預(yù)案，占有防洪任務(wù)城市的95%，比2010年提高了近14個(gè)百分點(diǎn)。很多城市著力構(gòu)筑全方位、多層次的防洪排澇應(yīng)急預(yù)案體系，取得了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)。例如，北京市對(duì)下凹式立交橋、排水泵站、易積水點(diǎn)等重點(diǎn)部位和薄弱環(huán)節(jié)，逐一制定應(yīng)急排水搶險(xiǎn)預(yù)案，提高了預(yù)案的針對(duì)性和可操作性。長(zhǎng)沙市在編制城市防洪預(yù)案和排漬預(yù)案的基礎(chǔ)上，要求每個(gè)涉水建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主單位編制防汛預(yù)案，報(bào)市防指審批，并適時(shí)組織督察，以保證每個(gè)在建涉水建設(shè)項(xiàng)目的防洪安全。

3.城市防災(zāi)信息平臺(tái)加速建設(shè)

為實(shí)現(xiàn)城市防洪排澇統(tǒng)一指揮調(diào)度，各地積極推進(jìn)城市防洪信息化建設(shè)，整合相關(guān)部門現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)互通、信息共享，努力提高防洪排澇應(yīng)急管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。例如，天津市建成了天津水情分中心，實(shí)現(xiàn)了全市31個(gè)國(guó)家報(bào)汛站的水、雨情自動(dòng)采集；建成了城市防洪信息系統(tǒng)，整合共享防汛信息資源。上海市實(shí)現(xiàn)了水務(wù)防汛信息平臺(tái)與有關(guān)部門的氣象信息、城市網(wǎng)格化管理信息、交警視頻監(jiān)控信息等連接，做到 “一個(gè)平臺(tái)，多級(jí)應(yīng)用”。濟(jì)南市將城市防汛指揮系統(tǒng)與預(yù)備役應(yīng)急分隊(duì)指揮系統(tǒng)、交警指揮系統(tǒng)、氣象會(huì)商系統(tǒng)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)了全市城市防洪信息、通信等全覆蓋。

4.城市防洪工程體系不斷完善

各地密切結(jié)合城市防洪實(shí)際需求，合理安排，統(tǒng)籌兼顧，有條不紊地推進(jìn)城市河道治理、堤防建設(shè)、山洪災(zāi)害防治、水庫(kù)涵閘除險(xiǎn)加固等工程建設(shè)，進(jìn)一步夯實(shí)了城市防洪減災(zāi)的工程基礎(chǔ)。例如，福建省在全省72個(gè)縣市開(kāi)展了城區(qū)防洪工程建設(shè)，累計(jì)完成投資37億元，建成縣級(jí)城區(qū)防洪堤1 019km，使全省有防洪任務(wù)的縣級(jí)以上城市基本達(dá)到國(guó)家規(guī)定的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。武漢市完成397km長(zhǎng)江、漢江干堤和123km府河、舉水連江支堤堤防整險(xiǎn)加固；建成總長(zhǎng)195.16km的中心城區(qū)防洪保護(hù)圈；將防洪工程與城市濱水環(huán)境建設(shè)融合，建成長(zhǎng)30km的兩江四岸江灘。

5.汛期應(yīng)急處置能力不斷提高

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，各地面對(duì)城市洪澇災(zāi)害時(shí)的反應(yīng)速度不斷加快，處理措施更加完善，應(yīng)急處置能力不斷提高。北京市2013年汛期共出動(dòng)搶險(xiǎn)人員50萬(wàn)人次，排除積水30處次，處理塌方和滑坡40點(diǎn)次，轉(zhuǎn)移群眾3.7萬(wàn)人次，有力保障了人民生命財(cái)產(chǎn)安全。上海市遭遇2013年第23號(hào)強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“菲特”襲擊，全市普降大暴雨到特大暴雨，上海各地區(qū)、各行業(yè)按照防汛責(zé)任制和工作預(yù)案，迅速形成了較完整的防汛抗災(zāi)組織體系，出動(dòng)搶險(xiǎn)、排水、巡查人員2萬(wàn)余人次，出動(dòng)各類應(yīng)急搶險(xiǎn)車輛1200余臺(tái)次，動(dòng)員社會(huì)各界力量廣泛參與防風(fēng)抗災(zāi)，全力保障城市安全運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、城市防洪應(yīng)急管理存在的主要問(wèn)題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年、2011年和2012年，全國(guó)分別有269座、136座和184座城市（含縣城）受淹，大量基礎(chǔ)設(shè)施被淹受損，部分城區(qū)交通癱瘓，嚴(yán)重影響市民生活和城市正常運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)損失巨大。必須看到，城市防洪排澇工程基礎(chǔ)仍然不夠完善，城市防洪應(yīng)急管理能力與實(shí)際需求之間差異較大。

