摘 要：隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸加快。但在城鎮(zhèn)化的過程中土地的利用和管理也出現(xiàn)了不少的問題，一些土地浪費(fèi)以及利用率低下等問題不斷出現(xiàn)，暴露了我國在城鎮(zhèn)化過程中土地利用和管理的弊端和問題。分析產(chǎn)生這些問題的原因，積極采取相應(yīng)的措施來積極改善這種局面，是我們在文章中主要的研究方面，只有把這些問題解決了，才能更好地促進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 土地利用 土地管理

中圖分類號(hào)：TU7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2013）05（a）-0211-02

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加快。其中暴露的不少有關(guān)土地的管理和利用問題讓我們不得不對這些問題重視起來。分析土地問題產(chǎn)生的原因以及我們應(yīng)當(dāng)采取的對策，對改善土地利用管理，加快我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有至關(guān)重要的意義。

1 當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的關(guān)于土地利用和管理的一些問題

1.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的有關(guān)土地利用的問題

土地嚴(yán)重浪費(fèi)閑置，土地的利用方式過于粗放。當(dāng)前我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對于土地的利用極不合理，不僅嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源，而且城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對于土地的利用方式過于粗放。在現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，由于我國耕地的潛力沒有得到充分挖掘，因此造成了我國耕地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。第二個(gè)方面，有些地方政府一窩蜂的建設(shè)開發(fā)區(qū)以及新區(qū)，但是他們拘束于有限的經(jīng)濟(jì)實(shí)力導(dǎo)致相當(dāng)一大部分的開發(fā)區(qū)資金和項(xiàng)目不能準(zhǔn)時(shí)到位，最終導(dǎo)致了大量的土地閑而不用，以至于被長期擱置。

由于盲目追求較快的發(fā)展速度，因此在一定程度上忽略了對土地利用結(jié)構(gòu)的合理安排。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國大部分的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)的土地處于低效利用狀態(tài)，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，由于居民居住的比較分散，人均建設(shè)用地占有的空間普遍較大。再一個(gè)就是，城鎮(zhèn)發(fā)展的相當(dāng)不集中，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建筑容積率過低。另一方面，對于那些被征用的土地來說，普遍存在著房地產(chǎn)開發(fā)的荒廢、工業(yè)園的荒廢等閑置土地。這些問題都在很大程度上嚴(yán)重浪費(fèi)了我國的土地資源。第二個(gè)方面，城鎮(zhèn)的土地利用結(jié)構(gòu)也相當(dāng)不合理。由于在建設(shè)中忽略了內(nèi)涵的建設(shè)，從而導(dǎo)致了工業(yè)和居住用地的比重較大，而有關(guān)城市交通、第三產(chǎn)業(yè)、園林綠化和公共設(shè)施用地的比重則較低，這就是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的土地利用結(jié)構(gòu)失衡的問題。

1.2 我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)與現(xiàn)有的保護(hù)耕地的矛盾日益突出

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義建設(shè)的加快，使得一些地方政府在努力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程當(dāng)中被所謂的經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)誤導(dǎo)了方向，這些做法違背了我國土地利用的總體規(guī)劃和我國保護(hù)基本農(nóng)田及耕地的規(guī)定。由于一些城市規(guī)模在擴(kuò)大，在這個(gè)過程當(dāng)中必然伴隨著城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)的擴(kuò)大和廣大耕地面積的縮小，尤其是在小城鎮(zhèn)剛開始發(fā)展的時(shí)候，只是采用了低成本擴(kuò)張政策，不惜以占用大量耕地為代價(jià)。這表現(xiàn)在隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國城市化水平的不斷提高，一些工礦企業(yè)用地、建設(shè)用地、農(nóng)村住宅用地和交通拓展用地都占用了大量的耕地，有些甚至是優(yōu)質(zhì)良田。總體上來說，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)與保護(hù)耕地的矛盾日益突出。在當(dāng)前中國耕地的利用上，雖然我國耕地的總量維持在一個(gè)較高的水平，但是其中有效灌溉面積較大的耕地卻是連一半也沒有。尤其是其中一些耕地中的灌溉設(shè)施損害嚴(yán)重甚至被盜用，使得我國耕地的質(zhì)量不高，并且產(chǎn)量也受到了極大的限制。另一個(gè)不容忽視的方面就是耕地的污染程度日益加深。隨著我國工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國的耕地由于受到了諸如工業(yè)廢棄品、生活垃圾、建筑廢棄物等具有污染性的廢棄物品的隨意堆放，造成了我國耕地的質(zhì)量嚴(yán)重下降，污染程度一天天加深，既無法保障耕地的安全，也無法保障耕地上生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的安全。

