公共服務(wù)市場化和社會化浪潮的推動，促使政府必須不斷思量自身職能定位：想買什么，從哪兒購買，到底買到了什么。

張愛玲這樣評價(jià)上海人：“傳統(tǒng)的中國人加上近代高壓生活的磨練……這里有一種奇異的智慧。”

20世紀(jì)70年代，在新公共管理運(yùn)動影響下，政府管理模式開始從權(quán)威治理向合同治理轉(zhuǎn)變。很快，上海在盧灣等六個(gè)區(qū)的12個(gè)街道開始依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展居家養(yǎng)老試點(diǎn)，政府購買服務(wù)第一次進(jìn)入我國實(shí)踐領(lǐng)域，這一年是2000年。

短短十幾年后，政府購買社會服務(wù)成為我國各類政策性文件中的熱詞，這是李保平意料之中的，也是始料不及的。

李保平脫下軍裝就干起了民政。2006年他走進(jìn)上海市閔行區(qū)民政局任副局長、區(qū)社會團(tuán)體管理局局長，主管社會組織工作。就在李保平對“NGO”概念還略顯模糊的時(shí)候，“政社分開”已在閔行區(qū)如火如荼地開始。

“經(jīng)常講社會轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期，作為干這項(xiàng)工作的人怎么去應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型期的矛盾？怎么適應(yīng)這個(gè)環(huán)境？”六年的時(shí)間，兩鬢微白的李保平說自己感覺越來越清晰。

孵化的海派手法

閔行區(qū)位于上海市地域腹部，是上海最靠近市中心的郊區(qū)之一?！拔覀冊谌珖氏葘?shí)行了‘政社分離’。為什么是率先？我們實(shí)行的是全方位的分離，人員、場所、財(cái)務(wù)都分開?！?/p>

李保平口中的“政社分離”恰是閔行區(qū)政府購買社會組織服務(wù)的切入點(diǎn)?！胺蛛x是讓它更加有發(fā)展的空間，不是讓它死！”閔行區(qū)為此專門設(shè)立了培育社會組織發(fā)展的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，每年1000萬，通過三年過渡期，扶持原來靠在政府身上的社團(tuán)獨(dú)立成長。

“我原來一直想社會組織發(fā)展為什么感到這么吃力？很大的原因是政府大部分可以轉(zhuǎn)移出來的事務(wù)都被事業(yè)單位填充掉了。但真要‘瘦身’了，發(fā)現(xiàn)在我們閔行區(qū)真正有能力承接政府部門一些職能的社會組織并不多?！崩畋Ｆ椒Q，每年項(xiàng)目申報(bào)結(jié)束后，閔行區(qū)社團(tuán)局副局長張學(xué)軍都要把參與的社會組織集合起來，講講上一年購買中存在的問題，下一年的注意事項(xiàng)。

“從社會組織來說，有些組織專業(yè)化程度不高；有的專業(yè)化程度很高，但與社區(qū)的融合力度不強(qiáng)，群眾不認(rèn)可?！睆垖W(xué)軍解釋道。

培育社會組織，提高能力建設(shè)，成了擺在這些一線民政工作者桌面的事情。

2011年10月25日，閔行區(qū)社會組織孵化園正式揭牌。到孵化園來的以沒有注冊的、處于初創(chuàng)期的社會組織為主，孵化園提供辦公場地、辦公設(shè)備、注冊協(xié)助、種子資金、發(fā)展指導(dǎo)等關(guān)鍵性支持。

在就孵化園調(diào)研社會需求時(shí)，李保平提出，不能僅盯著民政的對象，不能光盯著生存的需求，要盯到全社會?！拔覀儽緟^(qū)的社會組織可以向外輸出，也可以引進(jìn)。這將對社會組織的發(fā)展起到很好的引領(lǐng)和推動作用?！?/p>

