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(中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司，杭州 310014)

水庫移民安置是水電建設(shè)工作的重要組成部分，也是目前水電工作的難點和重點。水庫移民安置要始終把“移民安置后能盡快達到或超過其原有生產(chǎn)生活水平”和促進移民脫貧致富、地方經(jīng)濟社會發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，積極探索移民安置的新思路和新辦法。

1 農(nóng)村移民安置方式分析

農(nóng)村移民是水庫移民的主要群體。解決好農(nóng)村移民的生產(chǎn)生活和經(jīng)濟收入來源問題是移民工作的重點。安置方式主要指移民恢復(fù)生產(chǎn)、重建收入和就業(yè)系統(tǒng)的措施、路徑、辦法。目前，水電工程農(nóng)村移民主要采用的安置方式有農(nóng)業(yè)安置、第二與第三產(chǎn)業(yè)安置、長期(實物、現(xiàn)金)補償、社會保障等。其中農(nóng)業(yè)安置一直是我國水電工程農(nóng)村移民最主要、最普遍的方式，也被實踐證明是一種行之有效的安置方式。但是，在大力開發(fā)水電資源的今天，移民安置任務(wù)越來越重，難度也越來越大。為了解決水電開發(fā)和移民安置之間日趨尖銳的矛盾，除采用有土從農(nóng)安置農(nóng)村移民的方式以外，部分地區(qū)采用了長期(實物、現(xiàn)金)補償、社會保障、自謀職業(yè)等多種安置方式，

1.1 農(nóng)業(yè)安置方式

農(nóng)業(yè)安置方式是指統(tǒng)一配置與安置地居民同等數(shù)量和同等質(zhì)量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，保證農(nóng)村移民有必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，使其能繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證其生活水平不降低。本文著重分析后靠農(nóng)業(yè)安置方式的適用條件和利弊。后靠農(nóng)業(yè)安置的基本出發(fā)點是移民的基本生存保障和經(jīng)濟發(fā)展均依托土地資源，適用條件是庫周剩余土地資源(包括現(xiàn)有耕地資源或可開發(fā)耕地資源)應(yīng)有一定的存量，能通過土地調(diào)劑、開發(fā)整理或水利設(shè)施配套等措施使移民安置后人均耕地資源與一定范圍內(nèi)的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相當(dāng)。

這種安置方式的優(yōu)點如下：

a.最大程度照顧了移民故土難離的情結(jié)，移民原有的社會組織關(guān)系及結(jié)構(gòu)沒有受到?jīng)_擊，安置工作相對困難較少，社會風(fēng)險小。

b.移民能繼續(xù)沿襲祖祖輩輩傳承下來的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，移民家庭經(jīng)濟一般不會因生產(chǎn)技能原因而大起大落，移民個人一般亦不會面臨重新就業(yè)壓力和基本生存危機。

基于以上原因，后靠農(nóng)業(yè)安置一直以來均作為水利水電工程農(nóng)村移民安置的首選方式之一，但由于這一安置方式對庫周土地資源存量具有一定的要求，加之現(xiàn)有農(nóng)村土地政策限制等原因，其缺點亦較明顯：

a.水庫淹沒的一般均為水邊沃土，庫周剩余耕地資源一般量少質(zhì)差，如不解決好耕地資源質(zhì)量和數(shù)量問題，極易使移民家庭經(jīng)濟受到?jīng)_擊，遺留問題較多。

b.調(diào)劑耕地難度較大。根據(jù)我國目前的農(nóng)村土地制度，耕地承包到戶，三十年不變，由于移民能享有相關(guān)政策等原因，易引起當(dāng)?shù)胤且泼竦牟黄胶庑睦恚{(diào)劑土地用于安置移民，難度較大。