1.3 隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，土地供需矛盾也變得普遍起來

在當(dāng)前的土地利用規(guī)定下，城市建設(shè)用地挖潛動(dòng)力不足，由于城市化水平的不斷提高，必然帶來了城市建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)展。但是在我國當(dāng)前的社會(huì)制度下，福利保障制度不夠完善，因此農(nóng)村的土地兼有社會(huì)福利保障和生存的雙重功能。在農(nóng)村呆久了的農(nóng)民不愿意拋棄土地去城市發(fā)展，而對于那些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人員，他們在農(nóng)村擁有房屋的現(xiàn)象就相當(dāng)普遍。這一方面造成了建設(shè)用地的重復(fù)占用，增加了城市建設(shè)用地的需求。另一方面，由于城市的就業(yè)容納能力不斷提高，農(nóng)民在城市就業(yè)的機(jī)會(huì)也隨著大大增加，因此進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民對于土地投入失去了興趣。這種做法造成了農(nóng)村耕地利用方式的粗放甚至是某些良田的撂荒。由于宅基地的復(fù)墾需要投入大量的資金，將那些節(jié)省出來的土地改為耕地就存在了一定的難度，而那些城市化建設(shè)當(dāng)中所占用的耕地則是良好的耕地。由此我們可以知道，整理過的耕地在質(zhì)量上很難與占用的耕地質(zhì)量相平衡?；谏鲜鲈?，所以說我國城市化建設(shè)過程當(dāng)中與土地供需的矛盾也就日益突出了。

1.4 政府的越權(quán)行為與農(nóng)民的權(quán)益受損并存

有些地方政府在追求自身的利益時(shí)常常會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生越權(quán)行為，侵害了農(nóng)戶的收入享有權(quán)和自主權(quán)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：以所謂的公共利益為緣由，在沒有尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上采用非市場化的方法強(qiáng)行征用或者是占用農(nóng)民的集體耕地，然后再以高價(jià)賣給那些潛在的購買客戶；以國家有困難為理由，根本不考慮解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置；以地方比較特殊的情況為緣由，不分給被征地農(nóng)民應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)為理由，根本不尊重農(nóng)民的意愿就強(qiáng)迫農(nóng)民扭轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些問題的出現(xiàn)嚴(yán)重影響了農(nóng)村的社會(huì)秩序和穩(wěn)定發(fā)展。

2 出現(xiàn)有關(guān)土地利用和管理問題的原因

2.1 農(nóng)村集體土地的權(quán)屬不夠明確

首先，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不夠健全，沒有應(yīng)當(dāng)有的處置權(quán)。村民們對集體所擁有的土地既不能夠進(jìn)行出賣，也不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。其次，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體界定的不夠清晰，也就是土地產(chǎn)權(quán)的歸屬不是明確的。

2.2 現(xiàn)存的土地征收和補(bǔ)償制度存在著弊端

就目前來說，土地的征收補(bǔ)償制度的弊端有二：一是對征收和補(bǔ)償?shù)脑瓌t界定的比較模糊。二是對公共利益的內(nèi)涵規(guī)定的比較模糊。在現(xiàn)存的我國有關(guān)土地的管理法中，沒有對公共利益的內(nèi)涵進(jìn)行較為細(xì)致的界定。

2.3 當(dāng)前農(nóng)村中的土地流轉(zhuǎn)體制不夠完善

當(dāng)前農(nóng)村中土地流轉(zhuǎn)體制的不合理表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的合同內(nèi)容不規(guī)范。（2）農(nóng)村中土地的流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范。（3）在實(shí)際中農(nóng)村土地是按照統(tǒng)一的原則，這與市場經(jīng)濟(jì)下農(nóng)民對土地的需求相脫節(jié)。

