楊璇

關(guān)于“立法”一詞，最早可考證的出處是戰(zhàn)國時(shí)期著作《荀子·議兵》中“立法施令，莫不順比”的記載，意為“設(shè)立了法律，有了政令，天下就會順暢安全了。”這段話，巧妙地道出了立法的重要性及意義。

治理國家如此，做安全生產(chǎn)立法工作更是如此。為了交流討論如何科學(xué)立法、提高安全生產(chǎn)立法質(zhì)量，2013年12月13日，國家安全監(jiān)管總局在北京召開全國安全生產(chǎn)立法工作會議。會上，國家安全監(jiān)管總局政法司司長支同祥傳達(dá)了全國人大常委會立法工作會議精神，政法司副司長鄔燕云對《2014-2015年安全生產(chǎn)立法規(guī)劃》作了說明，與會代表還就本地區(qū)安全生產(chǎn)立法工作進(jìn)行了交流。國家安全監(jiān)管總局副局長楊元元出席會議并講話。

國家安全監(jiān)管總局和國家煤礦安全監(jiān)察局有關(guān)司局，國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、計(jì)劃單列市、部分副省級城市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)安監(jiān)部門，各省級煤監(jiān)機(jī)構(gòu)等單位負(fù)責(zé)人參加了會議。

2014—2015年立法規(guī)劃

鄔燕云在會上，就國家安全監(jiān)管總局2014—2015年安全生產(chǎn)立法規(guī)劃進(jìn)行了說明。他說，2014-2015年，國家安全監(jiān)管總局將制定、修訂20項(xiàng)法律法規(guī)和部門規(guī)章。

其中，法律有兩項(xiàng)，分別是《安全生產(chǎn)法》和《礦山安全法》。據(jù)鄔燕云介紹，2013年9月底，國務(wù)院法制辦已將《安全生產(chǎn)法（修正案草案）》報(bào)至國務(wù)院待審議?！兜V山安全法》的修訂送審稿也已報(bào)國務(wù)院，國家安全監(jiān)管總局與國務(wù)院法制辦進(jìn)行了多次研究修改，力爭在2014年6月提請國務(wù)院常務(wù)會議審議。

將制定的行政法規(guī)有3項(xiàng)，分別為《安全生產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》《高毒物品與高危粉塵作業(yè)場所勞動保護(hù)條例》《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理?xiàng)l例》，將修訂的行政法規(guī)有1項(xiàng)，即《煤礦安全監(jiān)察條例》。鄔燕云介紹說：“目前有關(guān)法規(guī)、規(guī)章中，涉及安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)定較分散，影響了執(zhí)法工作的開展和執(zhí)法水平的提高?！币虼?，國家安全監(jiān)管總局認(rèn)為有必要制定一部綜合性的《安全生產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》。根據(jù)新修訂的《職業(yè)病防治法》，急需將現(xiàn)在施行的1987年《塵肺病防治條例》和2002年出臺的《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護(hù)條例》合并，修訂為一個(gè)條例，即《高毒物品與高危粉塵作業(yè)場所勞動保護(hù)條例》。據(jù)鄔燕云介紹，目前國家制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，一些地方政府也相繼制定了應(yīng)急預(yù)案，全國應(yīng)急工作全面啟動，因此有必要制定一部《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理?xiàng)l例》?，F(xiàn)行的《煤礦安全監(jiān)察條例》制定于2000年，近年來我國煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體制發(fā)生了變化，同時(shí)也需要與其他法律法規(guī)相銜接，因此，國家安全監(jiān)管總局計(jì)劃對該條例進(jìn)行修訂。

在部門規(guī)章方面，將制定4項(xiàng)，包括《礦用產(chǎn)品安全標(biāo)志管理規(guī)定》《陸上石油天然氣安全監(jiān)督管理規(guī)定》《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作管理規(guī)定》《安全生產(chǎn)應(yīng)急演練規(guī)定》。此外，還有10項(xiàng)修訂工作，包括《勞動防護(hù)用品監(jiān)督管理規(guī)定》《安全評價(jià)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》《安全生產(chǎn)檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》《建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時(shí)”監(jiān)督管理規(guī)定》《建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)衛(wèi)生“三同時(shí)”監(jiān)督管理暫行辦法》《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》《煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施監(jiān)察規(guī)定》《煤礦安全規(guī)程》《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》。

它山之石來攻玉

此次會上，北京、湖南、廣東等地的安監(jiān)局負(fù)責(zé)人，介紹了本地區(qū)在安全生產(chǎn)立法工作中的一些經(jīng)驗(yàn)做法，值得大家借鑒思考。

