摘 要：制定規(guī)范性文件是各級檔案行政管理部門履行行政職能，完成檔案法律法規(guī)規(guī)章從制定到落實的重要手段。如何做好這從制定到落實的“最后100米”，是各級檔案行政管理部門的立法之責(zé)和重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：檔案行政管理；立法；規(guī)范性文件；責(zé)任

1 各級檔案行政管理部門的立法責(zé)任的依據(jù)

在我國，除了《立法法》規(guī)定的有立法權(quán)限的權(quán)力機關(guān)制定的法律、法規(guī)、規(guī)章外，各級行政機關(guān)還制定有大量的決定、命令和行政措施等行政規(guī)范性文件。由于《立法法》對行政規(guī)范性文件沒有進行明確的規(guī)定，一般認(rèn)為其不屬于“行政立法”范疇?！暗捎谄湓趯嵺`中數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出行政立法活動，且在行政管理領(lǐng)域?qū)嶋H上發(fā)揮著巨大作用，是大量行政行為的直接依據(jù)”，[1]與法律、法規(guī)、規(guī)章一樣具有規(guī)范性、普遍約束力和反復(fù)適用性，所不同的只是制定的主體、效力、內(nèi)容和程序不同。因此，完全應(yīng)該將各級檔案行政管理部門依法制定法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的責(zé)任，視為其“立法責(zé)任”。

1.1 行政管理機構(gòu)立法責(zé)任的法理與學(xué)理依據(jù)。從法理上講，“立法”一詞通常是指創(chuàng)制法律規(guī)范的活動或過程。在我國，“立法”的概念有多種理解?！暗谝?，‘立法’是指從中央到地方一切國家機關(guān)制定和變動各種規(guī)范性文件的活動。這是最廣義的解釋。第二，‘立法’是指最高國家權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)制定和變動法律這種特定規(guī)范性法律文件的活動。這是最狹義的解釋。第三，‘立法’是指一切有權(quán)主體制定和變動規(guī)范性文件的活動。這是介乎廣狹兩義之間的解釋。”[2]廣義上的“立法”，與“我國《立法法》中所規(guī)定的‘立法’也是一致的、同義的”[3]。

從學(xué)理上講：“行政規(guī)范性文件的定義眾多，代表性的有三種：最廣義的解釋是指一切國家機關(guān)制定法律、行政法規(guī)、規(guī)章之外的具有普遍約束力的決定、命令和行政措施。廣義的解釋是指各類國家行政機關(guān)制定的除法規(guī)、規(guī)章之外的具有普遍約束力的決定、命令和行政措施等。狹義的解釋是指沒有行政立法權(quán)的國家行政機關(guān)為實施法律、行政法規(guī)、規(guī)章而制定具有普遍約束力的決定、命令和行政措施?！盵4]廣義的解釋適用于本文所討論的問題。

1.2 行政管理機構(gòu)立法責(zé)任的體制依據(jù)。我國的立法體制是：“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制?！盵5]其中，多級并存是指“全國人大及其常務(wù)委員會制定國家法律，國務(wù)院及其所屬部門分別制定行政法規(guī)和部門規(guī)章DTvSEntTn1MrOI6RvZspavnBI+72MczejVSBSQFCLgY=，一般地方制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章”[6]。這些不同級別的立法和規(guī)范性文件在效力上有級別差異，但并存于我國的行政立法體制之中。近年來，國務(wù)院、各省級人大、人民政府及一些市級人大、人民政府，制定了大批關(guān)于行政規(guī)章、規(guī)范性文件制定程序及備案規(guī)定、辦法。這一做法本身就是對各級行政管理機構(gòu)立法責(zé)任認(rèn)同，如果沒有這個責(zé)任，那又有何監(jiān)督之必要？從另一個意義上講，經(jīng)過有立法權(quán)的權(quán)力機關(guān)審查批準(zhǔn)的行政規(guī)范，從某種意義上講就具備了法律法規(guī)的性質(zhì)。

