摘 要：社會保障檔案管理的法制化，既是建立健全民生檔案管理法規(guī)的重要內(nèi)容，也是保障和改善民生的必要條件。文章從社會保障檔案管理立法的基礎(chǔ)及現(xiàn)狀分析出發(fā)，著重探討了實現(xiàn)社會保障檔案管理法制化的推進(jìn)路徑。

關(guān)鍵詞：社會保障；檔案管理；法制化

Abstract： The legalization of social security archival management is important to establish and improve the archival management regulations of people's livelihood. It is necessary condition to protect and improve people's livelihood. Starting from the analysis of foundation & status quo about social security archival management legislation， the paper focused on promoting the path to achieve the legalization of social security archival management.

Keywods： social security； archival management； legalization

社會保障是保障和改善民生的一項基本制度。黨的十八大報告指出：“加強(qiáng)社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點?！?007年12月，國家檔案局發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見〉的通知》，指出，“民生檔案來源于不同的行業(yè)和部門，種類較多，內(nèi)容豐富”，要求“各級檔案行政管理部門要會同有關(guān)專業(yè)主管部門共同研究，聯(lián)合制定相關(guān)辦法，采取有力措施，將各類民生檔案的管理納入檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)范疇，爭取早日建立起比較完備的民生檔案管理法規(guī)和制度”。[1]社會保障檔案真實地記錄了社會保障管理工作的過程，是民生檔案的重要組成部分。本文基于我國社會保障檔案管理的立法基礎(chǔ)及現(xiàn)狀分析，著重探討社會保障檔案管理法制化的實施路徑問題。

1 社會保障檔案管理立法的基礎(chǔ)分析

社會保障檔案管理立法的基礎(chǔ)是指社會保障檔案管理立法的法律依據(jù)。由于社會保障檔案管理立法處于社會保障立法和檔案管理立法的交叉領(lǐng)域，所以，其法律依據(jù)既包含社會保障方面的法律、法規(guī)、地方性立法及其他相關(guān)規(guī)范性文件，又包含檔案管理方面的法律、法規(guī)、地方性立法及其他相關(guān)規(guī)范性文件。如果從立法層次上來分析，目前，我國社會保障檔案管理立法的基礎(chǔ)主要由如下幾部分構(gòu)成：

1.1 全國人民代表大會及其常委會制定的有關(guān)檔案和社會保障的法律。《檔案法》是我國檔案管理的基本法，也是我國社會保障檔案管理立法的最重要的基礎(chǔ)。我國在社會保障領(lǐng)域已出臺《社會保險法》和《軍人保險法》兩部基本法，所以，《社會保險法》和《軍人保險法》構(gòu)成了社會保險檔案管理立法的基本法律依據(jù)。由于社會保險是基于勞動關(guān)系而形成的一項社會制度，因此，《勞動法》和《勞動合同法》也是社會保險檔案管理立法的重要法律依據(jù)。此外，《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》、《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》是有關(guān)社會福利的主要法律，也是社會福利檔案管理立法的主要法律依據(jù)。

1.2 國務(wù)院制定的有關(guān)檔案和社會保障的行政法規(guī)。國務(wù)院制定的《城市居民最低生活保障條例》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《自然災(zāi)害救助條例》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等共同構(gòu)成社會救助檔案管理立法的法規(guī)基礎(chǔ)。國務(wù)院制定的《社會保險費征繳暫行條例》、《工傷保險條例》、《失業(yè)保險條例》、《勞動合同法實施條例》等共同構(gòu)成社會保險檔案管理立法的法規(guī)基礎(chǔ)。國務(wù)院頒行的《基金會管理條例》則是各類福利及慈善基金會檔案管理立法的法規(guī)基礎(chǔ)。

1.3 國務(wù)院所屬各部委制定的有關(guān)檔案和社會保障的部門規(guī)章。社會保障檔案管理主要涉及國家檔案局、人力資源和社會保障部、民政部等三個業(yè)務(wù)部門，所以相關(guān)規(guī)章也主要來自這三個部門。由于相關(guān)部門規(guī)章較多，這里，僅提出比較重要的兩個：一個是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國家檔案局發(fā)布實施的《檔案法實施辦法》，這是指導(dǎo)社會保障檔案管理立法的重要規(guī)章；另一個是由人力資源和社會保障部、國家檔案局于2009年9月制定并公布實施的《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》，這是我國目前關(guān)于社會保障檔案管理的第一個、也是唯一的一個部門規(guī)章，是各地方進(jìn)行社會保險檔案管理立法的直接依據(jù)。

