一、職務(wù)犯罪立案監(jiān)督存在的問題

（一）監(jiān)督力度不平衡

刑事立案標(biāo)志著刑事訴訟各項工作的正式啟動，是刑事訴訟監(jiān)督的起點和基礎(chǔ)，正因為如此，檢察機關(guān)一向十分重視立案監(jiān)督工作。但在司法實踐中，對公安機關(guān)的立案監(jiān)督與對檢察機關(guān)內(nèi)部職務(wù)犯罪偵查部門的立案監(jiān)督卻存在著不平衡狀態(tài)，即側(cè)重于對公安機關(guān)的立案監(jiān)督而疏于對本機關(guān)內(nèi)職務(wù)犯罪偵查部門的立案監(jiān)督。

（二）績效考核機制的偏頗

職務(wù)犯罪查處成果和法律監(jiān)督效果是檢察機關(guān)和檢察人員績效考核標(biāo)準(zhǔn)中的重要方面。對公安機關(guān)立案監(jiān)督力度大，有利提高檢察機關(guān)偵查監(jiān)督和公訴部門的考核成績，而對本單位職務(wù)犯罪偵查部門立案監(jiān)督力度大，不僅影響偵查部門的工作業(yè)績，而且有可能影響到單位整體形象和考核成績。尤其是對“立了又撤”的案件進行監(jiān)督，得到的負(fù)面評價更是難以承受。現(xiàn)有的考核機制沒有全面客觀地考慮撤案的事由，不加區(qū)分地一概對撤案作出否定性的認(rèn)定并給予扣分，在職務(wù)犯罪偵查部門對立案監(jiān)督本身就有抵觸的情況下，立案監(jiān)督部門則更愿意加大對公安機關(guān)的立案監(jiān)督力度以獲得高分，從而消極對待對本單位職務(wù)犯罪立案監(jiān)督工作。

（三）職務(wù)犯罪立案監(jiān)督隨意性較大

檢察機關(guān)開展刑事立案監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)以被監(jiān)督的案件是否符合刑事訴訟法和兩高規(guī)定的刑事立案條件為前提進行審查。對職務(wù)犯罪案件應(yīng)否立案的審查監(jiān)督也應(yīng)遵循此項原則。實踐中，個別檢察院認(rèn)為偵查監(jiān)督部門與職務(wù)犯罪偵查部門并列為檢察院內(nèi)設(shè)部門，偵查監(jiān)督部門雖有監(jiān)督權(quán)，但應(yīng)盡量避免干擾職務(wù)犯罪偵查部門的初查和立案偵查工作，以保證職務(wù)犯罪偵查部門放手辦案，多出成績。

（四）違法使用立案裁量權(quán)

《刑法》對一些犯罪規(guī)定了明確的成案標(biāo)準(zhǔn)，最高人民檢察院和公安部等有關(guān)機關(guān)也對部分犯罪規(guī)定了明確的立案標(biāo)準(zhǔn)。立案標(biāo)準(zhǔn)實際上是立案事實條件的具體化，是確定是否有犯罪事實發(fā)生的具體標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，只要達到了立案標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)決定立案。但在司法實踐中，一些地方人為提高或降低某些犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，其中當(dāng)然包括檢察機關(guān)的自偵案件。比如，有的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的檢察機關(guān)，對涉嫌貪污、受賄的數(shù)額在5萬元以下的根本就不立案偵查，只要求嫌疑人退出贓款就結(jié)束初查，作出不立案的決定。有的檢察院職務(wù)犯罪偵查部門為了確保不辦錯案，將刑事訴訟法規(guī)定“認(rèn)為有犯罪事實，需要追究刑事責(zé)任”的立案標(biāo)準(zhǔn)提升至移送起訴的高度，為此不惜在立案前就采取立案后才能采取的強制性措施來確保查清事實和固定證據(jù)，等到各種證據(jù)形成鎖鏈，事實也基本查清后，再作出立案決定。筆者認(rèn)為，在無立案裁量權(quán)法律依據(jù)的情形下，這些在立案標(biāo)準(zhǔn)和條件上突破立法的作法明顯帶有“審前預(yù)斷”之嫌，違背了立案標(biāo)準(zhǔn)或然性的要求，是一種違法使用立案裁量權(quán)的行為，一方面會造成不良的社會效果，另一方面會造成部分證據(jù)的獲取存在程序違法現(xiàn)象，極易在審查起訴或庭審時作為非法證據(jù)予以排除，勢必會導(dǎo)致辦案質(zhì)量出現(xiàn)問題，案件最終處理結(jié)果也具有較大的不確定性。