問題引導(dǎo)立法

北京市安全管理的城市型特點(diǎn)突出，這就決定了在構(gòu)建首都安全生產(chǎn)工作監(jiān)管法規(guī)體系過程中，必須有別于其他地區(qū)，以保障城市安全運(yùn)行作為落腳點(diǎn)。

北京市安監(jiān)局副局長賈太保介紹說，2004年7月，《北京市安全生產(chǎn)條例》經(jīng)北京市十二屆人大常委會審議通過。該條例對首都安全生產(chǎn)監(jiān)管體系、生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障、生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援調(diào)查處理等內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定。從全國范圍看，這也是一部出臺較早的安全生產(chǎn)地方立法?！侗本┦邪踩a(chǎn)條例》頒布實(shí)施后，在加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管、減少安全生產(chǎn)事故等方面，發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，北京安全生產(chǎn)工作仍然存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，“部分生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任落實(shí)不到位；從業(yè)人員崗前教育、培訓(xùn)等工作亟待加強(qiáng)；基層安全監(jiān)管隊(duì)伍力量薄弱等等?！辟Z太保說，北京市以這些問題為引導(dǎo)，2008年下半年啟動了《北京市安全生產(chǎn)條例》的修訂工作，并于2011年9月份正式施行。新條例充分考慮了城市運(yùn)行安全管理的現(xiàn)實(shí)需要和北京安全生產(chǎn)管理的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，如：明確“建立健全以生命安全為核心的安全生產(chǎn)責(zé)任體系和物質(zhì)技術(shù)保障體系”“本市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要設(shè)立或明確安全生產(chǎn)管理部門，配備專門人員?！?/p>

圍繞中心求實(shí)效

據(jù)湖南省安監(jiān)局副局長羅德龍介紹，湖南省在安全生產(chǎn)地方政策法規(guī)建設(shè)過程中，按照“不抵觸、有特色、求創(chuàng)新、可操作、重實(shí)效”的思路，從構(gòu)建全省安全生產(chǎn)工作格局、強(qiáng)化基層安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)、規(guī)范科學(xué)有效的安全生產(chǎn)問責(zé)機(jī)制、落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任、健全安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)社會化保障體系等方面，做了大膽的探索。

2009—2013年，湖南省委省政府相繼出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》《湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)暫行規(guī)定》《湖南省關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”制度的通知》，厘清了各級黨委政府及部門安全生產(chǎn)工作職責(zé)。為規(guī)范安全生產(chǎn)問責(zé)機(jī)制，湖南省頒布了《重大生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究規(guī)定》及“補(bǔ)充規(guī)定”。2013年，在參照國家安全監(jiān)管總局《煤礦礦長保護(hù)礦工生命安全七條規(guī)定》基礎(chǔ)上，湖南省分別就金屬非金屬露天礦、井工礦，以及?；髽I(yè)主要負(fù)責(zé)人保護(hù)員工生命安全，作出七條規(guī)定。

審慎民主 持續(xù)改進(jìn)

“廣東省在安全生產(chǎn)立法工作中，堅(jiān)持開門立法，匯集民智，提高立法質(zhì)量?！睆V東省安監(jiān)局副局長余德旋介紹說，2010年，廣東省開始修訂《廣東省安全生產(chǎn)條例》，2013年9月該條例正式實(shí)施?！霸谶@3年中，從立法評估、實(shí)地調(diào)研、草擬修訂案，到提交省政府直至交由省人大審議，每一階段都經(jīng)歷了專家參與、征求意見、反復(fù)斟酌及集中審議的過程。”余德旋舉例說，僅2013年6-7月，廣東省安監(jiān)局就先后組織召開了3次專題會議，并配合人大開展了4次基層調(diào)研，先后向160名全國人大代表和787名省人大代表征求了意見。

余德旋表示，良好的法律需要一系列配套的實(shí)施細(xì)則予以充實(shí)、細(xì)化。為此，廣東省安監(jiān)局決定，每年至少進(jìn)行兩次以上的專項(xiàng)或統(tǒng)一的規(guī)范性文件清理，避免文件之間沖突、混亂及過時(shí)的情況。

全面審視 科學(xué)立法

“十八屆三中全會后，改革要求減少行政審批，國家安全監(jiān)管總局初步考慮在2014—2015年，減少1/3的行政審批，這對我們的立法工作提出了很高的要求。因此，我們設(shè)計(jì)制度的時(shí)候，要根據(jù)新的形勢，設(shè)計(jì)調(diào)整好新的立法理念?！睏钤_門見山，提出了安全生產(chǎn)立法工作面臨的挑戰(zhàn)。

