林旭鈿

（廣東省水利廳，510635，廣州）

廣東多年平均年降水量1 771 mm，水資源總量 1 830億m3，過(guò)境客水2 361億m3，水資源相對(duì)豐沛。但廣東人口總量大，約占全國(guó)的8%；經(jīng)濟(jì)總量大，約占全國(guó)1/10；人均水資源相對(duì)不足，人均本地水資源占有量1 900 m3，低于全國(guó)人均水平，不到世界人均的1/4。

近年，廣東省隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，南方省份工業(yè)化、城市化進(jìn)程中分階段出現(xiàn)的水資源與水環(huán)境問(wèn)題，現(xiàn)階段已集中凸顯。水資源水環(huán)境對(duì)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局的制約越來(lái)越大。長(zhǎng)期以來(lái)粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，導(dǎo)致資源環(huán)境代價(jià)較大，在水資源領(lǐng)域尤為突出，水資源短缺和用水浪費(fèi)并存，生態(tài)脆弱和開發(fā)過(guò)度并存，污染治理和超標(biāo)排放并存。用水總量位居全國(guó)前三，萬(wàn)元GDP用水量?jī)H處于全國(guó)中等偏上的水平，東江等部分流域水資源開發(fā)利用已接近或超過(guò)水資源承載能力。為此，廣東省委、省政府要求加快建立最嚴(yán)格水資源管理制度，以用水方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮水資源對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的杠桿作用，從制度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和水資源管理方式的轉(zhuǎn)變是相互促進(jìn)的。在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)水資源保障及用水方式、用水效率、用水安全都提出了一系列新的更高要求。嚴(yán)格水資源管理對(duì)提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量具有先導(dǎo)、優(yōu)化、倒逼和保障等綜合作用，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的助推器。廣東省在加快水利改革發(fā)展的過(guò)程中，不斷強(qiáng)化水資源管理，一方面為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力的水資源保障，另一方面通過(guò)水資源管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在全省經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的同時(shí)保持了用水總量的基本穩(wěn)定。

一、抓好管理體系建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

1.抓好制度建設(shè)，強(qiáng)化水資源的引導(dǎo)作用

要讓水資源管理起到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的作用，首先要確立水資源管理的地位，推動(dòng)或約束產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。為此，廣東省制定出一套高效且有約束力的水資源管理制度。這些制度的建立，為加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理、優(yōu)化配置水資源、實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的用水制度奠定了良好的基礎(chǔ)。

一是積極實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度,率先出臺(tái)實(shí)施方案和考核辦法。廣東省政府分別于2011年年底和2012年年初印發(fā)了 《廣東省最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案》《廣東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核暫行辦法》,明確了“三條紅線”控制目標(biāo)，制定了相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)和各年度重點(diǎn)任務(wù)。目前全省所有地市政府均制定了本市的最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案和考核辦法。

二是深化水資源管理體制改革，強(qiáng)化流域統(tǒng)一管理和水務(wù)一體化管理。一方面，成立了省屬四大江河流域管理局，以流域?yàn)閱卧乃Y源統(tǒng)一管理和調(diào)配力度顯著增強(qiáng)。另一方面，強(qiáng)化城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，著力推進(jìn)市、縣一級(jí)水務(wù)一體化管理體制。

三是不斷完善各項(xiàng)管理制度，包括水資源規(guī)劃制度、水功能區(qū)監(jiān)督管理制度、入河排污口管理制度、取水許可和水資源論證制度、水資源有償使用制度、流域水量分配與區(qū)域用水總量控制雙結(jié)合制度、定額控制與節(jié)水管理制度等。

2.合理制定目標(biāo)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)

廣東省對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”控制目標(biāo)的設(shè)定，充分考慮廣東服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)、第三產(chǎn)業(yè)用水比重大、城鎮(zhèn)化程度高等省情，提出了2011—2015年廣東省水資源管理控制指標(biāo)共分為3大項(xiàng)9個(gè)指標(biāo)，比國(guó)家考核適當(dāng)增加了工業(yè)和生活用水量、萬(wàn)元GDP用水量、城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等5個(gè)考核指標(biāo)，在工作任務(wù)上力求做到“跳起來(lái)、摸得著”。

