●盧 煜 成國華

一、財政監(jiān)督與績效評價的優(yōu)越性和局限性

財政監(jiān)督與績效評價是財政管理的兩大職能，是公共財政框架體系的有機(jī)組成部分。財政監(jiān)督是財政部門為保障財政資金分配和管理活動正常有序運(yùn)行，對相關(guān)主體的財政財務(wù)行為實施的監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評價、處理和處罰等活動的總稱。財政績效評價是通過制定政府部門、項目單位使用財政資金預(yù)期績效目標(biāo)，設(shè)計出衡量績效目標(biāo)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，采取科學(xué)的、發(fā)展的、系統(tǒng)的觀點(diǎn)，運(yùn)用適當(dāng)?shù)脑u價方法，對財政支出運(yùn)行過程及其目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行客觀公正的衡量比較和綜合評判的管理行為。通過對財政管理績效的綜合評價，進(jìn)一步推動深化財稅體制改革，改進(jìn)預(yù)算管理制度，提高財政資金使用效益。但是從實務(wù)中看，財政監(jiān)督與績效評價均有其優(yōu)越性和局限性。

（一）傳統(tǒng)的財政監(jiān)督檢查注重合規(guī)性檢查，其檢查結(jié)果往往屬于經(jīng)驗型總結(jié)

財政資金的投入周期相對較長，而財政監(jiān)督通常在檢查時，項目資金所產(chǎn)生直接結(jié)果已經(jīng)形成或是暫未形成但已無法改變，往往是屬于“馬后炮”式的評價。對于許多一次性項目資金，所形成的檢查結(jié)果對項目本身已無任何作用，因影響項目的不可比因素太多，對其他項目也缺少借鑒意義。且傳統(tǒng)的財政監(jiān)督對于不同主管部門不同名目的一些項目，很難全面統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督檢查，往往是單位項目檢查，這樣很難杜絕多頭申報的情況。

比如：A縣環(huán)保局于2012年2月通過“土壤環(huán)境質(zhì)量狀況調(diào)查”項目，申報專項環(huán)保調(diào)查檢測，項目總投資452萬元，其中省財政補(bǔ)貼152萬元，縣財政補(bǔ)貼150萬元，項目單位自籌150萬元，委托一專業(yè)性民營機(jī)構(gòu)實施。項目順利完成，并獲得了專業(yè)好評。但2013年5月，該市國土局通過“多目標(biāo)區(qū)域土壤化學(xué)調(diào)查項目”申報了專項調(diào)查，財政補(bǔ)貼專項資金237萬元，該局委托同一民營機(jī)構(gòu)下屬子公司實施項目。實施后，該項目因資料詳實，采樣點(diǎn)豐富，佐證充分，也獲得國土系統(tǒng)的好評。但在比較兩個項目的檔案資料后發(fā)現(xiàn)，兩項目抽樣調(diào)查樣本點(diǎn)重復(fù)率達(dá)82.33%，調(diào)查結(jié)論基本一致，明顯為同一機(jī)構(gòu)，重復(fù)申報項目，套取專項資金。因其項目申報存在時間差，項目申報因主管部門不同而分屬不同口徑，導(dǎo)致重復(fù)申報情況的發(fā)生。

（二）財政資金的成效有明顯的間接性和綜合性的特點(diǎn)，更多地體現(xiàn)為宏觀效益、社會效益等

此類效益一是很難將其用具體的量化指標(biāo)來衡量，二是即使可量化衡量也很難將其明確歸屬于某個項目，故財政監(jiān)督在此類項目上多少有些無用武之地的感覺。對于一些項目，經(jīng)常表現(xiàn)為財務(wù)健全，合法合理合情，且資金使用均合乎標(biāo)準(zhǔn)，但項目建設(shè)后，卻不能發(fā)揮其應(yīng)有的社會效益，在實務(wù)中，我們發(fā)現(xiàn)低效益低效率的投資所造成的損失遠(yuǎn)高于財務(wù)違規(guī)造成的損失。

