馬建華

（水利部長江水利委員會，430010，武漢）

一、長江中下游干流洲灘概況

長江中下游干流河道上起宜昌，下訖長江河口原50號燈標(biāo)，全長約1 893 km，跨湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海6省（直轄市）。其中宜昌至湖口為中游，長約955 km；湖口以下為下游，長約938 km。長江中下游干流河道流經(jīng)廣闊的沖積平原，沿程因水文泥沙條件和河床邊界不同，形成順直型、彎曲型和分汊型等三大類河型。

長江中下游干流沿江地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平較高，是長江流域的精華地帶，也是我國重要的經(jīng)濟區(qū)。沿江地區(qū)有直轄市上海市，省會城市南京市、武漢市，地（市）級城市20個，縣（市、區(qū)）級城市 69個，面積約20.03萬 km2。2010年常住人口12 697萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值67 132億元，面積、人口、地區(qū)生產(chǎn)總值分別為6省 （直轄市） 的 24.7%、38.6%、59.7%，占有舉足輕重的地位。

長江中下游干流河道中的洲灘是河流演變和人類活動共同作用下的產(chǎn)物，文中所指的洲灘，特指干流河道兩岸主江堤之間，除規(guī)劃為防洪保護區(qū)和分蓄洪區(qū)外已形成（或歷史上曾經(jīng)形成）封閉保護圈的區(qū)域，按所處平面位置可分為江心洲（垸）和外灘（垸）兩大類，其中江心洲（垸）四面環(huán)水，外灘（垸）緊鄰主江堤三面臨水。長江中下游干流河道中的洲灘6?。ㄖ陛犑校┚蟹植?，據(jù)統(tǒng)計目前共有406個，其中1998年大水后已實施平垸行洪雙退 （退人退耕）的120個、單退 （退人不退耕）的223個，納入平垸行洪規(guī)劃單退但尚未實施的14個，未納入平垸行洪規(guī)劃的 49個，總面積約 2 512.7 km2，洲灘上定居人口129.3萬人。其中，定居人口在1 000人以上的洲灘132個，5 000人以上的62個，10 000人以上的42個，20000人以上的16個，30000人以上的13個。定居人口在1 000人以上的洲灘面積約1 953.0 km2、人口約124.28萬人，分別占77.7%、96.1%。按分布區(qū)域劃分，湖北、湖南、江西、安徽、江蘇各省定居1 000人以上洲灘數(shù)分別為81個、1個、2個、39個、9個；按平面位置劃分，定居人口在1 000人以上江心洲（垸）和外灘（垸）數(shù)分別為35個和97個。

二、加強長江中下游干流洲灘管理的必要性

1.洲灘存在的主要問題

（1）管理缺位

由于現(xiàn)有法律法規(guī)對洲灘管理沒有具體規(guī)定，加之無統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)，長期以來洲灘管理依據(jù)缺乏、主體不明、責(zé)任不清，基本處于管理缺位狀態(tài)。

（2）開發(fā)無序

由于現(xiàn)有政策法規(guī)未明確對洲灘經(jīng)濟社會發(fā)展的限制要求，在一些面積大、人口多、經(jīng)濟社會發(fā)展水平高的洲灘，地方政府隨意進(jìn)行城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和重要基礎(chǔ)設(shè)施布局，盲目進(jìn)行堤防建設(shè)，任意提高防洪標(biāo)準(zhǔn)，洲灘開發(fā)無序。遇行蓄洪運用的洪水時，難以嚴(yán)格按照 《長江洪水調(diào)度方案》的要求行蓄洪水，一旦堤防扒口行蓄洪或漫潰，生命財產(chǎn)損失巨大，自身防洪保安與整體行蓄洪矛盾突出；由于監(jiān)管不到位，部分平垸行洪雙退和單退洲灘出現(xiàn)返遷現(xiàn)象，甚至有在單退洲灘內(nèi)修建居民住所、布局基礎(chǔ)設(shè)施以及在雙退洲灘內(nèi)開墾種植的情況，影響行蓄洪作用發(fā)揮，一旦行蓄洪將增加洪災(zāi)損失。

（3）堤防薄弱

目前，長江中下游仍有封閉保護圈的洲灘堤防是由所在地方政府組織當(dāng)?shù)厝罕娮孕拮苑?。但因投入有限，大部分洲灘堤防存在堤身單薄、堤基質(zhì)量差等問題，洲灘堤防薄弱。在遇未達(dá)到行蓄洪運用的洪水之前即自然漫潰，既不能保障遇行蓄洪運用以下洪水的防洪安全，又不能充分發(fā)揮行蓄洪作用。

