□ 陳志敏／文

全球治理體系的中國式增量改進戰(zhàn)略[1]

□ 陳志敏／文

編者按：面對國際力量對比的變化和日益增多的全球性問題，二戰(zhàn)后由美西方主導確立的國際制度不僅體現(xiàn)出明顯的治理能力和效力的下降，而且無法有效協(xié)調和滿足各國，特別是新興國家的利益訴求和價值追求。在此背景下，要求改進全球治理體系的呼聲日漲。作為全球第二大經濟體，中國應以怎樣的戰(zhàn)略改進全球治理體系？作為新興經濟體的重要代表，“金磚國家”在改進全球治理體系進程中發(fā)揮著何種作用，又面臨哪些挑戰(zhàn)？作為第六次金磚國家領導人峰會的東道國，巴西對推動金磚國家合作和全球治理體系轉型具有怎樣的利益訴求，這些訴求又將產生何種影響？針對以上問題，我刊特約相關專家和學者進行分析，以供讀者參考。2 014年6月28日，習近平主席在和平共處五項原則發(fā)表60周年紀念大會上的講話中指出:“中國是當代國際體系的參與者、建設者、貢獻者?！弊愿母镩_放以來，中國在國際體系中的參與經歷了從被動到主動，從淺層到深度，從局部到全面，從獲益到貢獻，從加入到創(chuàng)制的發(fā)展歷程。正是在不斷深化參與國際體系的進程中，中國實現(xiàn)了快速的經濟發(fā)展，并崛起為世界第二經濟大國。因此，維系而不是顛覆一個有效運作的全球治理體系是中國的利益所在。但是，這并不表明現(xiàn)有的國際體系不存在問題。從“建設者”的角度出發(fā)，中國不僅要支持現(xiàn)有體系的存續(xù)，做國際體系的維護者，也要推動現(xiàn)有體系的改革，以適應新的國際形勢，從而扮演國際體系的改革者。

全球治理體系的維護與改革

現(xiàn)有全球治理體系是由主要大國在第二次世界大戰(zhàn)后建立起來的。這個體系包含三個部分。第一個部分是那些反映國際社會普遍意志的國際制度，如以《聯(lián)合國憲章》建立起來的聯(lián)合國制度，體現(xiàn)了主權平等的基本原則。第二個部分是西方主導下建立起來的一部分國際制度，這些制度主要反映這些國家當時的利益，但后來證明也可服務于非西方國家的利益，如在貿易領域的關稅與貿易總協(xié)定/世界貿易組織。中國在過去曾經認為這些制度是西方顛覆社會主義國家計劃經濟體制的手段，但改革開放后中國開始接納市場經濟體制，通過加入世界貿易組織而全面融入世界經濟，并實現(xiàn)了經濟的高速發(fā)展。第三個部分是西方主導建立，并仍然更多反映西方國家偏好和利益的那些國際制度，如國際貨幣基金組織和國際刑事法庭等。

在前兩類國際制度中，中國面臨的主要任務是“維護中改進”，維護現(xiàn)有制度，并在此基礎上加以完善。這是因為這兩類國際制度基于不同原因正在遭到來自西方重塑規(guī)則的挑戰(zhàn)。一方面，西方試圖對更多體現(xiàn)發(fā)展中國家利益的那部分現(xiàn)存國際制度進行改造，比如用保護的責任來替代不干涉內政原則，用人權保護來消解主權平等原則，用環(huán)境保護來壓縮發(fā)展中國家的發(fā)展空間等。中國和其他發(fā)展中國家都接受保護的責任、人權和環(huán)境保護的重要性，但并不認為這些新的國際治理目標必須以犧牲主權平等、不干涉內政和經濟發(fā)展為代價。對于這些制度，中國需要與其他發(fā)展中國家一起抵制來自西方的改造，在維護中完善這些制度。另一方面，西方希望改造現(xiàn)有國際制度中對自己原來有利但現(xiàn)在不那么有利的部分。比如西方率先倡導了自由貿易，建立了相應的全球性貿易組織。但是，當新興大國和發(fā)展中國家加入了自由貿易體制，并發(fā)展出有全球競爭力的產品和產業(yè)時，西方正在用各種名目回歸貿易和經濟保護主義，或者試圖建立排他性的西方制度，如目前正在進行中的跨太平洋伙伴關系協(xié)議和跨大西洋貿易和投資伙伴協(xié)議談判。對于來自西方的這一挑戰(zhàn)，中國應該努力維護包容性國際貿易體制的基本原則，防止全球貿易體制的碎片化，并在此基礎上推動世界貿易組織與時俱進。