1.4 省、自治區(qū)、直轄市立法機(jī)關(guān)制定的有關(guān)檔案和社會保障的地方法規(guī)和規(guī)章。在檔案管理方面，各省、自治區(qū)、直轄市都制定有《實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》或《檔案條例》；在社會救助方面，各省、自治區(qū)、直轄市都制定有《最低生活保障辦法》或《社會救助辦法》；在社會保險方面，各省、自治區(qū)、直轄市都制定有《社會保險費征繳實施辦法》、《工傷保險實施辦法》、《失業(yè)保險實施辦法》。這些地方性立法也成為各地社會保障檔案管理立法的重要依據(jù)。如2006年出臺的《浙江省社會保障檔案管理辦法》開宗明義：“根據(jù)《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國勞動法》、《浙江省實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》，結(jié)合我省社會保障檔案工作的實際，特制定本辦法?！盵2]再如，2009年發(fā)布實施的《陜西省最低生活保障檔案管理暫行辦法》第一條也明確規(guī)定：“依據(jù)《中華人民共和國檔案法》、《城市居民最低生活保障條例》、《陜西省檔案管理條例》、《陜西省實施〈城市居民最低生活保障條例〉辦法》和 《陜西省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實際，制定本辦法?！盵3]

1.5 其他相關(guān)的規(guī)范性文件。國家檔案局在2007年發(fā)出的《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見〉的通知》和民政部辦公廳、國家檔案局辦公室于2008年聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》等政策性文件，對于各地社會保障檔案管理立法具有重要的指導(dǎo)性意義。如上海市為進(jìn)一步貫徹落實民政部辦公廳、國家檔案局辦公室《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》，于2012年制定了《上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案管理辦法》。

2 社會保障檔案管理立法的現(xiàn)狀分析

改革開放以后，黨的十二屆四中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》第一次在官方文件中提出了“社會保障”這一概念。[4]此后，在黨和政府文件中關(guān)于社會保障的內(nèi)涵表述并不完全一致，但通?？偸前选吧鐣ｋU、社會救助（濟(jì)）、社會福利”作為三項基礎(chǔ)性制度。下面，關(guān)于社會保障檔案管理立法的現(xiàn)狀分析，也主要圍繞社會保險、社會救助（濟(jì)）、社會福利三個方面展開。

2.1 社會保障檔案管理立法在總體上相對滯后，但已呈現(xiàn)漸趨活躍的局面。社會保障檔案工作作為社會保障工作的重要組成部分，其制度化建設(shè)卻起步較晚。浙江省較早重視社會保障檔案管理工作，早在“十五”計劃（2001年～2005年）期間，就制定了《關(guān)于加強(qiáng)社會保障檔案工作的意見》。[5]黨的十七大報告提出了“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，國家檔案局隨后發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見〉的通知》，全國范圍內(nèi)的社會保障檔案管理制度化建設(shè)正式啟動，中央和地方政府的相關(guān)立法漸趨活躍。民政部辦公廳、國家檔案局辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》后，地方各級政府陸續(xù)推出了本地區(qū)的最低生活保障檔案管理辦法。人力資源和社會保障部、國家檔案局公布實施《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》后，地方各級政府陸續(xù)制定并出臺了社會保險業(yè)務(wù)檔案管理的規(guī)范性文件。

