宋 樾

（水利部預(yù)算執(zhí)行中心，100053，北京）

一、水利部推進財政資金預(yù)算績效管理的主要做法

當前，全過程預(yù)算績效管理逐步成為我國公共財政管理領(lǐng)域一項全新的管理理念，其核心是將績效管理的理念融入財政資金預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。與之對應(yīng)，其管理環(huán)節(jié)包括預(yù)算績效目標管理、預(yù)算績效運行監(jiān)控、預(yù)算支出績效評價和預(yù)算績效評價結(jié)果運用，管理要求是“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有運用”。水利部自2005年以來在推進財政資金預(yù)算績效管理方面開展了一系列探索，財政預(yù)算績效管理實現(xiàn)了從“績效考評”到“績效評價”、從重“事后評價”管理到“重全過程管理”，取得了寶貴的經(jīng)驗。

1.理順管理體制，夯實工作基礎(chǔ)

全過程預(yù)算績效管理是全新的工作，也是一項系統(tǒng)性的工作，涉及面廣，綜合性強，難度大，工作的推動需要理論支撐、組織保障和制度保障。2009年起，水利部財務(wù)管理部門先后組織開展了“水利部直屬預(yù)算單位行政事業(yè)類項目績效考評指標體系”和“水利績效管理體系建設(shè)研究”等課題研究。這些課題研究工作不僅為推行全過程預(yù)算績效管理提供了理論支撐，也為制定能夠緊密聯(lián)系水利預(yù)算績效管理實際的制度辦法打下了基礎(chǔ)。目前，水利部正在利用這些研究成果，抓緊制定出臺《關(guān)于推進水利預(yù)算績效管理的意見》《水利部預(yù)算支出績效評價工作規(guī)程》等制度辦法。2012年，為了進一步加強對水利預(yù)算績效管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，水利部成立了分管財務(wù)工作的部領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長、相關(guān)業(yè)務(wù)司局主要負責(zé)人為成員的部預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)指導(dǎo)水利預(yù)算管理工作，對績效管理中的重大問題進行研究和協(xié)調(diào)，為推行全過程預(yù)算績效管理提供了強有力的組織保障。

2.健全工作機制，規(guī)劃先行，目標儲備，專家評審

績效目標管理是實施全過程預(yù)算績效管理的前提和基礎(chǔ)?？茖W(xué)合理地制定績效目標和評價指標也是水利預(yù)算績效管理的重點和難點。在推進全過程預(yù)算績效管理工作中，水利部探索建立了“規(guī)劃先行，目標儲備，專家評審”的管理工作機制和“自下而上、自上而下相結(jié)合”的績效目標管理模式，將預(yù)算績效管理端口前置。2010年，為了提高長期績效目標和年度績效目標編制的科學(xué)性，水利部印發(fā)了《關(guān)于進一步深化水利部門預(yù)算改革的意見》,明確了項目支出預(yù)算要建立“規(guī)劃先行，專家評議，課題競爭，公開招標，注重實效”工作機制，先后將與部門履職聯(lián)系緊密的水資源節(jié)約與保護等9大項目納入規(guī)劃管理，要求部業(yè)務(wù)司局牽頭制定3～5年的項目規(guī)劃，為科學(xué)合理地確定項目的長期績效目標和年度績效目標提供依據(jù)。2012年，水利部又印發(fā)了《水利部預(yù)算項目儲備管理暫行辦法》，要求所有申報水利部部門預(yù)算的項目，應(yīng)在預(yù)算編制年度前一年完成項目立項必要性、可行性等方面的論證儲備入庫。在項目儲備階段，項目承擔(dān)單位必須同步申報績效目標、績效指標等。同時規(guī)定項目績效目標在進入水利部項目儲備庫前，應(yīng)由專業(yè)的評審機構(gòu)組織專家評審，績效目標不明確、財政支出預(yù)計效益低下的項目不得納入儲備庫。該舉措將績效目標管理擴展到所有延續(xù)性項目新增需求和新增項目經(jīng)費范疇，將預(yù)算績效目標管理時段大大提前。

在實施上述工作機制的同時，水利部在預(yù)算績效目標管理環(huán)節(jié)還探索建立了“自下而上、自上而下相結(jié)合”的績效目標管理模式。在預(yù)算項目“一上”建議階段，要求各項目單位自行申報績效目標，水利部進行匯總梳理后報財政部，完成“自下而上”的過程。財政部下達“一下”預(yù)算控制數(shù)后，由水利部財務(wù)管理部門聯(lián)合部機關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)主管司局，根據(jù)財政資金支持力度、業(yè)務(wù)工作目標、項目工作內(nèi)容和工作量，結(jié)合財政部反饋的績效目標、指標審核意見和建議，提出各打捆項目的績效目標、績效指標框架和指標值，上報分管部領(lǐng)導(dǎo)審核確定后，再自上而下逐級分解。各級預(yù)算單位根據(jù)水利部分解指標完成“二上”績效目標填報工作。這些績效目標和指標經(jīng)財政部“二下”批復(fù)后，隨部門預(yù)算批復(fù)各項目單位執(zhí)行?！白韵露稀迸c“自上而下”相結(jié)合的預(yù)算績效目標管理方式使得項目與水利中心工作的結(jié)合更加緊密，績效目標和指標的設(shè)定更加科學(xué)完善。