c.開發(fā)整理土地也有一定的難度，配套工程投資大。我國人多地少，經(jīng)過祖祖輩輩的生產(chǎn)經(jīng)營，庫周適宜進行開發(fā)整理的土地一般均已加以利用，剩余可墾土地的利用價值一般相對較小，由于剩余可墾土地坡度、土壤條件、交通狀況、水利配套等條件一般相對較差，故要求配套工程投入較大，維護費用一般亦較高。此外，開發(fā)土地還受到水土保持的限制。

d.庫周經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施相對較差，長期以來以自給自足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，經(jīng)濟發(fā)展水平的前景不高，移民安置后縱使能解決基本的生存條件，實現(xiàn)安得下、穩(wěn)得住的先期目標(biāo)，但要實現(xiàn)富得起的最終目標(biāo)，相對有一定的難度。

1.2 第二與第三產(chǎn)業(yè)安置

第二與第三產(chǎn)業(yè)安置是指對移民中具備一定技能的農(nóng)業(yè)移民，經(jīng)移民自愿申請，并得到政府審批后，在政府的統(tǒng)一組織和引導(dǎo)下，從事第二與第三產(chǎn)業(yè)，不再配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的安置方式。這種生產(chǎn)安置方式一般與移民搬遷城鎮(zhèn)化安置相結(jié)合，因為城鎮(zhèn)是給移民提供第二與第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會的主要地點。比較適用于土地資源缺乏、經(jīng)濟水平較高、就業(yè)機會較多的集鎮(zhèn)或縣郊地區(qū)。這種安置方式的主要優(yōu)點如下：

a.為移民提供了在城鎮(zhèn)發(fā)展家庭經(jīng)濟的機會，拓寬他們的就業(yè)思路和創(chuàng)業(yè)途徑，有利于他們在解決溫飽問題的基礎(chǔ)上，盡快實現(xiàn)致富的目標(biāo)。

b.有利于加強城市化進程，也是我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村的切實需要。

但是這種安置方式也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)如下：

a.進行以第二與第三產(chǎn)業(yè)為特征的城鎮(zhèn)化安置，對移民的能力要求很高，這種安置方式僅適合思想文化層次較高、就業(yè)能力較強的部分農(nóng)村移民，對于大多數(shù)除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外沒有其他謀生手段和就業(yè)能力的農(nóng)村移民來說，并不適合。

b.這種安置方式人為地將農(nóng)村移民納入城鎮(zhèn)，要求對城鎮(zhèn)的發(fā)展前景和入鎮(zhèn)移民就業(yè)能力進行深入細致的分析研究，如處理不當(dāng)，將會形成你買我家醬油、我買你家鹽的尷尬境地，風(fēng)險較大。

1.3 長期(實物、貨幣)補償

1.3.1 長期實物補償

長期實物補償(主要是糧食)是指在一定的補償期限內(nèi)村民小組和移民個人不再獲得被征耕地的土地補償費和安置補助費，換以每年得到糧食補助。長期實物補償適用于人多地少、人地矛盾突出的山地庫區(qū)，以及開發(fā)土地或調(diào)整耕地安置移民的環(huán)境容量不足，移民數(shù)量較少，周邊有可以吸納剩余勞動力的勞動密集型企業(yè)等情況。比較典型的工程如廣西巖灘水電站、福建界竹口水電站工程、云南騰沖蘇家河口水電站等。

例如福建省德化縣涌溪三級和東固水電站，首先將移民安置在城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)郊區(qū)，方便移民就業(yè)，生產(chǎn)安置采用長期的固定的實物補償方式予以解決，剩余勞力可就近或外出打工。這種安置方式比較好地解決了當(dāng)?shù)匾泼竦纳a(chǎn)安置問題，移民原有糧食收入基本可以維持不變，承擔(dān)風(fēng)險較小，同時基礎(chǔ)設(shè)施條件和生產(chǎn)生活環(huán)境也可以在一定程度上得到改善。其存在的問題主要有：?移民在土地被征用后，既沒有得到貨幣補償，亦沒有得到新的土地，短時間內(nèi)部分移民心理上可能難以接受；?如將來農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)突飛猛進或土地價值抬升，可能導(dǎo)致現(xiàn)在的補助標(biāo)準(zhǔn)在將來看相對偏低；?這種方式會造成勞動力過剩，容易造成社會不穩(wěn)定。