1.應(yīng)急管理體制機(jī)制仍不健全

近年，一些地市成立了城市防汛抗旱指揮部，協(xié)調(diào)指揮全市防洪減災(zāi)工作，但這些城市同時(shí)設(shè)立城市防汛抗旱指揮部和城市防洪指揮部，存在城區(qū)防洪工作多頭管理的現(xiàn)象。防汛機(jī)構(gòu)尚未延伸至基層組織，城市街道、社區(qū)和企事業(yè)單位等基層防汛機(jī)構(gòu)存在人員和設(shè)施不足、崗位和職責(zé)不清等情況。城市防洪應(yīng)急管理涉及水利、交通、電力、氣象、城建、園林、市政、城管等多個(gè)部門，部分工作交叉重合，以上這些情況都容易導(dǎo)致城市防洪應(yīng)急管理中出現(xiàn)職責(zé)交叉、銜接不順甚至管理缺位。

2.災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警能力不足

近年，受全球氣候變化、大規(guī)模城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)以及“熱島效應(yīng)”的影響，我國(guó)城市發(fā)生突發(fā)性災(zāi)害天氣的頻次顯著增多。短歷時(shí)局部強(qiáng)降雨致災(zāi)性很高，但其預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)難度較大，給城市防洪帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。許多城市水文、氣象站網(wǎng)還不能及時(shí)準(zhǔn)確地預(yù)報(bào)降雨強(qiáng)度和范圍。城市范圍不斷擴(kuò)大，大量地面硬化減少了滲水地面和植被，降雨大部分形成地表徑流，改變了城市洪水形態(tài)。且城市地面大多比較平順，雨后匯流快，雨水快速聚集，使得城市洪澇災(zāi)害預(yù)警更加困難。市政設(shè)施積水監(jiān)測(cè)站點(diǎn)覆蓋不全，難以及時(shí)掌握城市洪澇發(fā)生、發(fā)展?fàn)顩r，不利于及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息。

3.應(yīng)急預(yù)案體系尚不完善

目前有防洪任務(wù)的城市大都只編制了應(yīng)對(duì)江河洪水的城市防洪預(yù)案，缺乏城市內(nèi)澇積水、山洪泥石流、交通癱瘓、地下設(shè)施雨水倒灌、供水供電中斷等次生災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)，城市建設(shè)不斷向空中、地下發(fā)展，出現(xiàn)了大量高層建筑和地下設(shè)施，高度集中的供水、供電、能源、通信系統(tǒng)增加了城市的脆弱性，一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，往往會(huì)發(fā)生水電中斷、交通癱瘓等一系列次生災(zāi)害，缺乏應(yīng)對(duì)這些次生災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，會(huì)導(dǎo)致災(zāi)害來(lái)臨時(shí)無(wú)法及時(shí)采取措施，防災(zāi)減災(zāi)工作難以有效進(jìn)行。

4.應(yīng)急保障能力不足

應(yīng)急保障是有效開(kāi)展減災(zāi)搶險(xiǎn)救援的基礎(chǔ)支撐。一些城市缺乏對(duì)災(zāi)時(shí)搶險(xiǎn)和平時(shí)戰(zhàn)備的應(yīng)急保障要求，尤其是一些北方城市，多年未經(jīng)歷過(guò)暴雨洪水考驗(yàn)，防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)薄弱，應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍、防洪搶險(xiǎn)設(shè)施和物資儲(chǔ)備都有待加強(qiáng)。部分城市防洪應(yīng)急預(yù)案中對(duì)通信、信息、供電、運(yùn)輸、物資設(shè)備、搶險(xiǎn)隊(duì)伍等的保障措施不夠明確，搶險(xiǎn)人員和隊(duì)伍缺乏技術(shù)培訓(xùn)和應(yīng)急演練，嚴(yán)重影響在災(zāi)害發(fā)生后第一時(shí)間進(jìn)行應(yīng)急處置。