2.2 社會保障檔案管理立法集中于若干方面，各個領(lǐng)域發(fā)展不均衡。社會保障是一個包容甚廣的制度體系，主要包括社會保險、社會救助、社會福利三大領(lǐng)域。其中，社會保險又包括五險項目、新農(nóng)合、新農(nóng)保等內(nèi)容，社會救助又包括低保、五保、災(zāi)害救助等內(nèi)容，社會福利則包括老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利等內(nèi)容。但是，從中央及地方政府出臺的有關(guān)社會保障檔案管理的規(guī)范性文件來看，目前主要集中在三個方面：一是社會救助領(lǐng)域的最低生活保障檔案管理方面。民政部辦公廳、國家檔案局辦公室在《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》中明確，最低生活保障檔案管理實行“分級負(fù)責(zé)、基層為主”的原則，要求“各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）和檔案局要結(jié)合本地區(qū)的實際情況，共同制定相應(yīng)的實施細(xì)則和管理辦法”，[6]現(xiàn)在已有浙江、新疆、陜西、甘肅、江西、上海等地推出了相關(guān)規(guī)范性文件。二是社會保險領(lǐng)域的業(yè)務(wù)檔案管理方面。人力資源和社會保障部、國家檔案局頒布實施《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》之后，極大地調(diào)動了地方政府出臺相關(guān)立法的積極性，福建、北京、江西、青海、浙江、河北等省相繼推出了社會保險業(yè)務(wù)檔案的“管理辦法”或“實施辦法”。三是新農(nóng)合醫(yī)療檔案管理方面，浙江、陜西、四川、福建等省已推出了地方新農(nóng)合醫(yī)療檔案管理辦法。寬泛地說，新農(nóng)合也屬于社會保險領(lǐng)域，因此，在社會保障三大領(lǐng)域中，社會保險檔案管理立法相對比較“健全”，社會救助領(lǐng)域次之，社會福利領(lǐng)域幾乎是空白，目前，僅有個別福利基金會制定了檔案管理辦法或制度，如《中國人口福利基金會檔案管理辦法》（2004年）、《中國社會福利基金會檔案管理制度》（2012年）等。

2.3 社會保障檔案管理立法在地方層面積極性較高，但各地規(guī)范并不統(tǒng)一。在省、自治區(qū)、直轄市政府中，浙江省較早對社會保障檔案管理法制化建設(shè)進(jìn)行了探索，早在“十五”計劃（2001年～2005年）期間，就率先推出了《浙江省新型農(nóng)村合作醫(yī)療檔案管理辦法》、《浙江省最低生活保障檔案管理辦法》。2006年3月，浙江省檔案局、省勞動和社會保障廳又聯(lián)合發(fā)布實施了《浙江省社會保障檔案管理辦法》。如前所述，各省、自治區(qū)、直轄市政府的檔案、民政、人力資源社會保障及衛(wèi)生部門在加強(qiáng)社會保障檔案管理法制化建設(shè)方面都具有較高的積極性，并推出了豐富的立法成果。但是，各地規(guī)范并不統(tǒng)一，單從文件名稱來看就可以窺知一斑，如在最低生活保障檔案管理方面，就有上海市《城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案管理辦法》、江西省《最低生活保障檔案管理辦法》、陜西省《最低生活保障檔案管理暫行辦法》等不同名稱；再如在社會保險業(yè)務(wù)檔案管理方面，就有北京市《〈社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）〉實施辦法》、浙江省《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理辦法》、福建省《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理辦法（試行）》等不同名稱。另外，在歸檔整理規(guī)范、保管期間及檔案裝具設(shè)計等方面也存在不統(tǒng)一的問題。

3 完善社會保障檔案管理立法的路徑思考

社會保障檔案管理的法制化建設(shè)需要各職能部門協(xié)調(diào)配合、共同推進(jìn)。立足于社會保障檔案管理立法的基礎(chǔ)分析，針對立法過程中存在的問題，下面，具體探討完善社會保障檔案管理立法的推進(jìn)路徑。

3.1 厘清內(nèi)涵，奠定基礎(chǔ)。厘清內(nèi)涵是指厘清社會保障檔案的內(nèi)涵。目前，中央政府層面既未出臺以“社會保障”命名的行政法規(guī)，也未發(fā)布以“社會保障”命名的部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件。在地方政府層面，只有浙江省檔案局和勞動社會保障廳于2006年聯(lián)合發(fā)布了《浙江省社會保障檔案管理辦法》，同時，以附件的形式發(fā)布了《浙江省社會保障文件材料歸檔范圍和保管期限》，但其中第二條明確規(guī)定，本辦法所稱的社會保障檔案是指“各級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等業(yè)務(wù)工作及黨、政、工、團(tuán)管理活動中形成的具有保存利用價值的各種文字、圖表、聲像、實物、電子文件等不同門類和載體記錄的總和”。[7]這里，顯然是將社會保障檔案等同于社會保險檔案，而將社會救助檔案、社會福利檔案排除在社會保障檔案之外，實際上縮小了社會保障檔案管理的范疇，不利于社會保障檔案管理立法的正常開展。所以，厘清社會保障檔案的內(nèi)涵是進(jìn)行檔案管理立法的前提條件，也是進(jìn)行法制化建設(shè)的基礎(chǔ)所在。