（五）是否立案的決策中存在經(jīng)濟利益因素

有的檢察院因經(jīng)費短缺或者受經(jīng)濟利益驅(qū)動，對職務(wù)犯罪案件的查處采取有選擇立案的方式。對被查對象的違法行為雖已達到立案標(biāo)準(zhǔn)，但能積極向檢察機關(guān)交清或多交違法違紀(jì)款項的，不予立案。對不能及時交清違法所得的，則立案偵查。對有多名被查對象且都符合立案條件的案件，有的檢察院職務(wù)犯罪偵查部門為創(chuàng)收，只對其中一名或部分被查對象立案偵查，以此形成強烈暗示，促使所有被查對象積極交納案款。有的被查對象甚至以主動多交案款換取檢察機關(guān)對自己的行為不予立案或者即使立案也采取非羈押性的強制措施，并給予最輕的處理。這種將立案變成經(jīng)濟交易的作法，無非是想通過辦案獲得案款，再上交財政后爭取合法的返還款項，為本單位建設(shè)和人員福利待遇博取最大的收益。當(dāng)是否立案的決策中隱藏著巨大的經(jīng)濟利益因素后，立案監(jiān)督就顯得脆弱無力，難以發(fā)揮應(yīng)有的效用。

（六）法律規(guī)定不完善

最高人民檢察院為適應(yīng)新刑訴法的要求，對《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》進行修改時，在規(guī)定對檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件不應(yīng)當(dāng)立案而立案進行監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加了對不應(yīng)當(dāng)立案而立案進行監(jiān)督的內(nèi)容，但仍不能有效解決立案監(jiān)督滯后性和對職務(wù)犯罪偵查部門制約力弱的問題。從外部監(jiān)督制約機制看，雖然《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》中第17條第一款也規(guī)定，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍包括應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的案件，但并未規(guī)定檢察機關(guān)在對直接受理初查的案件決定是否立案時必須告知人民監(jiān)督員。在無被調(diào)查人向人民監(jiān)督員反映問題的情況下，人民監(jiān)督員既無從知曉，也無法監(jiān)督。

二、完善職務(wù)犯罪立案監(jiān)督的對策

（一）平衡內(nèi)外監(jiān)督力度，完善考評考核機制

我國法律規(guī)定檢察機關(guān)對偵查機關(guān)立案活動的監(jiān)督權(quán)，目的就是希望通過監(jiān)督機制有效地控制權(quán)力濫用。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)在履行職能時也同樣存在權(quán)力濫用問題，因此，要轉(zhuǎn)變過去那種重對外監(jiān)督，輕對內(nèi)監(jiān)督的錯誤傾向，始終保持監(jiān)督工作的平衡發(fā)展。職務(wù)犯罪偵查部門作為檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，具有依法查處貪污賄賂、瀆職犯罪的職責(zé)，肩負(fù)著反腐倡廉的重任，理應(yīng)在辦案中廉潔、公正、文明執(zhí)法，要比公安機關(guān)更加自覺地接受監(jiān)督。檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和立案監(jiān)督部門也應(yīng)樹立正確的監(jiān)督意識，依法、適度、有效地開展立案監(jiān)督，要以“比監(jiān)督別人更嚴(yán)格的要求來監(jiān)督自己”的心態(tài)，在工作中主動監(jiān)督、善于監(jiān)督、敢于監(jiān)督，決不護短。檢察機關(guān)還應(yīng)不斷完善績效考核機制，調(diào)整不合理的考評指標(biāo)，提升職務(wù)犯罪立案監(jiān)督工作在整體考評體系中的比重，正確分析撤案事由，對錯立和合法合理撤案區(qū)分情況分別考評，避免為追求政績而使立案監(jiān)督失去公正性的情況出現(xiàn)，切實解決立案監(jiān)督失衡的問題。

（二）立案監(jiān)督關(guān)口前移

根據(jù)法律規(guī)定和司法實踐，立案監(jiān)督的啟動有三種情形：一是偵查監(jiān)督和公訴部門在審查批捕、起訴時發(fā)現(xiàn)有不應(yīng)當(dāng)立案而立案或者應(yīng)當(dāng)立案而未立案的問題。二是經(jīng)過法庭審理有新的證據(jù)證明被告人的行為可能不構(gòu)成職務(wù)犯罪，檢察機關(guān)撤回起訴后退回偵查部門補充偵查時發(fā)現(xiàn)存在不應(yīng)當(dāng)立案而立案的問題。三是公民、單位申訴、控告。這三種情形都具有滯后性的特點，表明立案監(jiān)督主要是一種事后監(jiān)督形式。為加強對職務(wù)犯罪立案活動的監(jiān)督，有必要將監(jiān)督工作關(guān)口前移。比如，監(jiān)督部門可以對一些社會影響大、被查對象多的案件提前了解情況，適時派員出席偵查部門的立案討論會議，加強對提請批捕案件的證據(jù)審查力度等，通過關(guān)口前移，加強前瞻性和監(jiān)督力度，促進職務(wù)犯罪偵查部門改進工作，依法辦案。當(dāng)然，監(jiān)督部門也要明確訴訟監(jiān)督只是一種保障性、補充性的權(quán)力，應(yīng)避免過度地進行立案監(jiān)督，以監(jiān)督權(quán)代替職務(wù)犯罪偵查部門的初查權(quán)和偵查權(quán)，而應(yīng)該在立案監(jiān)督活動中，以適度監(jiān)督為原則，監(jiān)督制約而不越權(quán)替代，保障職務(wù)犯罪偵查工作和立案監(jiān)督工作都能協(xié)調(diào)順利開展。

