□ 陳柳欽

（作者系中國能源經(jīng)濟研究院副院長、首席研究員，教授）

油氣管網(wǎng)關(guān)乎國家能源供應(yīng)安全，關(guān)乎國有石油企業(yè)生產(chǎn)運營、上下游的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是一個重大的發(fā)展問題，也是一個攸關(guān)數(shù)億群眾的民生問題，如何改革必然成為社會關(guān)注的焦點。

作為油氣領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)，油氣管網(wǎng)設(shè)施包括原油、成品油（汽柴油）、天然氣管道干線和支線，以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施，下游還存在著大量的城市燃氣管網(wǎng)，由各大城市燃氣公司運營。我國油氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)與運營主要集中在中國石油、中國石化、中國海油三家大型石油央企，主干油氣管網(wǎng)處于高度壟斷經(jīng)營狀態(tài)。由于國有石油企業(yè)采取縱向一體化的經(jīng)營模式，油氣管輸業(yè)務(wù)出現(xiàn)了管輸關(guān)聯(lián)交易、管輸成本不透明等現(xiàn)象，外部市場主體難以進入，導致氣源供應(yīng)與管網(wǎng)輸送不匹配、不同氣源不能串換的問題。

十八屆三中全會召開前夕，國務(wù)院發(fā)展研究中心公布的“383改革方案”更是提高了人們“將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度”的預(yù)期。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中第二十條提出的“實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進公共資源配置市場化”更是引發(fā)業(yè)界討論熱潮。特別是關(guān)于壟斷行業(yè)改革的思路非常清晰，明確要將自然壟斷性環(huán)節(jié)和可引入競爭的環(huán)節(jié)分開，同時強調(diào)自然壟斷環(huán)節(jié)要靠有效政府監(jiān)管克服壟斷弊端。例如，電網(wǎng)、鐵路路網(wǎng)、油氣運輸管網(wǎng)具有自然壟斷特性，但發(fā)電和售電環(huán)節(jié)、油氣上游開采和下游煉化銷售以及鐵路客貨運輸?shù)拳h(huán)節(jié)都可以引入競爭。

馬年新氣象。油氣行業(yè)的破壟斷改革正在不斷深化，其中，備受關(guān)注的管網(wǎng)向民資開放問題終于有了新進展。2月19日，中國石化發(fā)布公告稱，公司董事會審議并一致通過了《啟動中國石化銷售業(yè)務(wù)重組、引入社會和民營資本實現(xiàn)混合所有制經(jīng)營的議案》。董事會同意在對中國石化油品銷售業(yè)務(wù)板塊現(xiàn)有資產(chǎn)、負債進行審計、評估的基礎(chǔ)上進行重組，同時引入社會和民營資本參股，實現(xiàn)混合所有制經(jīng)營。中國石化向民資放開成品油銷售，率先拉開了“油改”的下游大幕。中國石化對社會和民營資本開放油品銷售業(yè)務(wù)，率先采取混合所有制，在壟斷特性比較突出的能源領(lǐng)域具有積極的示范意義。中國石化是我國具有象征性意義的重要央企，以這塊“硬骨頭”為切入點預(yù)示著今后更多國有資本占絕對控股地位的行業(yè)，將陸續(xù)對民資開放。

關(guān)于中游油氣管網(wǎng)改革，目前基本上有兩種意見：第一種意見是先行政分拆“三桶油”的管道業(yè)務(wù)，再重組一家或幾家管道公司，改變“三桶油”既是經(jīng)營者又是使用者的雙重角色，以政府行為推進市場化的模式。第二種意見是通過邊緣革命，增量改革，培養(yǎng)市場力量，鼓勵多元投資，所有管道必須向第三方開放等穩(wěn)步漸進的模式，以市場配置資源，最終完成管道體系的市場化改革。十八屆三中全會公報指出，經(jīng)濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性的作用和更好發(fā)揮政府的作用。以此原則判斷，油氣管網(wǎng)體系改革可能更傾向第二種模式。通過政府政策引導和市場因素的自我培育，最終通過市場完成管道資源的配置，水到渠成。

2月24日，國家能源局正式印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，通過政策正式明確油氣管網(wǎng)設(shè)施開放的范圍為油氣管道干線和支線，以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施?！掇k法》的出臺旨在促進油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放，提高管網(wǎng)設(shè)施利用效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)，規(guī)范油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)市場行為，在目前油氣行業(yè)縱向一體化的體制下，解決上、下游多元化市場主體的開放需求問題。這是監(jiān)管層明確表態(tài)要打破壟斷邁出的重要一步?！掇k法》規(guī)定，油氣管網(wǎng)設(shè)施開放的范圍為油氣管道干線和支線（含省內(nèi)承擔運輸功能的油氣管網(wǎng)），以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施；在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)應(yīng)向第三方市場主體平等開放管網(wǎng)設(shè)施，按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)。這標志著中游油氣管網(wǎng)從此進入第三方準入時代。