但是，根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會團(tuán)體在哪里登記，就決定了它的活動范圍。“實(shí)際上這個(gè)規(guī)定不是太合理，這是一個(gè)法律障礙，但這個(gè)問題可能在突破。”李保平設(shè)想，在2013年著重對社區(qū)的社會組織進(jìn)行培育發(fā)展，“從接地氣開始做起，使我們社區(qū)的社會組織隊(duì)伍不斷壯大，社區(qū)管理水平不斷提升?！?/p>

為了提高政府購買服務(wù)的力度，閔行區(qū)人民政府印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展和規(guī)范管理社區(qū)社會組織指導(dǎo)意見》的通知：到“十二五”末，閔行區(qū)各個(gè)街鎮(zhèn)用于購買MdlFvOXIb2NRUD6LO9WCcGmBPUtrhHDsszxmA/rc8LU=社會組織服務(wù)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)要占總財(cái)政支出的千分之五。

這種被學(xué)者們批評為類攀比GDP的做法，在李保平的看法里，是發(fā)展過程中的必然，“初級階段沒有強(qiáng)制性數(shù)據(jù)的攀比就推進(jìn)不了?！崩畋Ｆ讲⒉粨?dān)心社會組織發(fā)展過剩，他相信社會需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展會自然淘汰不合格的社會組織。此時(shí)他更多的在想，如何讓政府各部門信任這些社會組織。

擂鼓造勢引關(guān)注

2012年秋，閔行體育館里，閔行區(qū)首屆社會組織運(yùn)動會開鑼，180家社會組織參與，李保平親自上陣指揮。“搞這個(gè)運(yùn)動會的關(guān)鍵是宣傳造勢！造領(lǐng)導(dǎo)之勢。我們登記管理機(jī)關(guān)的購買主要是扶持社會組織發(fā)展，真正的購買服務(wù)主體是社會組織的業(yè)務(wù)主管單位?！?/p>

李保平認(rèn)為，政府對社會組織的態(tài)度直接決定政府對社會組織采取何種合作方式。亞洲開發(fā)銀行2009年發(fā)布的《中國政府購買公共服務(wù)終期報(bào)告》認(rèn)為，目前中國公共服務(wù)購買以養(yǎng)老、社會服務(wù)等為主，在教育等主導(dǎo)性公共服務(wù)領(lǐng)域尚不多見。這一狀況是目前的改革由民政部門、地方社工委單兵突進(jìn)的現(xiàn)實(shí)。

從目前的實(shí)際情況看，政府購買社會組織服務(wù)項(xiàng)目的資金來源主要有三種：專項(xiàng)資金、預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金。資金并沒有全部納入公共財(cái)政體制，資金來源不固定。

“社會組織的作用不像搞招商引資，今年招了明年就能夠收到稅。它可能三年、五年之后效果才能逐步顯現(xiàn)出來。很多領(lǐng)導(dǎo)不愿意等。”李保平靠在椅背上說：“我們每年搞一次大的社會組織造勢活動，主要是讓領(lǐng)導(dǎo)們對這塊工作重視。”

恰如中央編譯局副局長俞可平總結(jié)的部分黨政干部對社會組織的四種消極態(tài)度：輕視和藐視民間組織、不信任民間組織、害怕民間組織、敵視民間組織。實(shí)際上，社會組織最大的優(yōu)勢之一就是整合社會資源，激活一種社會力量。

“不少人認(rèn)為社會組織就像濕地，看起來沒有多大用，但如果沒有，生態(tài)馬上就會有問題。”上海市社團(tuán)局副處長曾永和認(rèn)為，政府購買社會服務(wù)不能從一開始就單純追求經(jīng)濟(jì)效益?！氨热纾械纳鐣M織一開始為了說服政府?dāng)U大購買其服務(wù)，會犧牲一些自身利益來證明體制外操作比政府自己做更省錢。這好比一個(gè)半大孩子，給他吃的少，又讓他干活多，擠壓到最后，服務(wù)質(zhì)量肯定下降?！?/p>

目前，閔行區(qū)用于購買社會組織服務(wù)的經(jīng)費(fèi)每年在提高。俞可平代表的一種聲音認(rèn)為，在這個(gè)問題上政府熱度過高，對這一模式中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)還知之甚少。