（4）防災(zāi)減災(zāi)體系缺失

歷史上洲灘一直屬于民堤民垸，至今未納入國家投資進(jìn)行行蓄洪安全設(shè)施建設(shè)和行蓄洪運用補償?shù)姆秶?，基本無通信預(yù)警和撤退轉(zhuǎn)移等安全設(shè)施，不享受行蓄洪運用補償政策，一旦行蓄洪將損失巨大，且災(zāi)后重建困難。

2.經(jīng)濟社會發(fā)展對洲灘行蓄洪和開發(fā)的要求

（1）充分發(fā)揮洲灘的行蓄洪作用

長江中下游沿江地區(qū)是長江流域洪水災(zāi)害最嚴(yán)重、最頻繁的地區(qū)，防洪歷來是其首要任務(wù)。隨著干流堤防加高加固和三峽等干支流防洪水庫的投入運行，長江中下游干流沿江防洪能力有了較大提高，但是長江中下游干流洪水峰高量大與河道安全泄量不足的矛盾仍然突出。三峽工程投入運行后，遇1954年大洪水，在考慮充分發(fā)揮河道泄洪能力和洲灘行蓄洪作用后，中下游干流仍有約400億m3的超額洪量需要動用分蓄洪區(qū)進(jìn)行妥善安排，即使進(jìn)一步考慮2030年以前可建成的其他干支流防洪水庫的作用，仍有約200億～300億m3的超額洪量需要安排。因此，為確保重點地區(qū)的防洪安全，洲灘行蓄洪的任務(wù)應(yīng)長期維持，并始終把充分發(fā)揮洲灘行蓄洪作用放到首位，強化洲灘管理，確保行蓄洪作用的發(fā)揮。

（2）合理開發(fā)洲灘的水土資源

隨著依托黃金水道建設(shè)長江經(jīng)濟帶等國家發(fā)展戰(zhàn)略的實施，沿江地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程將加快，航運發(fā)展將提速，產(chǎn)業(yè)聚集將凸現(xiàn)，兩岸地區(qū)特別是城鎮(zhèn)對洲灘水土資源開發(fā)利用的需求將越來越迫切，如何正確處理好洲灘行蓄洪與水土資源開發(fā)利用的關(guān)系、合理開發(fā)洲灘水土資源，是當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期必須要面對的重大問題。應(yīng)在滿足洲灘行蓄洪要求的前提下，經(jīng)過科學(xué)論證，有計劃、有條件地對洲灘水土資源合理開發(fā)利用，為沿江地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

3.加強洲灘管理的必要性

（1）是保障行蓄洪作用的必然選擇

由于洲灘管理缺位和開發(fā)無序，部分洲灘隨意遷入人口、開發(fā)水土資源、建設(shè)堤防，遇行蓄洪運用洪水時不能適時足量行蓄洪水。必須通過加強洲灘管理，因地制宜地確定各洲灘定位，科學(xué)合理地制定各洲灘行蓄洪標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟社會發(fā)展限制要求，才能把洲灘的行蓄洪運用和經(jīng)濟社會發(fā)展納入法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道，從而保障洲灘的行蓄洪作用有效發(fā)揮。

（2）是減輕行蓄洪損失的客觀要求

由于洲灘堤防薄弱和減災(zāi)缺失，大部分洲灘堤防標(biāo)準(zhǔn)低、無安全設(shè)施、不享受分蓄洪補償政策，遇小洪水就漫潰成災(zāi)，洪災(zāi)損失巨大。因此，必須通過加強洲灘管理，分別確定各洲灘的堤防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、安全設(shè)施建設(shè)方案、行蓄洪補償政策并全面落實，才能有效降低洲灘行蓄洪損失。

（3）是規(guī)范開發(fā)利用的迫切需要

隨著沿江地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，對洲灘水土資源開發(fā)利用的需求越來越迫切，而洲灘管理卻處于缺位狀態(tài)，出現(xiàn)部分雙退和單退洲灘人口返遷、少量大型洲灘無序開發(fā)利用等現(xiàn)象。必須通過加強洲灘管理，分別制定各洲灘的開發(fā)利用限制條件，才能全面規(guī)范洲灘的開發(fā)利用行為。

三、加強長江中下游干流洲灘管理的原則與目標(biāo)

1.指導(dǎo)思想

應(yīng)按照“人與水和諧相處”和“以人為本”的理念，正確處理洲灘行蓄洪與開發(fā)利用的關(guān)系，在滿足長江防洪總體要求的前提下，通過加強管理，全面規(guī)范洲灘開發(fā)利用行為，充分發(fā)揮洲灘行蓄洪作用，努力減輕洲灘行蓄洪損失，實現(xiàn)保障防洪安全、改善生存條件、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)。

