戰(zhàn)后臺灣的土地制度，除延續(xù)日治時期舊規(guī)外，還因歷經(jīng)戰(zhàn)火摧殘后百廢待舉，使聚集于農(nóng)業(yè)的人口加劇租地競爭，造成租佃制度的特殊之處：以口頭訂立租約為主，租佃權(quán)與租期都不穩(wěn)定或租期過短，導(dǎo)致租佃糾紛頻仍；盛行的分租租額高達(dá)產(chǎn)量的46%到60%，使佃農(nóng)缺乏再生產(chǎn)的成本；同時又刺激中產(chǎn)階級投資于土地，使資金凍結(jié)在土地中，不利于整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

戰(zhàn)后臺灣實施的土地改革，以公地放租為始，陸續(xù)推行“三七五減租”（1949年4月至7月）、公地放領(lǐng)（1951年）、“耕者有其田”（1953年）等多項土地政策，賦予現(xiàn)耕佃農(nóng)“土地所有權(quán)狀”，扶植其成為自耕農(nóng)。

土地改革之后創(chuàng)造了眾多的自耕農(nóng)，保留了家庭小農(nóng)制，成為臺灣農(nóng)業(yè)的守護(hù)者。此后政府在農(nóng)村所面對的主角不再是地主，而是零散的小自耕農(nóng)。

臺灣土地改革措施，從政府方面來說，可以說是對人民的德政，但“耕者有其田”等土地改革措施也招來若干批評以及反彈。然而，從國民黨政權(quán)長期以來掌控農(nóng)會、水利會系統(tǒng)，獲得農(nóng)民支持的事實來看，臺灣后來能夠在政治與社會方面獲得穩(wěn)定的基礎(chǔ)上發(fā)展民生經(jīng)濟(jì)，土地改革扮演了一個重要的角色。

減租增產(chǎn)

1949年初，國民黨政府在內(nèi)戰(zhàn)中兵敗如山倒，陳誠臨危受命于1月初接手臺灣“省主席”，隨后立即在2月初宣布進(jìn)行“三七五減租”。到同年4月擬定《臺灣省私有土地租用辦法》作為實施減租的依據(jù)。短短一個月，全省完成換約的農(nóng)戶有199070戶，換訂租約368322件。

陳誠于1950年任“行政院長”后，又制定《耕地“三七五減租”條例》，咨請“立法院”完成立法程序，其后到1951年5月25日正式立法通過《耕地“三七五減租”條例》，作為減租的法律依據(jù)。由此可見當(dāng)時實行土地改革的急迫性。實施減租的政治動機(jī)是要保住最后據(jù)點(diǎn)，背水一戰(zhàn)，所以不能將占人口半數(shù)的佃農(nóng)排除在政治盟友之外。

所謂“三七五減租”，即農(nóng)民佃耕地主土地，其地租率最多不得超過所租耕地全年收獲總量的37.5%；佃農(nóng)可保留收獲總量的62.5%。

按照減租條例，農(nóng)地依水田旱地分成26個等級，規(guī)定每一級固定標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)量為計算年租標(biāo)準(zhǔn)；原訂租約未超過收獲總量37.5%者，不得增加。耕地租用一律立書面契約，租約期不得少于六年。若地主要出售土地，原租佃農(nóng)也應(yīng)有優(yōu)先承購權(quán)。遇有荒災(zāi)歉收年份，也應(yīng)視受災(zāi)情況給予減免地租。承租人對所租耕地可以自由投入資本和勞力之特別改良，租約期滿后，如因不續(xù)約而交還耕地時，出租人應(yīng)對這種特別改良費(fèi)用酌給補(bǔ)償。

為實施“三七五減租”政策，各機(jī)關(guān)派出的工作人員達(dá)1.2萬之眾。自1949年5月起，全省展開最重大的工作為換訂租約，把業(yè)佃雙方權(quán)利義務(wù)以書面詳記契約上，此為減租成敗的關(guān)鍵。至同年6月止，所有業(yè)佃租約均已登記完畢，7月實施完成。

實施減租后地主暗地里不免生是非，而佃農(nóng)由于知識水準(zhǔn)較低，對減租政策意義理解不周，故不善于捍衛(wèi)本身利益，加以立法時考慮欠周全，租佃問題仍層出不窮。