（三）排除啟動立案程序裁量權(quán)

首先在立法上排除啟動刑事訴訟程序裁量權(quán)，立案作為刑事訴訟程序啟動的前提和基礎(chǔ)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)堅持排除裁量權(quán)這一原則，一切訴訟行為都應(yīng)放在立案之后進行規(guī)范。既不能通過提高立案標(biāo)準(zhǔn)對一些案件不立案，也不能為確保辦“鐵案”而置偵查于立案之前，用起訴標(biāo)準(zhǔn)替代立案標(biāo)準(zhǔn)，更不能濫用強制措施。監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)，對職務(wù)犯罪偵查部門違法使用立案裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案以及在立案前后違法采取強制措施的，要及時向檢察長匯報，要求偵查部門說明理由并督促糾正錯誤，依法保護公民、組織的合法權(quán)益。在立案監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)偵查人員涉嫌徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的，應(yīng)當(dāng)移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理；涉嫌職務(wù)犯罪的，依法層報上級檢察機關(guān)立案查處。

（四）制定切實可行的立案監(jiān)督操作規(guī)程

一是建立檢察機關(guān)內(nèi)部職務(wù)犯罪案件信息通報制度和監(jiān)督制約制度?？馗嫔暝V、職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、紀(jì)檢監(jiān)察等部門在立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督上應(yīng)加強協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一完善、便于操作的內(nèi)部信息通報和監(jiān)督制約規(guī)定，按規(guī)定定期相互通報線索初查、立案偵查和立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時通報。在有條件的情況下，可建立職務(wù)犯罪案件信息共享平臺，隨時掌握偵查部門辦案流程運行情況。發(fā)現(xiàn)在立案方面存在問題后，要按規(guī)定開展監(jiān)督，用制度來管權(quán)、管事、管人，努力提高隊伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平，保障職務(wù)犯罪偵查工作不出問題，確保檢察權(quán)的正確實施。二是建立巡回走訪制度、業(yè)務(wù)部門與社區(qū)對口聯(lián)系制度和職能宣傳制度，在當(dāng)前檢察機關(guān)開展的“六進”活動中引入社會和群眾監(jiān)督，增強立案監(jiān)督的社會基礎(chǔ)。三是加強與檢察聯(lián)絡(luò)員和人民監(jiān)督員聯(lián)系制度。檢察機關(guān)可在重點單位和敏感行業(yè)聘任檢察聯(lián)絡(luò)員，建立檢察聯(lián)絡(luò)辦公室，不斷延伸法律監(jiān)督觸角，擴大監(jiān)督空間和辦案空間。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》第17條的規(guī)定，人民監(jiān)督員對檢察院應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的情形實施監(jiān)督。監(jiān)督部門應(yīng)積極加強與人民監(jiān)督員辦公室、人民監(jiān)督員和檢察聯(lián)絡(luò)員的聯(lián)系，建立信息共享機制，認(rèn)真聽取人民監(jiān)督員對偵查部門立案工作的建議和檢察聯(lián)絡(luò)員的信息反饋，及時發(fā)現(xiàn)問題并開展立案監(jiān)督工作。

（五）充分行使立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)

《人民檢察院刑事訴訟法規(guī)則》和《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》中，都規(guī)定人民檢察院在立案監(jiān)督中可以調(diào)查、核實偵查機關(guān)提供的有關(guān)證據(jù)材料，賦予了偵查監(jiān)督部門和控告申訴部門在進行立案監(jiān)督時享有調(diào)查權(quán)，以保證立案監(jiān)督的準(zhǔn)確性，但這些規(guī)定又過于原則，在實踐中不便操作，需要監(jiān)督部門不斷開拓工作思路，在實踐中靈活掌握和執(zhí)行。由于對職務(wù)犯罪偵查部門的立案監(jiān)督屬于檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，在履行監(jiān)督職責(zé)時遇到的阻力比較大，所以調(diào)查權(quán)的行使需要在提高發(fā)現(xiàn)問題能力的基礎(chǔ)上，爭取主管檢察長對開展立案監(jiān)督工作的堅定支持，并在限定的時間內(nèi)充分行使立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)，全力完成調(diào)查任務(wù)。調(diào)查結(jié)束后應(yīng)當(dāng)制作調(diào)查報告，報請檢察長或檢察委員會決定。從性質(zhì)上看，立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)是立案監(jiān)督權(quán)的輔助性權(quán)力，調(diào)查結(jié)束并不表明立案監(jiān)督工作的結(jié)束，監(jiān)督部門還應(yīng)跟蹤督促，按照檢察長或檢委會的決定落實處理結(jié)果，以保證監(jiān)督實效。