2.4 對于土地的利用和規(guī)劃過于滯后于城鎮(zhèn)化建設(shè)

由于一段時(shí)間對土地缺乏有效的管理，導(dǎo)致了對土地的規(guī)劃和城鎮(zhèn)化的建設(shè)相脫節(jié)。再一個(gè)方面就是如今沒有整體的城鎮(zhèn)化關(guān)于土地利用的管理和規(guī)劃。這一方面導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展過快，過于貪大求全，另一方面也造成了大量的土地資源的浪費(fèi)。

3 對于我國城市化建設(shè)過程當(dāng)中所出現(xiàn)的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法

3.1 完善土地征收的補(bǔ)償制度，切實(shí)保障農(nóng)民的切身權(quán)益

首先就是要在憲法中明確土地征收并補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)，為以后的土地征收并補(bǔ)償提供科學(xué)合理可靠的法律依據(jù)。與此同時(shí)，還要明確界定公共利益的內(nèi)涵，避免政府相關(guān)部門再次發(fā)生越權(quán)行為，避免政府的強(qiáng)行征地。然后要做的就是提高征用土地的公開透明度，在全國范圍內(nèi)普遍推進(jìn)土地管理法和國家推進(jìn)征地預(yù)告的管理方法。在必要的情況下還要將部分程序的順序前移到報(bào)批前，保證農(nóng)民享有充分的參與權(quán)與知情權(quán)。其次政府要努力探索一條不僅與市場機(jī)制相掛鉤而且與市場機(jī)制相適應(yīng)的征地補(bǔ)償新機(jī)制。還有就是政府要積極探索研究征地安置的多種方式和方法。

3.2 科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃

在現(xiàn)實(shí)中的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，土地利用規(guī)劃缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、政策性和前瞻性，不能夠優(yōu)化配置土地資源，造成了土地資源的浪費(fèi)。為了避免這一現(xiàn)象，必須要科學(xué)合理的編制土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃要體現(xiàn)出節(jié)約以及集約用地的要求，還要調(diào)整原有的用地結(jié)構(gòu)和布局，配合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化結(jié)構(gòu)，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論的指導(dǎo)下進(jìn)行合理規(guī)劃。

3.3 整合土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

首先要充分發(fā)揮用地的功能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散過度的局面，提倡建造更多的多層式或高層式公寓或小區(qū)來代替院落式居民點(diǎn)和底層式別墅，充分提高建設(shè)的容積率。要改善行業(yè)分布不合理的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)土地的最大效能。然后要引導(dǎo)農(nóng)民居住的適度集中，要有計(jì)劃有步驟的推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的整合，引導(dǎo)農(nóng)民的居住房向規(guī)劃的居民點(diǎn)集中。最后加強(qiáng)農(nóng)村耕地的整合，形成較有規(guī)模和影響力的農(nóng)田區(qū)，增加水利設(shè)施的設(shè)置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

3.4 建立比較完善的土地流轉(zhuǎn)制度

一是要建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)機(jī)制，可以允許農(nóng)村土地在合法范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。二是要發(fā)展培育各種為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，還要建立調(diào)節(jié)機(jī)制，避免土地使用權(quán)過分集中、壟斷和不公平的現(xiàn)象。三是要建立并完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)。四是要建立一個(gè)合理的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制，不僅確保集體的利益不流失，還要確保其有利于社會(huì)，有利于造福人民。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地管理法等相關(guān)法律的修改和完善，從而從根本上保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所出現(xiàn)的問題有一個(gè)科學(xué)合理的法律依據(jù)。建設(shè)過程當(dāng)中所出現(xiàn)的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法。

4 結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化的加快，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程當(dāng)中出現(xiàn)了有關(guān)土地利用和管理的種種問題。這些問題涉及的方面眾多，不僅影響了我國居民的合法權(quán)益，還影響了城鎮(zhèn)建設(shè)布局和土地利用結(jié)構(gòu)，甚至還有非法交易。針對這些問題，我們要引起重視，要仔細(xì)研究，要加快改善和落實(shí)相關(guān)法律和政策。只有在清醒認(rèn)識(shí)當(dāng)前問題并積極采取有針對性的措施來解決的基礎(chǔ)上才能妥善解決這些問題，從而促進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

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