數(shù)解《決定》文本中的治理論述

張小勁

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中有關(guān)治理問題的論說，是《決定》文本中的最大亮點之一。政治文件中關(guān)鍵術(shù)語的變化往往標(biāo)志著政策主張和指導(dǎo)思想的變化，與此相關(guān)的論說不僅構(gòu)成了理解特定關(guān)鍵術(shù)語的概念體系，更在一定意義上規(guī)范了關(guān)鍵術(shù)語所包涵之變化的范疇。因此，對于政治文件的研討和解釋，尤其是對其中關(guān)鍵術(shù)語及其關(guān)聯(lián)語義的分析和追究，已經(jīng)成為中國政治研究中的一種常見理路和方法。

《決定》文本中的治理

“治理”是十八屆三中全會《決定》文本中的一個關(guān)鍵術(shù)語，更是一個關(guān)鍵性的概念?！稕Q定》將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”表述為全面深化改革的總目標(biāo)。同時，《決定》還在多處論說中提到了“治理”，并且展開了更加具體和全面的論述。

具體而言，在引言和結(jié)束語以外，《決定》文本包括十六小節(jié)、總共六十條的內(nèi)容。作為一個關(guān)鍵術(shù)語，“治理”在《決定》先后出現(xiàn)了24次，分布在第一（2），第二（7），第四（總）、（14）和（15），第五（總），第八（29），第十一（40），第十二（42），第十三（總）、（47）和（50），第十四（總）和（53），共14 處。從構(gòu)詞方式來看，作為關(guān)鍵術(shù)語的治理，在《決定》文本中也有不同的情形。更確切地說，總共出現(xiàn)24 次的“治理”，實際上有16種構(gòu)詞方式。除了國家治理（重復(fù)2 次，但其中1 次又構(gòu)成為國家治理體系和治理能力）、政府治理（2 次）、法人治理結(jié)構(gòu)（3次）、社會治理（3 次）、社會治理體制（2 次）有極少重復(fù)使用以外，其他的用法竟無一重復(fù)。這表明，作為關(guān)鍵術(shù)語的治理，在《決定》文本中的分布既多且廣，而構(gòu)詞方式更是復(fù)雜多樣。

同時，這些構(gòu)詞方式以及位置分布又表現(xiàn)出明顯的類型學(xué)特征。如果綜合考慮詞語依存和概念依存的關(guān)系，關(guān)注治理作為一個關(guān)鍵性概念的使用方式，就會得到一些新的發(fā)現(xiàn)。

首先，從簡單的數(shù)量關(guān)系來看，包括有治理作為關(guān)鍵詞的段落，總字數(shù)為2037，而《決定》文本的總字數(shù)，除簡短的引言和結(jié)束語以外，共有21428字。也就是說，有關(guān)治理的論述，所在的自然段的字數(shù)相當(dāng)于全文的1/10 左右。但從自然段的分布來看，卻涉及總共16 個小節(jié)中的9 個小節(jié)，進入了6 項分論中的5 項，60 條具體論述中的10條。就此而言，作為關(guān)鍵詞的治理，其分布又是相對均衡的。也就是說，作為關(guān)鍵詞，盡管治理所出現(xiàn)的頻率遠低于那些名列前茅的高頻詞，如與改革直接關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵詞，包括改革（137）、市場（81）和經(jīng)濟（74），以及改革矛頭所向的關(guān)鍵詞如機制（183），體制（115）和體系（68）等，但其分布卻相對廣泛。