1.3 各級檔案行政管理部門立法責(zé)任的法律依據(jù)。各級檔案行政管理部門是行政管理機構(gòu)，適用于行政管理機構(gòu)立法責(zé)任的法理與學(xué)理依據(jù)和體制依據(jù)，同樣適用于各級檔案行政管理部門。此外，各級檔案行政管理部門立法責(zé)任還有充分的法律依據(jù)?！稒n案法實施辦法》第二章第七條規(guī)定：“國家檔案局依照《檔案法》第六條第一款的規(guī)定，履行下列職責(zé)：（一）根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)方針政策，研究、制定檔案工作規(guī)章制度和具體方針政策；（二）組織協(xié)調(diào)全國檔案事業(yè)的發(fā)展，制定發(fā)展檔案事業(yè)的綜合規(guī)劃和專項計劃，并組織實施……”第八條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規(guī)定，履行下列職責(zé)：……（二）制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計劃和檔案工作規(guī)章制度，并組織實施……”這其中，根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)方針政策，研究、制定檔案工作規(guī)章制度和具體方針政策；制定發(fā)展檔案事業(yè)的綜合規(guī)劃和專項計劃；制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計劃和檔案工作規(guī)章制度；建立、健全本單位的檔案工作規(guī)章制度等，就是《檔案法實施辦法》賦予各級檔案行政管理部門制定規(guī)范性文件的立法之責(zé)，也是各級檔案行政管理部門制定規(guī)范性文件的法律依據(jù)。

1.4 各級檔案行政管理部門立法責(zé)任的現(xiàn)實依據(jù)。我們國家幅員遼闊，各地區(qū)發(fā)展不平衡。即使是一個省，一個市，情況也不完全相同。而我國的地方行政立法權(quán)僅限于省、省會市和較大的市這一級，它們制定的檔案法規(guī)、規(guī)章不可能很具體。各級檔案行政管理部門要執(zhí)行檔案法律、法規(guī)、規(guī)章，就必須結(jié)合本地區(qū)的實際情況，制定檔案規(guī)范性文件，對檔案法律、法規(guī)、規(guī)章進行細(xì)化、具體化，加強可操作性，完成檔案法律、法規(guī)、規(guī)章從制定到落實的“最后100米”，以便使檔案法律、法規(guī)、規(guī)章在本地區(qū)得以全面貫徹實施。

“隨著我國檔案法制建設(shè)的強化，市縣檔案法制建設(shè)也得到進一步加強。盡管一般市縣無權(quán)制定地方檔案法規(guī)與地方檔案行政規(guī)章，但它們或通過其職能機構(gòu)——市縣檔案行政管理部門根據(jù)本地區(qū)的實際情況，制定了大量的檔案規(guī)范性文件，切實保證了檔案法律、法規(guī)和上級檔案行政規(guī)章在本地區(qū)的貫徹、落實。盡管檔案規(guī)范性文件目前還沒有被納入檔案法規(guī)體系，容易被人們忽視，但市縣人民政府及其檔案行政管理部門制定檔案規(guī)范性文件這一實踐活動，事實上已經(jīng)成為我國地方檔案法規(guī)建設(shè)一個不可或缺的組成部分，理應(yīng)引起我們足夠的重視?！盵7]

2 各級檔案行政管理部門的立法責(zé)任

檔案行政管理是專業(yè)管理，按照我國現(xiàn)行的行政體制，檔案行政管理部門包括：國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（區(qū)）各級人民政府所屬的檔案行政管理部門。由于各級檔案行政管理部門的層級不同，所承擔(dān)的立法責(zé)任也有所不同。