目標(biāo)的設(shè)定，既有對(duì)各市的共性要求，又因地制宜根據(jù)各市特點(diǎn)有所區(qū)別。針對(duì)用水量指標(biāo)，對(duì)部分水資源較豐富、用水效率較高的地區(qū)設(shè)定得較為寬松，預(yù)留合理的用水增長(zhǎng)空間，反之，對(duì)水資源較緊缺且用水效率較低的地區(qū)則設(shè)定得較為嚴(yán)格；同時(shí)，重點(diǎn)對(duì)工業(yè)和生活用水量進(jìn)行考核，各市可以通過(guò)節(jié)約農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)用于工業(yè)或生活上，但不得過(guò)分壓縮農(nóng)業(yè)用水致使工業(yè)和生活用水增量過(guò)大難于控污，這樣就促使水資源緊缺地區(qū)把部分水耗大的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到水資源較為豐富的地區(qū)去。例如廣州市，近年將石化、鋼鐵等高耗水企業(yè)轉(zhuǎn)移出去，還通過(guò)異地重建等方式使一些高耗水的造紙、啤酒制造等企業(yè)進(jìn)行升級(jí)改造，大大降低了用水量；對(duì)現(xiàn)狀用水效率較低的地區(qū)如河源、梅州、韶關(guān)等，設(shè)定了比其他地區(qū)更高的用水效率增幅目標(biāo)；對(duì)現(xiàn)狀水質(zhì)較差的地區(qū)及對(duì)跨市河流污染嚴(yán)重的地區(qū)，設(shè)定更嚴(yán)格的水功能區(qū)限制納污指標(biāo)，從而促使這些地區(qū)提高企業(yè)用水效率，減少污水排放，并設(shè)法轉(zhuǎn)移部分高耗水企業(yè)，從水資源角度促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管，增加產(chǎn)業(yè)升級(jí)動(dòng)力

廣東省實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核是省政府39項(xiàng)考核項(xiàng)目之一，考核對(duì)象為各地級(jí)以上市政府，強(qiáng)調(diào)考核結(jié)果與所在地區(qū)用水項(xiàng)目的審批掛鉤，把各地區(qū)水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)等主要控制性指標(biāo)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的硬約束，納入地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀綜合考核評(píng)價(jià)體系，使“三條紅線”真正成為剛性約束。在考核方法上，采取定量與定性相結(jié)合，既考核量化的紅線指標(biāo)，又測(cè)評(píng)具體的水資源節(jié)約保護(hù)和管理各項(xiàng)工作，同時(shí)還廣泛吸收網(wǎng)絡(luò)公眾參與評(píng)價(jià)。

廣東省已對(duì)2011年度和2012年度連續(xù)開展了兩年考核工作。通過(guò)考核工作，使水資源管理日益受到地方政府領(lǐng)導(dǎo)重視、部門之間的協(xié)作也明顯加強(qiáng)，考核也給地方政府尤其是得分排名靠后的地區(qū)帶來(lái)了壓力，促使這些地區(qū)加強(qiáng)節(jié)水和治污力度，加強(qiáng)對(duì)高耗水和高污染企業(yè)的限制和轉(zhuǎn)型升級(jí)，取得了較為明顯的成效。

通過(guò)建立目標(biāo)明確、責(zé)權(quán)清晰、措施可行的最嚴(yán)格水資源管理制度體系，促進(jìn)了用水方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的雙轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮出水資源對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的杠桿作用，從制度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二、加強(qiáng)取水許可和定額管理，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