“我們和發(fā)達(dá)國家比差別確實(shí)很大，政府職能也沒有轉(zhuǎn)移到位?！痹篮偷脑捯粑绰?，李保平直接切入自己的觀點(diǎn)：“當(dāng)整個(gè)社會變了，你回頭來看歷史長河，如果那時(shí)候不去推這項(xiàng)工作，不去加大扶持，不去推進(jìn)購買服務(wù)的力度，政府職能不轉(zhuǎn)移，我們的社會會成什么樣？”

“主刀者”的糾結(jié)

在閔行區(qū)民政局并不氣派的辦公樓里，設(shè)立了政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目評估委員會。評估委員會由區(qū)財(cái)政局、民政局等部門和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、區(qū)人大代表、政協(xié)委員組成。李保平說，當(dāng)制定大的政策，解決大問題的時(shí)候，他們就會坐在一起。

“推進(jìn)政府購買公共服務(wù)是我們必須面對的重要課題?！必?cái)政部政府采購管理辦公室主任王瑛表示，財(cái)政部將本著先易后難的原則，循序漸進(jìn)地推進(jìn)服務(wù)采購工作。

2012年，中央財(cái)政新增2億元資金作為民政部部門預(yù)算，專門用于支持社會組織參與社會服務(wù)的補(bǔ)助資金。這是中央財(cái)政首次對社會組織進(jìn)行重大專項(xiàng)支持，民政部成立了項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，項(xiàng)目執(zhí)行和資金使用接受財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的監(jiān)督。項(xiàng)目通過詢價(jià)，引入社會審計(jì)并委托清華大學(xué)公共管理學(xué)院對項(xiàng)目進(jìn)行抽查評估。

“其實(shí)這2億元資金真正的價(jià)值是引領(lǐng)，引領(lǐng)社會組織到邊遠(yuǎn)地區(qū)去服務(wù)，中央就是要做頂層設(shè)計(jì)的事。”李保平認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)最大的問題是解決稅收優(yōu)惠；其次是理順體制，政府做政府該做的事。

據(jù)民政部《關(guān)于上海市政府向社會組織購買服務(wù)情況的調(diào)研報(bào)告》稱，上海在購買社會組織服務(wù)工作中面臨的問題主要是制度性的困境。作為購買方之一的民政局，李保平感覺自己還面臨著糧草緊張、兵馬不足的困境?！皡^(qū)一級資金量太小，社會組織參與招投標(biāo)的積極性不高。另外，也無力把所有參與的社會組織都請第三方評估一下?！奔词故菫槿嗽嵅〉牡怯浌芾碇贫?，也多有基層民政的苦衷。“業(yè)務(wù)主管單位改成業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位時(shí)機(jī)尚不成熟?！崩畋Ｆ秸f得很直接。

閔行區(qū)社會團(tuán)體管理局成立于2000年，當(dāng)時(shí)社會組織數(shù)量不過200家左右。如今，社會組織數(shù)量已超600家，按目前發(fā)展速度來推算，未來五年，閔行區(qū)民政局轄下的社會組織將近1000家。“但體制問題沒解決，壓力將統(tǒng)統(tǒng)落在我們這里?！?/p>

向社會組織購買公共服務(wù)，政府需有預(yù)算編制、政府采購、社會組織登記管理等多方面制度上的突破。2010年3月，閔行區(qū)出臺了《關(guān)于規(guī)范政府購買社會組織公共服務(wù)費(fèi)實(shí)施意見（試行）》的通知，明確購買服務(wù)的指導(dǎo)思想、操作規(guī)程等內(nèi)容。這是繼《浦東新區(qū)關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見》之后的又一政策的出臺。

“這些年我想明白了，社會組織對政府的依賴度還是比較強(qiáng)，推進(jìn)這項(xiàng)工作要循序漸進(jìn)，任何時(shí)期不能步子跨太大?！崩畋Ｆ秸f。關(guān)于政府購買公共服務(wù)這個(gè)命題，雖然前路還有許多未知，但腳步卻不能停。