3.形成財務(wù)牽頭，業(yè)務(wù)參與，中介評價的保障格局

水利部在推動全過程預(yù)算績效管理工作中，始終堅持“財務(wù)搭臺，多方參與”的原則，既堅持由財務(wù)管理部門牽頭，做到責(zé)任明確，又堅持有相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門參與，同時借助行業(yè)專家和社會中介的力量，不斷提高預(yù)算績效管理實效。在水利預(yù)算績效管理工作中，財務(wù)管理部門負責(zé)確定年度績效管理試點范圍和績效目標，組織績效評價工作，并對部屬預(yù)算單位預(yù)算績效評價工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。業(yè)務(wù)部門參與項目績效目標、指標值的審核、過程監(jiān)控和績效評價工作。財務(wù)管理部門和業(yè)務(wù)主管部門的協(xié)調(diào)配合，不僅進一步推動了預(yù)算管理與業(yè)務(wù)工作相結(jié)合，而且有利于業(yè)務(wù)部門進一步掌握各項目單位職責(zé)落實和業(yè)務(wù)開展情況。

二、主要成效及問題

1.主要成效

（1）預(yù)算績效管理理念進一步加強

通過近年推行水利預(yù)算績效全過程管理工作，預(yù)算績效管理的概念更加深入人心。全過程預(yù)算績效管理督促各單位對如何科學(xué)設(shè)置績效目標和指標、如何加強管理確保預(yù)算執(zhí)行規(guī)范和績效目標實現(xiàn)、如何反映項目的產(chǎn)出和效果進行了認真思考和探索，促使其對項目成果進行認真整理和利用，有力強化了相關(guān)部門和單位的責(zé)任意識。財務(wù)管理部門進一步了解了相關(guān)項目經(jīng)費的保障程度、業(yè)務(wù)需求和需要改進管理的切入點，也為以后年度預(yù)算安排建議提供了決策依據(jù)。業(yè)務(wù)管理部門進一步理清了各項目單位職責(zé)落實和業(yè)務(wù)開展情況，成為其督促項目單位進一步履行職責(zé)的重要抓手。

（2）預(yù)算績效全過程管理范圍逐年擴大

按照財政部關(guān)于預(yù)算績效目標管理的要求，截至2012年，涉及水利部部門主要職責(zé)的專項項目已全部納入績效目標申報管理范疇。同時隨著《水利部預(yù)算項目儲備管理暫行辦法》的頒布執(zhí)行，所有延續(xù)性項目新增需求和新增項目也將納入績效目標申報管理范疇。本著“先易后難，由點及面”的原則，水利部每年有計劃、有步驟地選擇1～2個社會關(guān)注度高、專業(yè)性強、經(jīng)費數(shù)額較大的預(yù)算項目作為財政部績效評價試點項目，納入水利部重點預(yù)算績效評價范圍，績效重點評價項目的范疇和評價經(jīng)費規(guī)模正逐年擴大。

（3）預(yù)算決策和執(zhí)行管理水平進一步提高

通過推行全過程預(yù)算績效管理，促進了預(yù)算編制與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃的有機結(jié)合，增強了水利財政資金分配的科學(xué)性；促進了相關(guān)部門和單位不斷改進內(nèi)部管理、減少了預(yù)算執(zhí)行的隨意性和盲目性。

2.主要問題

水利部預(yù)算績效管理工作雖然積累了一些有益經(jīng)驗，但仍存在一些問題，包括：部分單位對績效管理工作認識不足，個別單位績效評價報告質(zhì)量不高，評價指標體系有待繼續(xù)完善，項目評價結(jié)果運用還不夠充分，直屬單位之間績效管理工作開展不平衡等，需要各有關(guān)部門進一步明確目標、理清思路，不斷完善措施、創(chuàng)新方法，切實突出重點、抓好落實，全面推進預(yù)算績效管理工作。

三、建 議

1.進一步宣傳績效理念，創(chuàng)造良好的輿論氛圍

要通過會議、培訓(xùn)、試點等多種形式開展宣傳，深入貫徹落實財政部《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》的主要精神，使項目單位意識到財政預(yù)算績效管理工作的重要性，實現(xiàn)管理觀念從“要我績效管理”到“我要績效管理”的轉(zhuǎn)變。

2.要加強績效評價指標和標準等基礎(chǔ)性工作研究

繼續(xù)深入開展評價指標和標準研究，逐步完善不同類別項目的績效指標模板，加大量化指標的評價比重，優(yōu)化定性指標組合，提高績效目標管理的科學(xué)性和實用性。

3.要實現(xiàn)與預(yù)算管理全面融合

在預(yù)算編制階段，實現(xiàn)績效目標與部門預(yù)算的同步編制、審核和批復(fù)。在預(yù)算執(zhí)行階段，實現(xiàn)績效執(zhí)行監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的融合。在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，實現(xiàn)績效評價與財政資金監(jiān)督的有效融合，避免多頭評價。將績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理融合，逐步建立覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體系。

4.以信息化促進績效管理水平的提高

要充分利用 “水利財務(wù)信息系統(tǒng)”平臺，建立健全預(yù)算績效管理信息模塊，整合績效目標管理庫、評價指標庫、評價報告庫、專家?guī)斓荣Y源，并與預(yù)算管理模塊、政府采購模塊、資產(chǎn)管理模塊和國庫支付模塊互聯(lián)互通，通過設(shè)置預(yù)警規(guī)則、指標和標準，及時發(fā)現(xiàn)財政項目績效執(zhí)行中存在的問題，及時糾正財政資金使用過程的違規(guī)、無效和低效行為。