楊元元表示，目前我國安全生產(chǎn)立法工作存在一些問題，突出表現(xiàn)為：有的立法質(zhì)量不高，既不便于執(zhí)行，又不便于遵守，也沒能有效地解決安全生產(chǎn)工作中存在的實(shí)際問題；科學(xué)立法、開門立法還不夠深入，聽取基層安監(jiān)部門和企業(yè)的意見及建議比較少，立法調(diào)研的面比較窄；安全監(jiān)管監(jiān)察的手段還比較單一，習(xí)慣用審批、許可、檢查、罰款等辦法，解決矛盾的巧招還不夠多，思路也不夠開闊；對安全生產(chǎn)發(fā)展的趨勢和規(guī)律研判不夠，立法的前瞻性和預(yù)見性不強(qiáng)；有的地區(qū)執(zhí)法仍然存在不合規(guī)的現(xiàn)象，違法事實(shí)不清楚、證據(jù)不充分，適用的法規(guī)不正確，甚至沒有依據(jù)，重結(jié)果輕程序的問題依然比較突出。

“解決這些問題，最根本的還是提高立法質(zhì)量。這就要求我們?nèi)鎸徱暟踩O(jiān)管監(jiān)察立法，將其放到全面深化改革的大局中來思考和推動，放到依法治國的進(jìn)程中去研究和把握?！?/p>

對于做好下一步的安全生產(chǎn)立法工作，楊元元提出了具體的要求。首先是制訂并落實(shí)好立法規(guī)劃。各地要按照“統(tǒng)籌規(guī)劃突出重點(diǎn)、量力而行確保質(zhì)量”的原則，精心安排好2014—2020年的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察立法的任務(wù)和主要項(xiàng)目，當(dāng)前要抓緊制定好國家安全監(jiān)管總局2014—2015的立法規(guī)劃，保質(zhì)保量地完成“十二五”后半段的立法任務(wù)。加快推動《安全生產(chǎn)法》《礦山安全法》修訂，研究配套法規(guī)、規(guī)章制訂或修改。

其次要結(jié)合安全生產(chǎn)行政審批改革和轉(zhuǎn)變安全監(jiān)管監(jiān)察職能，完善有關(guān)配套制度，按照轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、反對“四風(fēng)”的要求，清除制約安全生產(chǎn)形勢根本好轉(zhuǎn)的法制障礙。下一步，要強(qiáng)化企業(yè)分級分類監(jiān)管、加強(qiáng)安全基層基礎(chǔ)建設(shè)，落實(shí)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管制度，在建立企業(yè)安全誠信方面下功夫。

第三要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，提高立法工作質(zhì)量。各地要堅(jiān)持開門立法，拓展基層人員參與立法的有效途徑。要處理好不同法律之間的關(guān)系，做到相關(guān)的法規(guī)不矛盾、不抵觸，使整個(gè)法律體系科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。要規(guī)范立法解釋，國家安全監(jiān)管總局要將解釋工作制度化、規(guī)范化。各省安監(jiān)局要重點(diǎn)指導(dǎo)、幫助下級部門履職盡責(zé)，要按照屬地為主、逐級請示的原則，及時(shí)答復(fù)下級安全監(jiān)管監(jiān)察部門，以及被監(jiān)管監(jiān)察企業(yè)遇到的疑難問題，需要國家安全監(jiān)管總局解釋的，統(tǒng)一書面請示，同時(shí)提出自己對問題的傾向意見、理由和依據(jù)。

第四要建立完善立法、執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督等工作之間，既相互制約又相互協(xié)調(diào)促進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制。要強(qiáng)化規(guī)范性文件的合法性審查，各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門制定規(guī)范性文件，必須遵守職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的規(guī)定，不得以備案、登記、年審、評估、達(dá)標(biāo)等形式，變相設(shè)定行政審批事項(xiàng)。要強(qiáng)化法規(guī)的備案、清理和評估，各省安監(jiān)局要定期向國家安全監(jiān)管總局報(bào)送本地區(qū)新出臺的法規(guī)、規(guī)章和重要制度，及時(shí)向外、向下輻射。要落實(shí)規(guī)章和規(guī)范性文件的定期清理和立法后的評估制度，規(guī)章一般每隔5年、規(guī)范性文件每隔兩年清理一次，清理和評估的結(jié)果要及時(shí)向社會公布。