1.加強(qiáng)取水許可管理，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入

一是嚴(yán)格取水許可審批，控制不合理增長(zhǎng)。目前，廣東省已建立省、市、縣三級(jí)用水總量控制目標(biāo)體系，實(shí)施流域和行政區(qū)域取水總量控制管理。對(duì)已經(jīng)達(dá)到用水總量指標(biāo)的地區(qū)，停止審批新增取水；對(duì)接近用水總量指標(biāo)的地區(qū)，限制審批新增取水。限制審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水的地區(qū)，新、改、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目取水只能通過(guò)節(jié)約用水、利用再生水等非常規(guī)水源、水權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式解決。通過(guò)總量控制，建立健全以供定需、量水定產(chǎn)的水量倒逼機(jī)制，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局。例如，因觸及省下達(dá)的用水總量控制紅線，廣東水利廳依法不予審批中山、河源等市部分火電廠新增取水，力圖通過(guò)實(shí)施嚴(yán)格取水許可審批，迫使企業(yè)強(qiáng)化節(jié)水措施或利用中水等非常規(guī)水源，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

二是嚴(yán)格水資源論證制度，對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和水資源管理要求的建設(shè)項(xiàng)目，其水資源論證報(bào)告書一律不予批準(zhǔn)。

三是大力推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作，深入分析水資源條件對(duì)規(guī)劃的保障力與約束因素，引導(dǎo)和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局優(yōu)化，對(duì)保證規(guī)劃更具科學(xué)性、合理性和可操作性具有重大意義。廣東省政府已明確由省發(fā)展改革委負(fù)責(zé)將最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，深圳等市已率先在廣東啟動(dòng)規(guī)劃水資源論證工作。

2.提高用水效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)

一是實(shí)施定額管理。制定廣東省用水定額地方標(biāo)準(zhǔn)，將用水定額作為水資源論證、取水許可、計(jì)劃用水管理等的重要依據(jù)。對(duì)不符合用水定額標(biāo)準(zhǔn)的取水申請(qǐng)，審批機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)取水許可；對(duì)超定額用水的，嚴(yán)格執(zhí)行累進(jìn)水資源費(fèi)和累進(jìn)水價(jià)制度。強(qiáng)化取用水大戶的用水總量控制和定額管理，對(duì)取水戶依據(jù)用水定額實(shí)施計(jì)劃用水，對(duì)超計(jì)劃的進(jìn)行用水限制和整改。加強(qiáng)企業(yè)執(zhí)行用水定額的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，例如廣州、深圳和東莞等地開展了大量的企業(yè)水平衡測(cè)試工作。通過(guò)挖掘企業(yè)節(jié)水潛力，逐步降低單位產(chǎn)品取水量，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)升級(jí)，提高用水效率，例如茂名石化煉制1t原油2004年需用水1.6 m3，目前已下降到約 0.5 m3。

二是大力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)用水方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的 “雙轉(zhuǎn)變”。深圳、東莞節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)成效顯著，均以高得分通過(guò)國(guó)家開展的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)中期評(píng)估，為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供了示范作用。推進(jìn)水價(jià)改革，充分發(fā)揮水價(jià)調(diào)節(jié)作用，合理提高非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，推行居民生活用水階梯式水價(jià)制度，落實(shí)好超額取水累進(jìn)加收水資源費(fèi)政策。

3.實(shí)施水功能區(qū)目標(biāo)考核管理，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

強(qiáng)化水功能區(qū)達(dá)標(biāo)監(jiān)督管理，加強(qiáng)城鄉(xiāng)水源地保護(hù)和雷州半島等地下水超采區(qū)修復(fù)，特別是做好具有飲用水功能的大中型水庫(kù)的水資源保護(hù)工作，合理布局和規(guī)范取水點(diǎn)，切實(shí)保障飲用水安全；同時(shí)要求各級(jí)政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要目標(biāo)，使減排成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要推動(dòng)因素。