2.原則

（1）保障總體防洪安全

應(yīng)符合 《長江洪水調(diào)度方案》中關(guān)于洲灘行蓄洪運用的規(guī)定，遇行蓄洪運用洪水時，洲灘應(yīng)先于附近的分蓄洪區(qū)及時有效地運用，以保障重點地區(qū)防洪安全。應(yīng)與《長江平垸行洪、退田還湖規(guī)劃報告》相協(xié)調(diào)，已實施的雙退和單退洲灘如未經(jīng)論證審批，原則上應(yīng)維持現(xiàn)狀，不得恢復(fù)或加高堤防，不能隨意提高防洪能力和開發(fā)利用程度，以鞏固平垸行洪取得的成果。

（2）因地制宜，區(qū)別對待

應(yīng)根據(jù)不同河段水文情勢、防洪形勢、經(jīng)濟社會發(fā)展要求的差異，以及各洲灘行蓄洪作用、面積、人口的不同，在確保行蓄洪作用、河勢穩(wěn)定、生態(tài)安全的前提下，因地制宜對洲灘進(jìn)行分段控制和分類管理。

3.目標(biāo)

通過完善法律法規(guī)、健全體制機制、制定統(tǒng)一規(guī)劃、強化執(zhí)法監(jiān)督、落實補償政策、加強防洪建設(shè)、出臺開發(fā)規(guī)定、提升管理能力等措施，在分段控制的基礎(chǔ)上，全面加強洲灘的分類管理，正確處理好洲灘行蓄洪與開發(fā)利用的關(guān)系，防止洲灘行蓄洪斷面、容積侵占現(xiàn)象，規(guī)范洲灘人口遷移、經(jīng)濟社會發(fā)展活動，加強洲灘堤防、安全設(shè)施建設(shè)，建立洲灘行蓄洪補償、災(zāi)后重建幫扶機制，既保障洲灘行蓄洪作用的充分發(fā)揮，又改善洲灘經(jīng)濟社會發(fā)展的基本條件。

四、長江中下游干流洲灘的分段控制要求與類別劃分

1.分段控制要求

長江中下游干流宜昌至大通河段，洪水來量大與河道泄洪能力不足的矛盾最為突出，遇1954年洪水在洲灘有效行蓄洪水的基礎(chǔ)上，仍需運用分蓄洪區(qū)處理大量超額洪量，且洪水水位主要受上游流量和洪量控制，并高出地面高程較多、持續(xù)時間較長，是長江防洪的重點區(qū)域，應(yīng)嚴(yán)格限制洲灘的開發(fā)利用，確保洲灘的行蓄洪作用。大通至江陰河段江面相對寬闊，河道泄洪能力大，為感潮河段，且洪水水位受徑流和潮汐的雙重影響，應(yīng)嚴(yán)格控制洲灘的開發(fā)利用。江陰以下河段為近河口段及長江口河段，水流運動受徑流和潮流的雙重作用，且高潮位主要受天文大潮和臺風(fēng)的影響，適當(dāng)科學(xué)開發(fā)利用洲灘，逐步合理縮窄河寬，既對防洪影響不大，也符合河口的演變規(guī)律，對穩(wěn)定河勢、增加航道水深有積極作用，在全面規(guī)劃和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，可適度進(jìn)行洲灘開發(fā)利用。在上述分段控制要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)各洲灘的性質(zhì)、大小、行蓄洪要求、經(jīng)濟社會發(fā)展需求，對洲灘進(jìn)行科學(xué)分類，進(jìn)而全面加強洲灘的分類管理。

2.類別劃分

（1）恢復(fù)河道行洪能力的洲灘

此類洲灘是納入“平垸行洪、退田還湖”規(guī)劃并已實施的雙退洲灘，共計120個。應(yīng)嚴(yán)格按“退人退耕”原則進(jìn)行管理，廢棄堤防，將行洪斷面退還河道，恢復(fù)其正常的河道行洪功能，不得重新圈圍和耕種，以充分發(fā)揮該類洲灘的行洪作用。

（2）小水行蓄洪的洲灘

此類洲灘包括納入“平垸行洪、退田還湖”規(guī)劃并已實施的單退洲灘（223個），以及雖未納入“平垸行洪、退田還湖”規(guī)劃但保護面積較小、人口較少的洲灘（18個），共計241個。已實施單退的洲灘應(yīng)嚴(yán)格按“退人不退耕”原則進(jìn)行管理，保持空垸待蓄狀態(tài)，不得加高加固堤防，嚴(yán)禁返遷修建居民住所和布局產(chǎn)業(yè)，應(yīng)建設(shè)必要的進(jìn)退洪設(shè)施，建立行蓄洪補償和災(zāi)后重建幫扶機制；未納入“平垸行洪、退田還湖”規(guī)劃的洲灘應(yīng)嚴(yán)格按維持現(xiàn)狀進(jìn)行管理，不得隨意加高加固堤防，嚴(yán)格限制人口和新增產(chǎn)業(yè)入遷，要建設(shè)必要的進(jìn)退洪和安全設(shè)施，建立行蓄洪補償和災(zāi)后重建幫扶機制，以確保該類洲灘充分發(fā)揮行蓄洪作用，努力減輕行蓄洪損失。