種種跡象表明，短期內(nèi)拆分“三桶油”的管網(wǎng)，成立國家獨立的管網(wǎng)公司的可能性極小。中游管網(wǎng)改革最可能的路徑還是循序漸進，依托現(xiàn)行的管網(wǎng)體制首先試行第三方準入。目前我國油氣主干管網(wǎng)主要以“躉售”而非“代輸”形式運營，即管網(wǎng)公司將上游油氣資源買入后，再賣給下游用戶，實現(xiàn)對油氣的統(tǒng)購統(tǒng)銷。例如，中國石油西部管道公司，在負責西氣東輸天然氣運輸?shù)耐瑫r也負責銷售，盡管財務(wù)上已經(jīng)獨立核算，但并不是真正獨立的管道公司。“躉售”體制有利于實現(xiàn)油氣資源的統(tǒng)一調(diào)配，對保證油氣管網(wǎng)利潤、調(diào)動油氣公司管網(wǎng)建設(shè)積極性有激勵作用。但“躉售”體制阻礙了市場機制在上游資源和下游用戶之間正常發(fā)揮作用，下游用戶只能被動接受門站價格，不利于油氣市場競爭，降低油氣供應(yīng)價格。選擇第三方準入進行“代輸”后，下游用戶將有機會越過管網(wǎng)公司，直接與上游氣源供應(yīng)商談判確定氣源供應(yīng)價格。中游管網(wǎng)公司在以“無歧視”原則運輸天然氣的同時，只向用戶收取國家發(fā)改委核準的管輸費。

《辦法》的出臺為“油氣管網(wǎng)改革”撕開了一個口子?！掇k法》為解決油氣管網(wǎng)公平準入問題提供了解決思路。一方面，為各市場主體進入油氣管網(wǎng)提供了標準規(guī)范，起到一定打破現(xiàn)有壟斷局面的作用；另一方面，《辦法》明確指出，油氣管道設(shè)施上游用戶中包括原油、成品油（含煤制油等）、天然氣（含煤制天然氣、煤層氣、頁巖氣等）等油氣生產(chǎn)企業(yè)。這就意味著，非常規(guī)油氣開采出以后“無管網(wǎng)可輸送”的問題將得到解決，有利于打破大型央企和地方國企在油氣管網(wǎng)設(shè)施的壟斷，促進我國非常規(guī)油氣資源的開發(fā)。

從長遠來看，天然氣管網(wǎng)分離、獨立運營是趨勢，但目前我國天然氣管網(wǎng)處于發(fā)展建設(shè)階段，還需要靠石油公司的財力來完成?！暗谌綔嗜搿币浴笆Ｓ喈a(chǎn)能”為前提，在目前天然氣管網(wǎng)發(fā)展相對滯后，管網(wǎng)輸氣能力不足，規(guī)劃利用率均較高的背景下，實施起來也是有一定困難。因此，不管是獨立運營還是不予拆分，怎么保證“第三方準入”和政府如何監(jiān)管是最重要的?！掇k法》明確了國家能源局及各派出機構(gòu)的監(jiān)管職責及監(jiān)管內(nèi)容?！暗谌綔嗜搿变侀_后，國家能源局將主要通過兩份合同對中游管網(wǎng)進行監(jiān)管。一份合同是下游用戶與管網(wǎng)企業(yè)簽訂的代輸合同，另一份是上游資源企業(yè)與下游用戶簽訂的銷售合同。能源局通過對這兩類合同的執(zhí)行情況進行監(jiān)管，將對中游管網(wǎng)的管理重心從審批過渡到監(jiān)管上來。

為了促進油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放，國家能源局正在抓緊制定《辦法》相關(guān)合同、信息公開制度等配套文件，創(chuàng)新監(jiān)管工作機制，加大監(jiān)管工作力度。當然，油氣管網(wǎng)改革也只是整個油氣改革棋局中的一個環(huán)節(jié)。我們要特別注意不要走回頭路，不再“走幾步、退幾步”，更不要走歪路。因為，從前幾年的改革政策來看，節(jié)奏感不明顯，或緊或松、或上或下、大起大落的現(xiàn)象十分嚴重。如何走好這盤棋，讓盡可能多的主體獲益，著實考驗政策制定者和市場運行主體的智慧和力量。