其次，從中央文件所強調(diào)的“五大建設(shè)”即政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的概念體系來看，治理作為關(guān)鍵詞在其中均占有一席之地。換句話說，治理在這五大領(lǐng)域均成為重要的關(guān)鍵術(shù)語，這在一定意義上說明，治理在這五大領(lǐng)域中具有一種重要的聯(lián)結(jié)作用。但治理作為關(guān)鍵術(shù)語的使用又有相對聚集的一面。如圖1所示，治理在社會建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的頻率最高，相關(guān)論述也最多。這無疑說明，治理作為關(guān)鍵術(shù)語和重要概念在社會建設(shè)領(lǐng)域居于最為重要的地位，也在相當(dāng)程度上成為《決定》最突出的特點之一。同時，這一描述性結(jié)果實際上還提示著另一種反向觀察，《決定》文本中沒有提到治理問題或沒有將治理作為關(guān)鍵術(shù)語所使用的領(lǐng)域，主要是《決定》文本所新增的“國防和軍隊”以及“黨的領(lǐng)導(dǎo)”兩個論題范疇。在這兩個論題領(lǐng)域，強調(diào)自上而下的管理和由下而上的服從，顯然要遠重于治理作為關(guān)鍵術(shù)語和重要概念所包含著的多元參與和平等互動的內(nèi)涵。

再次，以24 次的頻率出現(xiàn)在14 處且體現(xiàn)為16 種構(gòu)詞方式的“治理”，可以用圖2 所示的矩陣加以歸納。治理作為關(guān)鍵詞而與其他實詞組合而成的詞組所指稱的對象物，大體上可以區(qū)分為宏觀與微觀兩類，又可以劃分為與路徑和戰(zhàn)略有關(guān)的方略問題以及與技術(shù)、手段和策略有關(guān)的方法問題。分析發(fā)現(xiàn)，在治理的4 種構(gòu)詞方式中，宏觀和方略維度交叉形成的五種構(gòu)詞方式，正是《決定》文本首次以正式的政治文件方式加以采納的關(guān)鍵術(shù)語，并且進一步上升為重要概念的名詞組合。一向作為學(xué)術(shù)概念的“治理”，第一次上升到了國家戰(zhàn)略的更高層次和法理高度，成就了改革理論和改革戰(zhàn)略的一次重大突破。

最后應(yīng)當(dāng)指出的是，《決定》文本中有關(guān)治理的表述既多且泛，實際上還突顯了治理作為關(guān)鍵術(shù)語和重要概念的又一種獨特的優(yōu)勢。治理作為關(guān)鍵術(shù)語和重要概念所具有的關(guān)聯(lián)性、包容性和跨域性，是其他那些政治名詞或與執(zhí)政活動有關(guān)的術(shù)語，如統(tǒng)治和管理、執(zhí)政與施政、領(lǐng)導(dǎo)與引領(lǐng)等，所無法替代的；同時，這也突出了治理所具有的普適性和普遍性，這更是那些內(nèi)涵的狹隘和外延的逼仄的術(shù)語和概念所無法比擬的。治理作為關(guān)鍵術(shù)語和重要概念所具有的上述特性提示了全面深化改革所應(yīng)當(dāng)具有的開放空間和學(xué)習(xí)能力。

關(guān)于治理問題的框架性理解

必須指出，《決定》文本中有關(guān)治理問題的論述，實際上也是對治理理論的一次系統(tǒng)詮釋和全面構(gòu)建，由此形成了有關(guān)治理理論的一個完整框架。當(dāng)《決定》明確提出將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)時，實際上已經(jīng)明確地提示著我們，應(yīng)當(dāng)從這個總目標(biāo)的設(shè)定出發(fā)去理解和解讀《決定》的基本邏輯和全部內(nèi)容。

文本形式上的定位盡管可以加深理解治理作為關(guān)鍵術(shù)語和重要概念的意義，但還必須對《決定》文本進一步解讀以弄清治理作為理論體系的內(nèi)涵及其框架關(guān)聯(lián)。這種解讀包括兩方面的工作，一是綜合解讀《決定》中有關(guān)治理問題的論述，以歸納和綜合的方式，發(fā)現(xiàn)和呈現(xiàn)這些論述中的邏輯關(guān)聯(lián)；二是系統(tǒng)解讀《決定》的全部論述，依據(jù)治理理論的概念體系，分析和梳理這些論述之于治理理論體系的關(guān)聯(lián)特征和嵌套關(guān)系，進而發(fā)現(xiàn)和呈現(xiàn)《決定》文本所闡發(fā)的治理理論。