（3）小水保、大水行蓄洪的洲灘

此類洲灘是面積大、人口多的少數(shù)洲灘，包括納入“平垸行洪、退田還湖”規(guī)劃但未實施的單退洲灘（14個），以及雖未納入“平垸行洪、退田還湖”規(guī)劃但面積大、人口多的洲灘（31個），共計45個。應(yīng)嚴(yán)格按小水保、大水行蓄洪進(jìn)行管理，依照行蓄洪運用水位加高加固堤防，建設(shè)進(jìn)退洪和安全設(shè)施，建立行蓄洪補償和災(zāi)后重建幫扶機制，制定開發(fā)利用規(guī)劃，規(guī)范開發(fā)利用行為，以保障遇行蓄洪運用以下洪水的防洪安全，確保遇行蓄洪運用洪水時能夠適時足量行蓄洪水，盡可能減輕行蓄洪損失。應(yīng)科學(xué)確定該類洲灘行蓄洪運用水位，對于大部分該類洲灘，應(yīng)嚴(yán)格遵循《長江洪水調(diào)度方案》確定的洲灘行蓄洪運用水位，對于大通以下少量面積大且人口多的汀家洲、永定大圩、江心洲、梅子洲、八卦洲、征潤洲、砲子洲、大長青沙等8個洲灘，可在《長江洪水調(diào)度方案》規(guī)定行蓄洪運用水位基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。

五、加強長江中下游干流洲灘管理的措施

1.完善法律法規(guī)

應(yīng)在水法、防洪法、河道管理條例等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定并出臺加強長江中下游干流洲灘管理的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，發(fā)揮法律法規(guī)對洲灘土地利用、人口控制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、堤防建設(shè)的約束作用，為全面加強洲灘管理和充分發(fā)揮洲灘行蓄洪作用提供法律保障。

2.健全體制機制

應(yīng)健全由水行政主管部門負(fù)責(zé)、其他部門配合，由流域機構(gòu)負(fù)責(zé)、地方水行政主管部門配合的洲灘管理體制，明確管理主體，落實管理責(zé)任。應(yīng)建立跨部門（區(qū)域）協(xié)調(diào)機制、信息共享機制、公眾參與機制，保障洲灘管理工作高效、科學(xué)、公正。

3.制定統(tǒng)一規(guī)劃

應(yīng)根據(jù)洲灘分類制定統(tǒng)一規(guī)劃，明確各洲灘的行蓄洪要求、防洪建設(shè)方案和開發(fā)利用方式，以指導(dǎo)洲灘的管理工作。

4.強化執(zhí)法監(jiān)督

應(yīng)強化執(zhí)法監(jiān)督制度建設(shè)，加大綜合執(zhí)法和跨部門（區(qū)域）聯(lián)合執(zhí)法力度，加強執(zhí)法隊伍和能力建設(shè)，盡快改變重審批、輕監(jiān)督的局面，全面加強洲灘開發(fā)利用的執(zhí)法監(jiān)督，確保洲灘管理的權(quán)威性和開發(fā)利用有序進(jìn)行。

5.落實補償政策

應(yīng)參照《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，制定和出臺洲灘行蓄洪運用補償政策和災(zāi)后重建支持政策，為減輕洲灘居民財產(chǎn)損失和恢復(fù)生產(chǎn)創(chuàng)造必要條件。

6.加強防洪建設(shè)

應(yīng)按照規(guī)定的行蓄洪運用水位，對第三類洲灘堤防進(jìn)行必要的除險加固，以確保遇行蓄洪運用以下洪水時洲灘的防洪安全。應(yīng)根據(jù)行蓄洪要求，加強第二類和第三類洲灘進(jìn)退洪設(shè)施、通信預(yù)警設(shè)施和撤退轉(zhuǎn)移設(shè)施建設(shè)，既保障行蓄洪作用的有效發(fā)揮，又減輕行蓄洪過程中的生命財產(chǎn)損失。

7.出臺開發(fā)規(guī)定

應(yīng)根據(jù)洲灘分類和行蓄洪要求，研究出臺各類洲灘的開發(fā)利用規(guī)定，明確開發(fā)利用的限制要求，提出經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見，出臺產(chǎn)業(yè)發(fā)展鼓勵政策，引導(dǎo)洲灘開發(fā)利用逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

8.提升管理能力

應(yīng)按照洲灘管理的要求，加強人才隊伍建設(shè)、重大問題研究，實現(xiàn)信息采集共享，使洲灘管理工作有力、有效。