5.避險(xiǎn)宣傳教育滯后

近年，城市暴雨洪澇災(zāi)害凸顯出城市防災(zāi)教育宣傳不足，城市居民普遍缺乏防洪減災(zāi)意識(shí)。特別是城市外來(lái)務(wù)工、出差、旅游、臨時(shí)來(lái)訪等人員，往往成為宣傳教育死角，其防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)和知識(shí)更加缺乏，易造成不必要的人員傷亡。2013年第19號(hào)強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“天兔”襲擊廣東，在防御臺(tái)風(fēng)過(guò)程中，有14名群眾因頂風(fēng)外出，被傾倒樹(shù)木、電線、高空墜物等砸中導(dǎo)致死亡，暴露出公眾面對(duì)災(zāi)害時(shí)避險(xiǎn)意識(shí)和自救知識(shí)的嚴(yán)重匱乏，應(yīng)急處理能力亟待提高，防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)宣傳教育工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、加強(qiáng)城市防洪應(yīng)急管理的主要對(duì)策

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善城市防洪排澇工程體系，大力加強(qiáng)工程建設(shè)，盡快達(dá)到國(guó)家規(guī)定的防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)。在城市防洪應(yīng)急管理方面，建議采取以下對(duì)策：

1.提高災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警能力

改善監(jiān)測(cè)手段，進(jìn)一步加強(qiáng)城市水文、氣象站網(wǎng)建設(shè)，優(yōu)化布局，擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍。提高預(yù)報(bào)精度，進(jìn)一步充實(shí)技術(shù)力量，更新儀器設(shè)備，改良預(yù)報(bào)方案。形成規(guī)范的城市氣象、水文、防洪與排澇工程險(xiǎn)情、洪澇災(zāi)情信息報(bào)告制度。科學(xué)預(yù)警，對(duì)江河洪水、山洪災(zāi)害、暴雨內(nèi)澇、臺(tái)風(fēng)暴潮等不同災(zāi)害，合理劃分災(zāi)害預(yù)警級(jí)別，設(shè)置簡(jiǎn)潔易懂的警示標(biāo)志，便于公眾理解并采取預(yù)防措施。增加預(yù)警信息發(fā)布的手段，提高信息發(fā)布頻次，擴(kuò)大信息覆蓋范圍，保障預(yù)警信息及時(shí)傳達(dá)，為公眾爭(zhēng)取足夠時(shí)間采取防范措施。

2.健全城市防洪應(yīng)急管理機(jī)制

理順城市防洪指揮機(jī)構(gòu)與防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的關(guān)系，落實(shí)其辦事機(jī)構(gòu)，避免出現(xiàn)城區(qū)防洪工作多頭管理的現(xiàn)象。落實(shí)城市防洪行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)制度協(xié)調(diào)、規(guī)劃協(xié)調(diào)和政策協(xié)調(diào)，確保防洪減災(zāi)工作責(zé)任到位、措施到位。明確防洪指揮機(jī)構(gòu)各成員單位及其各自職責(zé)，細(xì)化各部門在防洪應(yīng)急管理中的職責(zé)，劃清權(quán)限范圍，建立溝通協(xié)作機(jī)制，避免職能交叉，杜絕職責(zé)缺位。將城市防洪減災(zāi)組織延伸到街道、社區(qū)和企事業(yè)單位等基層單位，確定具體防汛防災(zāi)人員和職責(zé)，建立順暢的政令通報(bào)、信息報(bào)送機(jī)制，確保防汛減災(zāi)措施落實(shí)到位，形成上下協(xié)同、步調(diào)一致的防洪減災(zāi)體系。

3.完善城市防洪應(yīng)急預(yù)案體系

城市防洪應(yīng)急預(yù)案是防御和處置城市各類洪澇災(zāi)害的實(shí)施方案，必須具有高度的完整性、針對(duì)性和可操作性。應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展實(shí)際，針對(duì)新情況、新問(wèn)題，不斷修訂完善已有應(yīng)急預(yù)案，不斷提高預(yù)案的實(shí)效性。構(gòu)建覆蓋各項(xiàng)工程、各個(gè)單位、各個(gè)小區(qū)的城市防洪排澇預(yù)案體系，使基層防御工作有章可循。完善不同類型洪澇災(zāi)害的專題應(yīng)急預(yù)案，分析各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)不同等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)制定相應(yīng)防御方案，不斷提高預(yù)案的針對(duì)性。