就此而論，《決定》文本中最為引人注目且日后必將影響中國政治發(fā)展至深且巨的論說無疑是對全面深化改革總目標(biāo)的表述：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是一種整體性的表達，但顯然又有不同的側(cè)重。中國的改革開放從一開始就是要完善和發(fā)展現(xiàn)行的社會主義制度，而改革開放的最大成就也就是現(xiàn)行制度的完善和發(fā)展，即革除現(xiàn)行制度中那些有礙于制度持續(xù)完善和長久發(fā)展的弊端和弊??；進入到全面深化改革的新階段，就是要在過往成就的基礎(chǔ)上進一步完善和發(fā)展現(xiàn)行的制度，革除那些處于深層結(jié)構(gòu)和交錯狀態(tài)的弊端和弊病。而要實現(xiàn)這一點，無疑要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。相對于以往所強調(diào)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)和國防事業(yè)的“四個現(xiàn)代化”，“第五個現(xiàn)代化”的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”更強調(diào)了非物質(zhì)層面的制度、體制和機制的現(xiàn)代化，強調(diào)了在改革開放取得非凡物質(zhì)成就的基礎(chǔ)上進一步完善和發(fā)展制度建設(shè)的新目標(biāo)；相對于以往所推行的漸進性、單維型改革策略，這里的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”更強調(diào)了在全面深化改革的新階段，要“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，要以“國家治理”主題突顯全面深化改革的統(tǒng)攝性、配套性和持續(xù)性，要統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)推進市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會和生態(tài)文明的全面發(fā)展；相對于以往注重國家發(fā)展的總量規(guī)模、數(shù)據(jù)指標(biāo)和物化形態(tài)，這里的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”更強調(diào)了激發(fā)活力、鼓勵創(chuàng)造和公平分享，這是要造就社會大眾心情舒暢、精神歡愉、工作創(chuàng)意、生活愜意的環(huán)境，“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。

圍繞著全面深化改革總目標(biāo)的設(shè)定，《決定》還全面論述了國家治理體系和治理能力的概念構(gòu)成。新年伊始，習(xí)近平總書記又發(fā)表文章，強調(diào)“切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來”，對國家治理體系和治理能力問題做出了進一步的闡釋：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能?！边@些論述實際上已經(jīng)完整地說明了國家治理體系和治理能力的概念體系，圖3 即是根據(jù)這些論述而生成的一個空間化概念圖示。從中可以看到，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明五大領(lǐng)域的制度體系、體制機制和法律法規(guī)的完善、健全和配套發(fā)展，將是全面深化改革新階段的重點所在，其核心在于執(zhí)政黨本身的制度法規(guī)建設(shè)，其關(guān)鍵就是民主治理。由此而形成的國家制度安排，就是國家治理體系。

實施和運用完備的制度法規(guī)從事國家事務(wù)的管理，包括治黨治軍治國，包括完成改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)，包括處置內(nèi)政外交國防事務(wù)的職責(zé)，意味著執(zhí)政黨必須實現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，政府部門必須嚴格按章辦事、依法辦事，履行作為法治型政府和服務(wù)型政府的職能。國家治理能力就體現(xiàn)在這樣的履職執(zhí)政行為之中，政府治理首先就要治理政府。同時，對于整個國家而言，科學(xué)有效的治理還意味著要實現(xiàn)全社會既充滿活力又和諧有序，因此，要有一系列方式方法的健全和完善，要注重解放思想，解放社會活力和解放社會生產(chǎn)力。