2.1 國家檔案行政管理部門的立法責(zé)任。國家檔案局在2011年6月14日發(fā)布《國家檔案法規(guī)體系方案》，其中有許多都是應(yīng)該由國家檔案局制定的檔案規(guī)章。雖然這個檔案法規(guī)體系方案比較全面，但是，仍然有一些應(yīng)該制定的規(guī)章，而且是《檔案法實施辦法》明確規(guī)定的需要制定的規(guī)章并沒有列入。筆者認(rèn)為，國家檔案局急需的立法與重點關(guān)注的立法，有以下幾方面：

2.1.1 《檔案法》、《檔案法實施辦法》中明確規(guī)定的立法。雖然，《國家檔案法規(guī)體系方案》中對《檔案法》、《檔案法實施辦法》中明確規(guī)定的立法作了一些規(guī)劃，如，《各級國家檔案館開放檔案辦法》、《檔案鑒定辦法》，但是，仍有一些明確規(guī)定的急需的立法并未列入規(guī)劃，應(yīng)該重點關(guān)注。如，《檔案銷毀程序和辦法》（《檔案法》第十五條）、《國家所有檔案的范圍》（《檔案法實施辦法》第二條）、《各級國家檔案館館藏永久檔案分級標(biāo)準(zhǔn)》（《檔案法實施辦法》第三條）。這些法規(guī)應(yīng)該說是最基本的，必須盡早出臺，否則，《檔案法》貫徹執(zhí)行依然會成為空談。

2.1.2 制定檔案館規(guī)章。檔案館是檔案行政管理的主要對象，也是實現(xiàn)檔案行政管理目標(biāo)的主要載體。因而制定檔案館管理中共性的、基本的、普適性的規(guī)章制度是重點。需要強調(diào)的是，這些規(guī)章制度不是國家一級、二級、三級檔案館的等級標(biāo)準(zhǔn)，而是所有檔案館都必須遵守的共性規(guī)章制度，這是檔案館的基本規(guī)則。

2.1.3 專業(yè)檔案管理的立法。國家檔案局提出建設(shè)“兩個體系”的重要方針，并于2011年制發(fā)了兩批《國家基本專業(yè)檔案目錄》，而要將其落到實處，就必須依照《檔案法》的要求，會同那些產(chǎn)生專業(yè)檔案的部門制定各個專業(yè)檔案的管理辦法，以利于操作執(zhí)行。

2.2 省級檔案行政管理部門的立法責(zé)任。省級檔案行政管理部門的立法之責(zé)的重點有以下幾個方面：

2.2.1 履行好檔案法規(guī)授權(quán)，制定具體規(guī)章。檔案法規(guī)明確規(guī)定并授權(quán)由省級檔案行政管理部門制定的具體規(guī)章，必須盡早出臺。如，《檔案法實施辦法》第二條規(guī)定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，……屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍?！边@一條就具體明確地規(guī)定省級檔案行政管理部門應(yīng)制定《××省非國有檔案的范圍》。對于這一條的規(guī)定除了少數(shù)幾個省檔案行政管理部門制定頒布了相關(guān)規(guī)章外，絕大多數(shù)省級檔案行政管理部門都沒有履行這一立法責(zé)任。而這個范圍不確定，檔案行政管理的范圍就不明確，檔案行政管理就失去了目標(biāo)，《檔案法》也就很難貫徹執(zhí)行。

2.2.2 做好地方檔案法規(guī)規(guī)章的立法。省級檔案行政管理機關(guān)具有代省級權(quán)力機關(guān)起草檔案專業(yè)性地方法規(guī)規(guī)章的職能，在《檔案法》、《檔案法實施辦法》頒布后，各省、自治區(qū)、直轄市基本上都分別制定和頒布了本級的地方性檔案管理條例或?qū)嵤┺k法，也有部分省根據(jù)本地區(qū)的特點或特殊情況制定了相應(yīng)的檔案法規(guī)規(guī)章，如，《廣東省中外合資、合作經(jīng)營企業(yè)檔案管理規(guī)定》（粵府[1990]49號文件發(fā)布）。但是，大部分省在根據(jù)本地區(qū)的特點制定地方檔案法規(guī)規(guī)章方面還是空白。