4.消除城市防洪排澇安全隱患

針對(duì)城市中普遍存在的洪澇災(zāi)害險(xiǎn)情易發(fā)點(diǎn)對(duì)癥下藥、重點(diǎn)突破，加強(qiáng)學(xué)校、醫(yī)院、居民區(qū)、旅游景點(diǎn)、商業(yè)中心等人口稠密地區(qū)的防洪安全管理，制定完善的防災(zāi)避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方案。加強(qiáng)地下空間管理，安裝防洪門，修建擋水坎或排水泵站，在危險(xiǎn)地區(qū)設(shè)置洪水風(fēng)險(xiǎn)警示牌，詳細(xì)標(biāo)明避險(xiǎn)路線和注意事項(xiàng)。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理，對(duì)可能影響防洪或易受淹的建設(shè)項(xiàng)目，做好洪水影響分析，采取有效措施減少災(zāi)害損失。加強(qiáng)城市易澇隱患點(diǎn)監(jiān)控，對(duì)城市下沉式立交橋、排水口、低洼區(qū)、主要道路、重要交通節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)城市涉水管理，加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決打擊隨意向河道棄置垃圾、違法設(shè)障等阻塞泄流和排水通道、侵占城市水域的行為，保護(hù)河湖洼淀調(diào)蓄和排泄城市暴雨洪水的能力。

5.提高城市防洪應(yīng)急保障能力

充實(shí)搶險(xiǎn)隊(duì)伍，依托專業(yè)防汛搶險(xiǎn)隊(duì)、基層公安消防隊(duì)、工礦企業(yè)單位等組建搶險(xiǎn)力量，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)和應(yīng)急演練。加強(qiáng)物資儲(chǔ)備，根據(jù)城市特點(diǎn)和防洪排澇實(shí)際需要，定期更新和補(bǔ)充物資，保證災(zāi)情險(xiǎn)情發(fā)生時(shí)能夠迅速投入應(yīng)急搶險(xiǎn)。明確災(zāi)害發(fā)生時(shí)通信、信息、供電、運(yùn)輸、治安、醫(yī)療等方面的責(zé)任單位和保障措施，確保應(yīng)急搶險(xiǎn)工作順利實(shí)施。加強(qiáng)災(zāi)害善后工作，從資金、物資、人員等各方面保障災(zāi)后救助、水毀修復(fù)、災(zāi)后重建、保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)裙ぷ髂芗皶r(shí)開(kāi)展。

6.開(kāi)展城市防災(zāi)知識(shí)宣傳教育

利用報(bào)刊、電視、網(wǎng)站等各種媒體普及防災(zāi)避險(xiǎn)知識(shí)，增強(qiáng)公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。將城市防洪知識(shí)納入中小學(xué)課堂教育，培養(yǎng)青少年的避險(xiǎn)自救能力。適時(shí)組織開(kāi)展應(yīng)急演練，提高公眾應(yīng)對(duì)城市洪澇災(zāi)害的實(shí)戰(zhàn)能力。通過(guò)專題網(wǎng)站、電視、廣播、微博等形式，建立公眾參與的城市防災(zāi)互動(dòng)平臺(tái)，調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性，共同做好城市防災(zāi)減災(zāi)工作。特別是應(yīng)做好臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的外來(lái)務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商、出差、旅游、來(lái)訪人員的安全知識(shí)宣傳教育，避免外來(lái)人員因缺乏對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)和避險(xiǎn)知識(shí)造成不必要的傷亡。

[1]陳雷.全面貫徹落實(shí)中央水利工作會(huì)議精神 開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色水利現(xiàn)代化事業(yè)新局面[N].人民日?qǐng)?bào)，2011-07-20.

[2]水利部.關(guān)于加強(qiáng)城市水利工作的若干意見(jiàn)[R].2006.

[3]黃朝忠.防汛抗旱應(yīng)急組織指揮體系[J].中國(guó)防汛抗旱，2006（2）.