依據(jù)治理的概念框架來閱讀《決定》文本，當(dāng)可發(fā)現(xiàn)，《決定》對國家治理所要面對的“國家與社會”和“政府與市場”兩大關(guān)系問題作出了全面的論說。從事治理問題研究的學(xué)者大多認為，所謂良好的治理，必須妥善處理“國家-市場-社會”三者間的關(guān)系，這三大結(jié)構(gòu)性要素之間的互動構(gòu)成了國家治理必須加以處理的問題。對于處在全面深化改革新階段的中國而言，“國家-政府”無疑具有最為關(guān)鍵的作用。這不僅是因為以往長期實行的政治經(jīng)濟體制造成了“國家-政府”的強大，不僅是因為改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展和制度變遷仍然為“國家-政府”帶來了豐富的施政資源和實力，而且還因為中國未來的發(fā)展將在相當(dāng)程度上取決于“國家-政府”如何對待自己，如何對待市場與社會。正是在這個問題上，《決定》鮮明地提出了處理市場與社會的指導(dǎo)方針和根本原則。一是在政府和市場的關(guān)系上，《決定》強調(diào)使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用；二是在處理國家和社會的關(guān)系方面，《決定》強調(diào)“創(chuàng)新社會治理體制，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。也正是在這里，全面深化改革的新階段的根本任務(wù)也得到了進一步的明確。經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題就是處理好政府和市場的關(guān)系。社會體制改革則是經(jīng)濟體制改革取得成功的保障和條件，而核心問題就是處理好國家與社會的關(guān)系。經(jīng)濟體制改革的倒逼和牽引，社會體制改革的挑戰(zhàn)和壓力，匯集在一起，共同指向了“國家-政府”體制的改革，也就是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

具體而言，《決定》著重在民主法治建設(shè)、政府職能改革、和諧社會建設(shè)和現(xiàn)代市場建設(shè)四個方面，提供了處理上述兩對核心關(guān)系的系統(tǒng)方案。易言之，對于“國家-社會”和“政府-市場”兩對核心關(guān)系的處理，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)的意義上講，實際上成為了支配和貫穿《決定》基本內(nèi)容的邏輯線索?！稕Q定》所提出的改革任務(wù)和改革事項，實際上都是圍繞著妥善處理“國家-社會”與“政府-市場”這兩個關(guān)系問題而展開的。基于這樣的認知，我們就會進一步理解，就當(dāng)下的治理現(xiàn)狀而言，中國正面臨著一系列有待全面研究和系統(tǒng)解決的國家治理問題，需要進行大量繁復(fù)且艱巨的改革工作。例如，如何形成全國統(tǒng)一的、公平競爭的市場體系，如何增強經(jīng)濟發(fā)展活力以實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，如何提高宏觀調(diào)控水平、提高政府效率效能，如何增強社會發(fā)展活力以促進社會和諧穩(wěn)定，如何通過制度安排保障公眾權(quán)益實現(xiàn)社會公平正義，如何發(fā)展和完善現(xiàn)有的人民代表大會制度和協(xié)商民主制度以凝聚最廣泛的民眾意見，如何在民主法治建設(shè)方面完善制度建設(shè)以保證人民民主權(quán)利，如何提高執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和治理能力，更好地發(fā)揮黨的作用，等等?！稕Q定》對這些問題均作出了實質(zhì)性的回應(yīng)。

概括言之，在國家層面，要突出社會主義民主法治建設(shè)，推進協(xié)商民主，促進決策的科學(xué)化和民主化，并把司法改革列為全面深化改革的重點之一；在社會層面，要維護國家安全和社會穩(wěn)定，發(fā)展各項社會事業(yè)，著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題；在政府層面，要轉(zhuǎn)變政府職能，理順中央-地方財稅關(guān)系，加大反腐力度；在市場層面，要堅持和完善基本經(jīng)濟制度，提出市場在資源配置中起決定性作用，深化國企改革，完善城鄉(xiāng)要素市場?！稕Q定》已經(jīng)列出的這些改革決定和改革事項，必將在未來年代里決定性地改變“國家-社會”和“政府-市場”關(guān)系，必將極大地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（作者為清華大學(xué)政治學(xué)系主任、教授、博導(dǎo)，清華大學(xué)政治學(xué)系博士李巖對此文亦有貢獻）

責(zé)編/張瀟爽 美編/李祥峰