比如，筆者對A 市“公共自行車項目”進(jìn)行檢查時發(fā)現(xiàn)，B縣于2012年9月通過招投標(biāo)花費(fèi)專項資金1278萬元，在城區(qū)實施公共自行車項目，共在城區(qū)設(shè)立60個站點(diǎn)，1500個車鎖柱，投放1300 輛公共自行車（含服務(wù)周期5年的后繼服務(wù)費(fèi)778萬元。）截至2013年12月25日，該縣公共自行車項目累計發(fā)卡2023 張。累計借車13482 次,日租借次數(shù)不足30 次，日租借率2.3% 。因該縣位于地處丘陵地區(qū)，另外自行車站點(diǎn)設(shè)置較分散，借還相對不便，且公共自行車因管理需要，均為實心輪胎，相較普通自行車，存在騎行速度慢、騎行重、減震差等自身問題，導(dǎo)致民眾對該民生項目反響不熱烈，配置的公共自行車借用少、借用時間短。通過問卷調(diào)查，民眾普遍表示對該自行車項目持不熱衷、無所謂的態(tài)度。由于該項目事前調(diào)查評估不到位，成為“雞肋工程”。該項目無違規(guī)，且項目資金的使用具有明確的針對性，滿足了財政資金使用合規(guī)、合理的要求，但缺少應(yīng)有的效益性和公眾滿意度。

（三）財政績效評價存在的缺陷

財政績效評價涵蓋了一個項目從立項到績效指標(biāo)的評定再到項目實施及最后的項目效益評價整個過程，其側(cè)重于一個項目效益的評價，重點(diǎn)關(guān)注項目投入產(chǎn)出情況的優(yōu)劣，往往一個項目，能達(dá)成其績效目標(biāo)，我們總體上就應(yīng)該認(rèn)可該項目的成功。但一個項目，由多方面組成，效益尚可的項目并不表示該項目就無問題或瑕疵。

比如，筆者在對A 市“2013年職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)項目”進(jìn)行檢查時發(fā)現(xiàn)，項目總經(jīng)費(fèi)240萬元，目標(biāo)培養(yǎng)持證職業(yè)農(nóng)民8000 人，以達(dá)到該省“農(nóng)業(yè)基本現(xiàn)代化指標(biāo)體系”要求的持證農(nóng)業(yè)勞動力占農(nóng)業(yè)勞動力的比重大于35%的目標(biāo)。在檢查中發(fā)現(xiàn)，該項目歷時四個月，共培訓(xùn)農(nóng)民8019 人，順利完成要求的8000人次培訓(xùn)目標(biāo)。從績效評價的角度來看，該項目順利完成績效目標(biāo)，且資金管理、制度建立執(zhí)行、項目實施均有詳實的檔案資料，但在分析項目資金使用情況時，筆者發(fā)現(xiàn)，該項目總經(jīng)費(fèi)的75.79%用于支付被培訓(xùn)農(nóng)民的誤餐費(fèi)和交通補(bǔ)貼，而僅有13.32%的經(jīng)費(fèi)用于培訓(xùn)相關(guān)的教材，辦公用品采購等。該項目不存在明顯的資金使用違規(guī)，但其資金使用卻明顯存在不適當(dāng)性，該項目屬于一次性項目，在財政檢查時，所有經(jīng)費(fèi)均已經(jīng)列支，從項目目標(biāo)來看，該目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成，但從其資金使用細(xì)節(jié)來看，問題頗多。

二、將財政監(jiān)督與績效評價相結(jié)合

在實際工作中，應(yīng)將財政監(jiān)督與績效評價相結(jié)合。即在財政支出績效評價過程中，既對財政資金發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益進(jìn)行科學(xué)評價，又對項目實施單位的財務(wù)管理、資金使用進(jìn)行財政監(jiān)督管理。最大程度地發(fā)揮好績效評價與財政監(jiān)督這兩種手段，實現(xiàn)兩者資源整合、職能融合，取得最佳的監(jiān)督效果，是目前構(gòu)建財政績效監(jiān)督體系必解的燃眉之急。