三、實(shí)施流域分水，定位產(chǎn)業(yè)布局

目前，廣東省已完成東江流域和鑒江流域水資源分配工作，韓江流域水資源分配方案正在報(bào)批中，并計(jì)劃在“十二五”期間完成全省主要流域的分水工作。制定流域水資源分配方案，遵循公平公正、可持續(xù)利用和節(jié)約保護(hù)、水質(zhì)水量雙控制的原則，保障流域內(nèi)居民生活用水，兼顧生產(chǎn)、航運(yùn)和生態(tài)環(huán)境用水；協(xié)調(diào)上下游、左右岸利益,統(tǒng)籌流域外的調(diào)水。分配方案包括行政區(qū)取水量分配指標(biāo)、河流重要控制斷面最小下泄量指標(biāo)及水質(zhì)控制指標(biāo)，以及相應(yīng)的保障措施等內(nèi)容。流域分水不僅僅是用水權(quán)利的分配，更是治水責(zé)任的分配，在分水方案中實(shí)行水量水質(zhì) “雙控制”是廣東省流域分水的一個(gè)特色。在分水方案經(jīng)省政府批復(fù)的同時(shí)，廣東省立即組織實(shí)施流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，確保流域分水方案的有效實(shí)施。

廣東省東江分水方案劃定東江水資源開發(fā)利用紅線不得突破106.64億m3，與現(xiàn)狀用水相比增量空間小。東江分水實(shí)施后，流域各市根據(jù)所分配的水量及水質(zhì)要求，以供定需，量水定產(chǎn)，紛紛限制高耗水和高污染產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)節(jié)水工作。通過(guò)分水促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、合理布局產(chǎn)業(yè)，東江流域用水量連年上升的勢(shì)頭得到遏制，初步實(shí)現(xiàn)了水資源可持續(xù)利用。

四、結(jié) 語(yǔ)

在總結(jié)東江流域水資源分配工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，廣東將根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出的改革方向，探索流域治理新措施。

一是探索建立水權(quán)制度。實(shí)施水權(quán)交易制度是通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和高效利用的重要手段。結(jié)合東江流域深化實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，廣東省在東江流域先行探索建立流域水權(quán)交易制度，由點(diǎn)及面，分步實(shí)施，逐步推動(dòng)全省水權(quán)交易制度實(shí)施。

二是探索生態(tài)補(bǔ)償制度。研究建立上下游行政區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立由政府主導(dǎo)、受益區(qū)域參與、上下游責(zé)任與權(quán)利明確的生態(tài)補(bǔ)償制度。上游地區(qū)完成重點(diǎn)水污染物排放總量削減和控制計(jì)劃、行政區(qū)域邊界斷面水質(zhì)達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)的，由下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)予以補(bǔ)償；反之，則上游地區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)下游地區(qū)予以賠償。

三是研究建立企業(yè)用水和排水的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。研究對(duì)重要的水庫(kù)水源地庫(kù)區(qū)，率先建立水資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，即在水價(jià)中增加一項(xiàng)水資源保護(hù)補(bǔ)償基金，按水量計(jì)取，體現(xiàn)水資源受益區(qū)對(duì)水資源輸出區(qū)的直接補(bǔ)償。對(duì)為減少水污染物排放自愿關(guān)閉、搬遷、轉(zhuǎn)產(chǎn)以及進(jìn)行技術(shù)改造的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)和扶持。生態(tài)補(bǔ)償制度本質(zhì)上也是一種水權(quán)交易制度，是流域水資源保護(hù)空間與成本的轉(zhuǎn)移。

影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的因素很多，水資源作為一種最重要最基本的生產(chǎn)生活資源，水生態(tài)作為生態(tài)環(huán)境的核心組成，是影響人民生產(chǎn)生活水平和幸福感的重要因素，因此，通過(guò)水資源管理，提高用水效率，改善水環(huán)境和水生態(tài)，保障供水安全，也必然將成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵因素。水資源時(shí)空分布不均、與生產(chǎn)力布局不相匹配，水環(huán)境壓力巨大，既是廣東現(xiàn)階段的突出水情，也是要長(zhǎng)期面對(duì)的基本省情。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，廣東省將以貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度為抓手，全力扼守水資源管理“三條紅線”，切實(shí)提高水資源管理能力和水平，為廣東實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”提供有力支撐。