2.2.3 國家檔案法規(guī)規(guī)章的細(xì)化。由于各地情況千差萬別，因而國家檔案法規(guī)規(guī)章大都是宏觀的，不可能包羅萬象太具體，所以各地要將其細(xì)化才能有效落實。一是補充細(xì)化。如，《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》沒有執(zhí)法檔案的整理內(nèi)容，而執(zhí)法檔案明顯有別于文書檔案，這就需要制定《檔案行政執(zhí)法檔案管理辦法》作補充細(xì)化。二是分類細(xì)化。如，《企業(yè)檔案管理規(guī)定》是針對所有企業(yè)的，可以按企業(yè)性質(zhì)、按企業(yè)大小、按企業(yè)類別等進行細(xì)化，制定不同的企業(yè)檔案管理規(guī)定。三是具體細(xì)化。如，《會計檔案管理辦法》規(guī)定得就比較粗，可制定《會計檔案整理細(xì)則》。也可以結(jié)合分類細(xì)化，制定《行政機關(guān)會計檔案整理細(xì)則》等。

2.2.4 檔案技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的入規(guī)。要使檔案技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得到落實，就必須做好標(biāo)準(zhǔn)的入規(guī)——即將標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容與要求融入到各省、自治區(qū)、直轄市制定的檔案法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件之中。“從現(xiàn)代行政法體系看，技術(shù)規(guī)則滲入到行政法規(guī)范中已經(jīng)成為一個不可逆轉(zhuǎn)的事實。”[8]因此，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的入規(guī)是省級檔案行政管理機構(gòu)的“立法之責(zé)”。檔案技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的入規(guī)，一是制定實施細(xì)則，如，各省的《〈歸檔文件整理規(guī)則〉實施細(xì)則》。目前，標(biāo)準(zhǔn)的入規(guī)基本上僅限于《歸檔文件整理規(guī)則》，而且其也只屬于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。大部分的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并未入規(guī)。二是將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)納入相關(guān)規(guī)范性文件中，如，制定《檔案館質(zhì)量管理辦法》、《檔案室質(zhì)量管理辦法》等，并將相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)納入其中，如，《全宗卷規(guī)范》、《檔案館指南編制規(guī)范》、《全宗指南編制規(guī)范》，等等。《檔案館質(zhì)量管理辦法》、《檔案室質(zhì)量管理辦法》與《市、縣級國家綜合檔案館測評辦法》、《機關(guān)檔案工作規(guī)范化管理認(rèn)證辦法》不同，前者是最低要求，后者是最高要求。當(dāng)然，后者沒有將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)納入其中，其最高要求也就有“跑偏”之嫌。

2.2.5 制定推廣經(jīng)驗型規(guī)范性文件。在檔案行政管理許多新領(lǐng)域或某些領(lǐng)域尚無行政法規(guī)甚至無行政規(guī)章調(diào)整時，多數(shù)情況下往往需要市縣基層先進行探索，待取得經(jīng)驗后，制定檔案規(guī)范性文件加以推廣，等條件成熟時，再將檔案規(guī)范性文件上升為檔案行政規(guī)章或檔案行政法規(guī)。

2.3 縣級檔案行政管理機構(gòu)的立法責(zé)任?？h級檔案行政管理部門處于國家權(quán)力機關(guān)和國家行政機關(guān)的下層，最接近人民群眾，可以直接了解、真實反映人民群眾對執(zhí)法的意見和立法要求，不僅對立法工作有直接幫助，而且，通過制定本級的規(guī)范性文件，完成法律法規(guī)規(guī)章從制定到落實的“最后100米”，在這“最后100米”中起著關(guān)鍵的作用?？h級檔案行政管理部門立法之責(zé)的重點有以下幾方面：