方法上，可以在績效評價過程中，從項目前期準(zhǔn)備、立項階段開始，財政監(jiān)督人員即可以提前介入，和績效人員一起，聽取項目情況介紹，取證相關(guān)項目資料，了解財政資金使用管理等基本情況，以更進(jìn)一步了解項目總體情況，掌握重點(diǎn)、疑點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為后繼進(jìn)行監(jiān)督檢查打下良好基礎(chǔ)。在項目實施過程中，可以不定期抽查項目運(yùn)行、制度執(zhí)行、初步績效及社會反響情況。在績效評價階段，可視評價結(jié)果決定財政監(jiān)督介入程度，對于結(jié)果為優(yōu)良以上項目，可酌情考慮不再進(jìn)行財政監(jiān)督檢查，將重點(diǎn)放在評價結(jié)果等次較低的項目，從財政監(jiān)督的角度，對再次檢查項目成果不合理或不達(dá)標(biāo)的，應(yīng)查清主要因素和次要因素，分清責(zé)任人主要責(zé)任、次要責(zé)任及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，從體制機(jī)制、人員使用、資金使用、項目設(shè)計、項目實施等方面，總結(jié)項目成敗經(jīng)驗教訓(xùn)，提出管理建議，為其他項目的開展及結(jié)果評價提供資料。同時，在財政監(jiān)督項目中，可以就大項目中某個組成部分引入績效評價機(jī)制，重點(diǎn)評價一些領(lǐng)導(dǎo)著力推進(jìn)的民生項目、重點(diǎn)項目、民眾關(guān)注度較高的項目，以績效評價的結(jié)果來佐證整個單位或部門財政資金管理使用情況，進(jìn)一步以績效來具體評價相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或部門一段時期的業(yè)績或成效。對于一些部門或資金較小的項目，可以委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價，待評價結(jié)束后，適當(dāng)抽查評價底稿，以驗證中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，對中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行復(fù)核和檢查，對于有重大違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)可追究其執(zhí)業(yè)責(zé)任，依法進(jìn)行處罰。

性質(zhì)上，將財政監(jiān)督與績效評價相結(jié)合，可以從一定程度上解決財政監(jiān)督評價的滯后性，評價結(jié)果缺乏效益性和宏觀性的問題，也可以彌補(bǔ)績效評價全局性、整體性不夠的缺點(diǎn)。從項目立項開始介入，進(jìn)行監(jiān)督評價，并逐步跟進(jìn)項目，能及時發(fā)現(xiàn)項目實施過程中重大不合規(guī)問題或環(huán)節(jié)，及時整改或叫停項目，保證財政資金的使用效益。對于一些已經(jīng)達(dá)到項目目標(biāo)的專項資金使用項目，通過財政監(jiān)督檢查同步介入，可以及時發(fā)現(xiàn)項目實施過程中的不合理因素，及時予以糾正，使有限的財政資金發(fā)揮更好的效果。同時，對于財政監(jiān)督項目，可以從多個面來評價，不僅僅限于經(jīng)濟(jì)層面、資金使用層面，可以更關(guān)注社會效益、環(huán)境效益等，在監(jiān)督中發(fā)揮績效評價的優(yōu)勢，進(jìn)一步完善評價機(jī)制。

在開展財政績效監(jiān)督中，可以逐步形成由績效部門和監(jiān)督部門牽頭，各業(yè)務(wù)部門配合的大財政監(jiān)督體系。在意識上，加強(qiáng)風(fēng)險管理理念，引入風(fēng)險評價機(jī)制，更加有側(cè)重地選擇項目，將監(jiān)督力量用在重點(diǎn)部門重點(diǎn)項目，同時參考社會監(jiān)督、公眾監(jiān)督的意見和結(jié)果，全方位多方面入手，形成一個全新的財政績效監(jiān)督評價體系。