1.3.2 長期貨幣補償

長期貨幣補償是指每年按土地補償費和安置補助費總和的一定比率給移民予以固定的貨幣補償(適當(dāng)考慮增長)。這種安置方式比較適用于人地矛盾突出、農(nóng)民生活水平較低的山地庫區(qū)。比較典型的工程如福建省德化龍門灘二級電站。該工程所處地區(qū)為相對落后的農(nóng)村，在農(nóng)村移民安置過程中首先將移民安置在城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)郊區(qū)，方便移民就業(yè)且符合農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的政策；生產(chǎn)安置采用長期的固定的貨幣補償方式予以解決。具體操作方法和形式是征地時項目法人不支付相應(yīng)的土地補償費和安置補助費，而是每年按土地補償費和安置補助費總和的一定比例給移民以固定的貨幣補償，剩余勞力可就近或外出打工。實踐證明這種安置方式較為成功，不僅解決了移民的基本生活問題，而且移民的生產(chǎn)生活水平有了較大的提高。但這種安置方式也存在一定的問題，主要是由于土地補償費和安置補助費不形成資產(chǎn)，仍為投入期的貨幣資產(chǎn)，不能保值，存在一定的風(fēng)險，且大量過剩的勞動力如得不到及時的疏導(dǎo)，就會不利于社會長治久安，因此移民數(shù)量較大的工程不宜采用這種安置方式。

1.3.3 長期貨幣補償+適量耕地配置

長期貨幣補償+適量耕地配置是指在電站運行期內(nèi)，根據(jù)“淹多少、補多少”的原則，以貨幣形式對移民實行逐年長效補償，移民長效補償費實行逐年定量遞增，此外由縣級移民主管機構(gòu)在國家審定的集體土地補償資金內(nèi)，為移民流轉(zhuǎn)配置適當(dāng)?shù)霓r(nóng)用地。

這種安置方式不僅能在較短的時間內(nèi)恢復(fù)移民的生活水平，并得到較為穩(wěn)定的收入，還能消化部分剩余勞動力，有利于庫區(qū)社會的長治久安。主要問題就是雖然在一定程度上有利于緩解項目法人的資金壓力，但是總體上項目法人為了移民安置所付出的投資會有所增加，且移民對長效補償費的期望值較高，工作難度較大。

這種安置方式目前主要在金沙江中游河段的阿海、金安橋、龍開口等水電站移民安置中施行。金沙江中游河段規(guī)劃的“一庫八級”需要安置的移民約15萬人，主要為納西族、傈僳族、藏族等少數(shù)民族，且?guī)靺^(qū)所在州(市)耕地資源十分有限，人地矛盾突出，資源環(huán)境容量有限。如龍開口水電站建設(shè)征地涉及生產(chǎn)安置人口約0.4萬，對生產(chǎn)安置人口所需生產(chǎn)用地，采用集中安置點配置生產(chǎn)用地、享受長效補償不增加配置生產(chǎn)用地以及利用搬遷人口剩余耕地資源配置生產(chǎn)用地等三種方式籌措。集中安置點生產(chǎn)用地按照人均耕地0.3～0.5畝的標(biāo)準(zhǔn)配置；利用搬遷人口剩余耕地資源配置生產(chǎn)用地主要為補足征收耕地后人均耕地資源少于0.5畝部分。目前，此安置方式得到了地方政府和移民的支持，具體實施效果有待進一步檢驗。