2.3.1 做好檔案法規(guī)規(guī)章的細(xì)化。盡管省市級檔案行政管理機構(gòu)對國家的檔案法規(guī)規(guī)章進行了細(xì)化，但是，由于各個縣的情況仍是千差萬別的，省市級的細(xì)化仍然可能是“粗線條”的，加上就是一個縣域內(nèi)的各個單位各種檔案也是千差萬別的，仍然需要進一步細(xì)化。一是分類細(xì)化。如，國家檔案局制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作試行辦法》，一些省市也細(xì)化制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理細(xì)則》，但是，這些《細(xì)則》仍然不細(xì)，鄉(xiāng)與鎮(zhèn)有區(qū)別，有的還有很大的區(qū)別，就是鄉(xiāng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間有的也有很大的區(qū)別，這就需要進一步分類細(xì)化。最基本的可以分為《鄉(xiāng)檔案管理實施細(xì)則》、《鎮(zhèn)檔案管理實施細(xì)則》。二是具體細(xì)化。還以《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作試行辦法》為例，可以具體細(xì)化為《鄉(xiāng)級機關(guān)檔案工作細(xì)則》、《鄉(xiāng)級機關(guān)會計檔案整理細(xì)則》，等等。三是層級細(xì)化。層級細(xì)化又分為兩個方面：一方面，是縣級機關(guān)與國家、省級機關(guān)有很大的差異，大部分縣級機關(guān)檔案人員都是兼職的，縣級機關(guān)屬于執(zhí)行層的機關(guān)，其形成的檔案與國家、省級也有很大的差異，因而其檔案工作也有很大的差異，這就需要細(xì)化制定諸如《縣級機關(guān)檔案工作細(xì)則》、《縣級機關(guān)文件材料歸檔范圍和保管期限》之類的規(guī)范性文件予以細(xì)化。另一方面，在一個縣域內(nèi)，還有縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村三個層級，這三個層級也有很大的差異，同樣需要制定不同的檔案工作細(xì)則和檔案管理辦法來管理。

2.3.2 做好檔案法規(guī)規(guī)章的地域化。所謂“地域化”，就是由于不同的縣所處的地域不同，其產(chǎn)生的檔案工作內(nèi)容和檔案的種類也有很大的差異，這就要根據(jù)其地域的特點來制定相應(yīng)的規(guī)范性文件以貫徹國家省市的檔案法規(guī)規(guī)章。

2.3.3 制定探索經(jīng)驗型規(guī)范性文件。由于縣級檔案行政管理機構(gòu)處在檔案實踐工作的第一線，直接面對那些新的檔案工作領(lǐng)域，很自然，探索的任務(wù)就由其來擔(dān)當(dāng)。在取得經(jīng)驗后，就應(yīng)先制定檔案規(guī)范性文件加以調(diào)整，而后為國家省市提供案例和典型。

2.4 市級檔案行政管理部門的立法責(zé)任。由于大部分市沒有地方行政立法權(quán)，而且，市級又沒有縣級接觸基層和群眾的面廣，因而市級檔案行政管理機構(gòu)的立法責(zé)任既沒有省級的大也沒有縣級的廣。主要立法責(zé)任：一是做好檔案法規(guī)規(guī)章的細(xì)化；二是做好檔案法規(guī)規(guī)章的地域化；三是制定推廣與探索經(jīng)驗型規(guī)范性文件。

3 結(jié)語

檔案規(guī)范性文件產(chǎn)生于檔案工作的實踐，是完成法律法規(guī)規(guī)章從制定到落實的重要手段。制定檔案規(guī)范性文件是檔案法律、法規(guī)和行政規(guī)章得以貫徹執(zhí)行的重要保證，也是檔案工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的需要，更是各級檔案行政管理部門的立法之責(zé)。各級檔案行政管理部門應(yīng)認(rèn)真對待這將檔案法律、法規(guī)、規(guī)章落到實處的“最后100米”，履行好各自的“立法”責(zé)任。

注：本文為2012年度河南省檔案局科技項目《轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項目批準(zhǔn)號為：“2012-R-05”。

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（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2013-02-15）