在第三類國際制度中，西方也試圖延續(xù)現(xiàn)有國際制度中對自己有利對別人不利的那些部分。西方國家對當前主要國際經濟組織的掌控有其歷史根源。在經歷了2008年以來的世界經濟和金融危機之后，西方世界的綜合實力出現(xiàn)了相對下降。即便如此，對于非西方世界要求改革國際體系的呼聲，西方世界的態(tài)度總體是欲迎還拒，半心半意。但在經濟權力更加均衡化的今天，用抵制和拖延的手法阻止這些制度進行必要的改革將嚴重損害其合法性和有效性。對于這類國際制度，中國的應對之策應是“改革中更新”，通過推動改革來重振這類制度的活力。

中國式增量改進的改革戰(zhàn)略

要改革現(xiàn)有的全球治理體系，中國應該采取增量改進的總體戰(zhàn)略。中國過去三十多年的高速發(fā)展是在現(xiàn)有國際體系內實現(xiàn)的，對這一體系的穩(wěn)定和維系總體上有著重大的利害關系。中國希望完善這一體系，修補體系中不合理和不公正的部分，希望未來的改進既不損害現(xiàn)有國際體系的有效運行，而且還要有利于國際體系治理能力的提升。與此同時，西方大國在過去所表現(xiàn)出來的一定程度的讓權意愿也提供了漸進改革的可能性。中國和其他國家沒有利益沖突，也不必采取激進革命的方式來顛覆現(xiàn)有的國際體系。

這種改革應該是增量賦權的，通過改革有助于提升現(xiàn)有全球治理體系的治理能力。通過增量改進，包括中國在內的新興大國可以為全球治理帶入新增的治理資源，如更多的聯(lián)合國會費，為國際維和行動貢獻更多的財政和人力資源，向不發(fā)達國家提供更多的發(fā)展援助和發(fā)展經驗等等。中國也要為全球和地區(qū)治理貢獻更為有效的治理規(guī)范和價值。

這種改革應該是漸進平穩(wěn)的，通過局部和累積的改革來實現(xiàn)現(xiàn)有體系的平穩(wěn)轉型，達成長遠的改革目標。三個原因決定了這一改革的漸進特性。一是因為改革目標的有限性。中國和其他新興大國并不希望全盤否定現(xiàn)有的制度，不需要采取激進的方式將現(xiàn)有制度推倒重建。二是因為改革對象的制度剛性。現(xiàn)有的國際制度都是在過去幾十年時間中逐步建立起來的。而這些制度一旦建立起來，制度具有其本身的制度剛性，很難在制度內部實現(xiàn)一步到位式的改變。三是因為改革手段的和平性。任何的改革將主要通過和平的外交手段來達成，借助國家之間的共識來實現(xiàn)，而這類共識的達成往往是一個漸進的過程。當然，在營造共識方面，中國不能僅僅消極等待，而要主動謀劃，積極塑造。

這種改革應該是權責對應的，在新興大國不斷增加治理資源貢獻的同時，也能在治理決策中具有與其貢獻相稱的影響力和發(fā)言權。這意味著現(xiàn)有制度中占據(jù)主導地位的西方大國將逐步向新興大國轉讓決策權力，以反映變化中的國際力量對比。西方金融危機后全球治理體系的變遷顯示這方面的改革不會是一帆風順的。西方大國總體上希望新興大國分擔治理資源，但在分享治理權力方面并不情愿，需要新興大國在保持耐心的同時找到行之有效的改革路徑。

這種改革應該是進步導向的，需要新興大國摒棄傳統(tǒng)大國的強權政治，推動新型國際關系的構建。作為崛起中的新興大國，中國在這方面具有特殊的責任，在國際社會中發(fā)揮引領作用，團結絕大多數(shù)國家，推動世界變得更加和平，更加繁榮和更加公正。就像習近平主席在首爾大學演講時表示的那樣，在世界上展示“一個維護和平的中國、促進合作的中國、虛心學習的中國”。

中國式增量改進的改革策略

在增量改進的總體戰(zhàn)略下，中國應該采取“內線推動，外線拓展，內外互補，以外促內”的改革策略。

首先，國際社會已經在廣泛領域建立了治理體系，增量改進應該首先重在“內線推動”。也就是說，要在現(xiàn)有治理體系的內部尋求改革，逐步實現(xiàn)治理決策的民主化、治理規(guī)則的公正化和治理能力的強化。就治理決策的民主化而言，是要讓新興國家在治理決策中獲得與其地位相對應的發(fā)言權，改變少數(shù)傳統(tǒng)大國主導甚至支配現(xiàn)有國際體系的不合理格局。治理規(guī)則的公正化要求國際體系的核心規(guī)則要能夠更全面和平衡地反映世界大多數(shù)國家的普遍意志和利益，而不僅僅是少數(shù)傳統(tǒng)發(fā)達國家的利益和價值。治理能力的強化就是要通過增量治理資源的供應和各個利害關系方的合作來提升現(xiàn)有體制的治理能力，更好地應對各國所面臨的共同挑戰(zhàn)。