3.2 頂層設(shè)計，選定模式。所謂“頂層設(shè)計”，是指應(yīng)在中央政府層面對于社會保障檔案管理的立法模式進(jìn)行設(shè)計，選定模式是指需要在分散立法與綜合立法兩種模式當(dāng)中選定一種。分散立法模式，就是在中央政府層面分別制定有關(guān)社會保險業(yè)務(wù)檔案管理、社會救助業(yè)務(wù)檔案管理、社會福利業(yè)務(wù)檔案管理的部門規(guī)章或行政法規(guī)；綜合立法模式，就是在中央政府層面統(tǒng)一制定有關(guān)社會保障業(yè)務(wù)檔案管理的部門規(guī)章或行政法規(guī)，其中包含社會保險、社會救助、社會福利三項業(yè)務(wù)檔案管理的內(nèi)容。鑒于我國社會保障事業(yè)主要由人力資源和社會保障部、民政部兩家分割管理的狀況，同時考慮到《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》已經(jīng)發(fā)布實施，所以，比較切實可行的立法路徑是采取分散立法的模式。

3.3 統(tǒng)籌規(guī)劃，力避分割。統(tǒng)籌規(guī)劃是指在中央政府層面應(yīng)由社會保障職能部門（包括人力資源社會保障、民政等部門）與國家檔案局統(tǒng)籌規(guī)劃社會保障檔案管理立法任務(wù)，在已有《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》的基礎(chǔ)上，由民政部與國家檔案局盡快制定出臺“社會救助業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）”和“社會福利業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）”。前者應(yīng)包括低保、五保、災(zāi)害救助、城市救助站及各類專項救助的檔案管理規(guī)范，后者應(yīng)包括老年人福利機(jī)構(gòu)、殘疾人福利機(jī)構(gòu)、婦女兒童福利機(jī)構(gòu)、福利基金會及各類慈善團(tuán)體的檔案管理規(guī)范，應(yīng)盡力避免在社會救助檔案管理及社會福利檔案管理過程中出現(xiàn)“分割立法”問題。目前，各地針對低保檔案管理的立法比較活躍，但多不包含其他社會救助的內(nèi)容，將來很容易演化為“分割立法”的局面。

3.4 分三步走，漸次推進(jìn)。第一步就是制定三項平行的部門規(guī)章，即社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定、社會救助業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定、社會福利業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定，引導(dǎo)、規(guī)范和統(tǒng)一地方各級政府的相關(guān)立法活動。第二步是將有關(guān)內(nèi)容寫入社會保障領(lǐng)域的基本法，已經(jīng)頒布實施的《社會保險法》第七十四條明確規(guī)定“社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時為用人單位建立檔案，完整、準(zhǔn)確地記錄參加社會保險的人員、繳費等社會保險數(shù)據(jù)，妥善保管登記、申報的原始憑證和支付結(jié)算的會計憑證”，[8]為社會保險檔案管理立法提供了基本法律依據(jù)?！渡鐣戎ǎú莅福芬延?008年公布并征求意見，《社會福利法》還在醞釀階段。但不論是《社會救助法》，還是《社會福利法》，在將來正式出臺時都應(yīng)該像《社會保險法》一樣，以專門條款對檔案管理問題作出明確規(guī)定，以作為相關(guān)業(yè)務(wù)檔案管理立法的依歸。第三步是在前兩步的基礎(chǔ)上，在確有必要且時機(jī)成熟的時候，由國務(wù)院制定頒布“社會保障檔案管理條例”，統(tǒng)一規(guī)范社會保障各項業(yè)務(wù)檔案的管理工作。

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[8]李援.中華人民共和國社會保險法解讀[M].北京：中國法制出版社，2010：225.

（作者單位：張秀芹、郝麗麗，山東工商學(xué)院政法學(xué)院；岳宗福，山東工商學(xué)院社會保障研究所 來稿日期：2013-04-13）