1.4 社會保障安置

社會保障安置即對滿足一定條件的農(nóng)村移民，實行養(yǎng)老保險等社會保障措施安置，經(jīng)地方政府審查同意，上級移民主管機構(gòu)批準(zhǔn)后，由移民本人、遷入地政府、保險公司三方簽訂養(yǎng)老保險合同，將其生產(chǎn)安置經(jīng)費作為投?；?，撥付給保險公司，由保險公司按規(guī)定核發(fā)養(yǎng)險證，每月支付養(yǎng)老金數(shù)額。這種安置方式比較適用于經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，可與當(dāng)?shù)氐男滦娃r(nóng)村養(yǎng)老保險等社會保障相結(jié)合。其優(yōu)點如下：

a.基本可以解決適齡移民的溫飽問題，可持續(xù)性強，有利于維護和促進這部分移民的穩(wěn)定。

b.操作相對簡便，以土地補償費、安置補助費和集體補償中的部分資金作為養(yǎng)老金上繳，定期獲得補助的方式安置移民，操作相對簡便，后續(xù)問題較少。

其缺點主要是對資金投入要求較高，一般來說，單靠土地補償費和安置補助費解決不了資金籌措問題，要求地方政府具有較強的經(jīng)濟實力和投入，實際操作有一定的困難。

1.5 自謀職業(yè)安置

自謀職業(yè)安置即對移民中部分有一技之長，或有經(jīng)商、辦廠經(jīng)驗，已居住在城鎮(zhèn)或從事其他較固定職業(yè)，且已有長期相對穩(wěn)定收入的移民，在其自愿的前提下，向其兌付相應(yīng)的土地補償費用后由其自主就業(yè)的安置方式。自謀職業(yè)適合已從事多年非農(nóng)經(jīng)營活動，有固定職業(yè)和技術(shù)專長的移民，或主要家庭成員是國家工作人員、大中型企業(yè)職工的移民，以戶為單位，在統(tǒng)一規(guī)劃的移民安置點內(nèi)自行建房，且移民自愿申請不要生產(chǎn)用地，從事第二、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，自行解決生產(chǎn)安置問題。比較典型的工程如浙江灘坑水電站，5萬移民中，有約20%的移民選擇了自謀職業(yè)安置。

這種安置方式的主要缺點是抗風(fēng)險能力差，由于現(xiàn)今產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及競爭因素，企業(yè)吸納農(nóng)民就業(yè)的能力在減弱，而移民的自身素質(zhì)又參差不齊，加之缺乏經(jīng)驗等原因，可能會造成自謀職業(yè)的移民謀生困難，收入得不到恢復(fù)。目前，這種安置方式在大多數(shù)電站農(nóng)村移民安置中都有被采納，但是所占比重不高，主要作為一次配套的安置方式。

2 意見和建議

a.在水電工程移民安置實施規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主。本文提及的多種安置方式在局部地區(qū)的部分工程上取得了一定的經(jīng)驗，但也存在著較大的局限性，大型水利水電工程涉及移民數(shù)量多、范圍廣、影響深遠，應(yīng)以保障移民的合法利益為出發(fā)點，深入研究調(diào)查庫區(qū)實際情況，分析論證“無土安置”存在的風(fēng)險性，實事求是，因地制宜，制定切實可行的移民安置實施方案。

b.為了保證移民的要求和意愿得到及時反映，擴大移民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，減少糾紛、化解矛盾，在制定移民安置實施方案中，應(yīng)尊重移民意愿，廣泛聽取移民群眾的意見和建議。移民安置不能搞一刀切，必須根據(jù)移民的實際情況，采用較為妥當(dāng)?shù)陌仓梅绞?，確保移民安置后生活水平能達到或超過原有水平。

c.結(jié)合庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極引導(dǎo)移民產(chǎn)業(yè)化安置。利用移民遷出地或安置地已經(jīng)形成并具備一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過采取一定的、合理的、有效的措施，促進當(dāng)?shù)匦纬稍摲N產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，從原料生產(chǎn)、來料加工、深加工直至產(chǎn)品的更進一步升級。