其次，由于制度的慣性和主導大國的阻礙，“內線推動”往往會是緩慢和滯后的，因而需要平行推進“外線拓展”?！巴饩€拓展”就是要在現(xiàn)有國際制度之外，在被現(xiàn)有制度忽略或者現(xiàn)有制度無力治理的領域，在地區(qū)或多邊的框架下發(fā)展與同道國家間的制度化合作，建立新的國際制度。中國已經在中亞地區(qū)推動成立了上海合作組織，在新興大國間發(fā)展了金磚國家合作，與東盟、海灣合作委員會、非洲和拉丁美洲國家之間的合作也在不斷深化。在這些新生的國際制度中，其采用的共識決策展示了新制度的民主化，共贏發(fā)展的理念凸顯了新規(guī)則的公正化，而發(fā)展中國家的互利合作推動了治理能力的強化。

上海合作組織通過合作安全的“上海精神”，為在不結盟和不針對第三者的基礎上實現(xiàn)安全和合作的新型國際關系提供了典范。圖為2013年11月29日,李克強出席上海合作組織成員國總理第十二次會議并發(fā)表講話。

再次，基于新國際制度的前述特性，現(xiàn)有國際制度和新建國際制度之間可實現(xiàn)“內外互補”的效應。新建制度對現(xiàn)有制度的補充性可有三種可能的方式。一是發(fā)展“平行補缺型制度”，這種制度是與現(xiàn)有制度平行發(fā)展，主要在現(xiàn)有制度的盲區(qū)建立起來，比如在地區(qū)制度不完善的地方、在發(fā)展中國家之間以及在新議題領域。由于本來沒有現(xiàn)成的國際制度，這些新制度可以按照有關國家的需要更為自主地進行設計，來加強相互合作，提升治理共同挑戰(zhàn)的能力。二是發(fā)展“嵌套補強型制度”，這種制度與現(xiàn)有制度有嫁接關系，主要是為了增強現(xiàn)有體制的治理能力，彌補其不足。比如，2010年通過清邁倡議多邊化建立起來的1200億美元的東亞外匯儲備庫，只有其中的20%可由成員國家決定來援助國際收支出現(xiàn)困難的成員國家，其余的80%要與國際貨幣基金組織（IMF）的援助項目捆綁在一起，其發(fā)放要聽從IMF的援助決定。三是創(chuàng)建“未來引領型制度”，這種制度的建立是要探索一種更為進步的國際關系模式，無論是在地區(qū)、多邊還是全球的層次。比如，歐盟通過發(fā)展具有超國家特性的地區(qū)一體化模式，提供了一個超越傳統(tǒng)主權國家體系的國家間在地區(qū)內合作的模式。上海合作組織也通過合作安全的“上海精神”，為在不結盟和不針對第三者的基礎上實現(xiàn)安全和合作的新型國際關系提供了典范。

最后，新建國際制度雖然主體上要起到補充現(xiàn)有國際制度的作用，但是它們也可以成為“以外促內”，推動現(xiàn)有制度進行改革的外部壓力。2010年，國際社會為了應對美國和歐洲的債務危機，決定各國增加對IMF的資金貢獻，同時對IMF的投票權進行重新分配。中國等新興大國都對IMF增資采取了積極態(tài)度，比如中國承諾增資430億美元。西方國家在危機的形勢下同意讓渡部分投票權給中國等國。但是，隨著美國經濟的恢復，美國國會卻遲遲不愿批準2010年IMF的這項改革決定。諸如此類的事例表明，要讓現(xiàn)有制度的主導國家君子式地讓渡其權力并不是一件容易的事情，需要在內部推動的同時形成外部的壓力。為此，在建設外部補充性制度的同時，需要賦予這些制度有競爭性和替代性的潛力。正在醞釀成立的金磚國家開發(fā)銀行和亞洲基礎設施投資銀行就具有這樣的潛質。如果現(xiàn)有制度遲遲無法得到應有的改革，新的國際制度應該被賦予更多的替代潛力，以便促使有關國家接受對現(xiàn)有制度進行必要和及時的改革。

(作者系復旦大學國際關系與公共事務學院院長，教授）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] 本文根據(jù)陳志敏、蘇長和主編的《2014復旦全球治理報告：增量改進—全球治理體系的改進和升級》（復旦大學國際關系與公共事務學院，2014年5月）第一部分改寫而成。