（六）加大對檢察機關(guān)的財務(wù)監(jiān)督和經(jīng)費保障力度，消除為創(chuàng)收辦案的利益根源

檢察機關(guān)財務(wù)、偵查、偵查監(jiān)督、公訴等部門要加強協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格按照“收支兩條線”的規(guī)定處理扣押凍結(jié)的款物，做到“一案一清，一事一清”，對扣押凍結(jié)款物的名稱、種類、數(shù)量等特征要逐案逐項詳細(xì)登記，移交財務(wù)和上繳財政又返還的，要數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，列清明細(xì)，往來票據(jù)手續(xù)要入賬和裝卷，做到財務(wù)和卷宗相映相符，隨時備查。紀(jì)檢監(jiān)察部門要切實發(fā)揮作用，應(yīng)對扣押凍結(jié)涉案款物處理進行全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題要及時指出和監(jiān)督糾正，對違法違紀(jì)人員要堅決處理。同時可根據(jù)扣押凍結(jié)涉案款物的程序特點建立起完善的管理監(jiān)督制度，尤其要對那些已收繳了違法違紀(jì)款項卻沒有立案的案件必須重點檢查，在實踐中不斷強化監(jiān)督管理，使“軟約束”上升為“硬約束”，取得約束檢察人員執(zhí)法行為的實效，最大限度地減少檢察人員在立案環(huán)節(jié)上的違法違紀(jì)現(xiàn)象。上級檢察機關(guān)也應(yīng)加強對下級檢察機關(guān)扣押凍結(jié)涉案款物的專項檢查力度，使類似的檢查常態(tài)化，還要以檢查結(jié)果為依據(jù)，注重對立案監(jiān)督開展情況的調(diào)研，進一步健全相關(guān)工作制度。另外，國家應(yīng)落實從優(yōu)待檢政策，增加對檢察機關(guān)的財政支持。要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，加大對基層檢察院尤其是中西部經(jīng)濟落后地區(qū)檢察院的辦公經(jīng)費保障力度，按實際需要逐年增加財政投入，徹底解除檢察機關(guān)的后顧之憂和制約檢察機關(guān)發(fā)展的瓶頸，根除為創(chuàng)收而決定是否立案和違規(guī)違法扣押凍結(jié)涉案款物現(xiàn)象的利益基礎(chǔ)。

（七）完善立案監(jiān)督法律規(guī)定

刑訴法應(yīng)當(dāng)增加檢察機關(guān)接到不應(yīng)當(dāng)立案而立案的控告或申訴時有提前介入調(diào)查的權(quán)力。人民檢察院刑事訴訟規(guī)則中可增加職務(wù)犯罪偵查部門初查后應(yīng)將是否立案的決定向偵查監(jiān)督部門報告?zhèn)浒傅臈l款，以增強監(jiān)督部門的主動性和立案監(jiān)督力度。人民監(jiān)督員工作規(guī)定中應(yīng)完善人民監(jiān)督員實施監(jiān)督的途徑，比如可以規(guī)定，檢察機關(guān)每年可以定期邀請人民監(jiān)督員參加職務(wù)犯罪案件立案工作評析會，主動聽取人民監(jiān)督員的意見建議。也可規(guī)定被查對象對檢察機關(guān)是否立案的決定有異議時，檢察機關(guān)應(yīng)主動告知其可以申請聽證會，或者向人民監(jiān)督員申請立案監(jiān)督等。職務(wù)犯罪立案監(jiān)督法律規(guī)定的完善，還必須考慮其適用條件，而不能過度擴張監(jiān)督的范圍和內(nèi)涵，以至于干擾正常的職務(wù)犯罪偵查工作，應(yīng)在充分“尊重和保障人權(quán)”和維護公共利益的基礎(chǔ)上，確保職務(wù)犯罪偵查工作無障礙地開展，以順應(yīng)當(dāng)前打擊貪污賄賂瀆職侵權(quán)犯罪的緊迫需要。

注釋：

[1]王守安：《檢察裁量制度理論與實踐》，中國人民公安大學(xué)出版社第一版，第56頁。