比如，地主不甘喪失既得利益，利誘佃農(nóng)使其同意退耕，自1950年初到1952年中，退耕案件多達(dá)5萬件以上。但地主收回之后很少自耕，大都仍暗中出租，或出賣或雇工耕種。為處理此類案件，從1951年3月起建立經(jīng)常性的減租督導(dǎo)檢查制度，至1952年6月底止，退耕案件全部獲得解決，至1953年以后此類案件就很少發(fā)生了。

到1952年完成的減租耕地占總耕地面積的29%，受益農(nóng)戶高達(dá)43%。減租使佃農(nóng)所獲得的報酬增加12.5%左右，所以土地改革初期確實起了改善農(nóng)民生產(chǎn)誘因的作用。同時配合美援推動技術(shù)指導(dǎo)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，1952年至1953年間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)到戰(zhàn)前水準(zhǔn)。

因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提高，使農(nóng)村有過剩勞動力，以此累積未來豐富、廉價，具有高競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)勞動力。

而從20世紀(jì)50年代到60年代，米糖為主的農(nóng)產(chǎn)品都成為換取外匯的有力出口商品。

放領(lǐng)公地

待“三七五減租”取得初步成效，地主在減租中已經(jīng)受到一定打擊；而“省主席”陳誠掌握地方政權(quán)，兼控有大量公有地，公地放領(lǐng)條件已初步具備。于是當(dāng)局決定繼續(xù)實行土地改革，將公地放領(lǐng)予佃農(nóng)，作為“耕者有其田”之倡導(dǎo)與示范，以解燃眉之急。

所謂“公地”主要是指“國民政府”接收日本政府和移民所擁有的土地。此類土地在戰(zhàn)后一律收歸公有，總面積在17萬至17.6萬公頃左右，相當(dāng)于臺灣可耕地的20%到25%。而所謂公地放領(lǐng)政策實為原公地放租政策的延續(xù)。

戰(zhàn)后初期糧食短缺嚴(yán)重，為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，臺灣省行政長官公署于1947年元旦公布《臺灣省公有耕地放租辦法》試辦“公地放租”政策，將公有耕地放租予農(nóng)民，以收取實物地租。農(nóng)民向政府承租土地，獲得貸款，并向政府繳納地租而不再負(fù)擔(dān)田賦，政府成為一個超級地主。

迫于臺灣省各方面的壓力，臺灣省政府亦屢屢申述公地放租只是土地政策的過渡形式，一俟時機(jī)成熟，所有公有土地都要舉行公領(lǐng)，以實現(xiàn)“耕者有其田”的理想。

事實上，公有耕地的放領(lǐng)為臺灣實施“耕者有其田”的前奏曲。省政府在1948年4月頒布《臺灣省放領(lǐng)公地扶植自耕農(nóng)實施工作要點(diǎn)》，試辦公地放領(lǐng)，劃出零星“公地”扶植農(nóng)民耕種自有農(nóng)地。該年總計放領(lǐng)土地3383甲（“甲”是臺灣田地面積單位，1甲為0.9699公頃），受益農(nóng)戶約有千家。但是因1949年開展“三七五減租”，放領(lǐng)工作暫時停頓，一直到國民黨當(dāng)局遷臺后實施大規(guī)模土地改革時為止。

公地放領(lǐng)也是當(dāng)局獲得財政資金的手段。撤退來臺之時，工商業(yè)不振，稅金征收困難，私有土地課稅亦不順，于是打算放領(lǐng)接收日產(chǎn)的公地，以換取資金。公地放領(lǐng)政策的實施是在減租政策告一段落之后。1951年5月30日“立法院”通過《臺灣省放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實施辦法》，開始實施公地放領(lǐng)。用公地扶植農(nóng)民取得自有耕地，農(nóng)民在繳清地價之后，便可取得土地所有權(quán)。

放領(lǐng)范圍以耕地為限，是時全省出租公有耕地，除有關(guān)水土保持及公營事業(yè)機(jī)關(guān)生產(chǎn)上必須保留的部分土地外，一概列入放領(lǐng)范圍。放領(lǐng)對象則以原承租方即現(xiàn)耕農(nóng)民為主要對象，其次則為雇農(nóng)、耕地不足的佃農(nóng)、半自耕農(nóng)、無土地耕作之原土地關(guān)系人。

公地放領(lǐng)政策推行后，有10萬甲左右的耕地被依序先分配給原承租公地之現(xiàn)耕農(nóng)，其次為雇農(nóng)。實際放領(lǐng)的公有農(nóng)地，至1952年約為5.1萬甲，僅占全體公有農(nóng)地的28%。公有農(nóng)地很多是公營企業(yè)所有（以臺糖公司為主），因此政府本身即是大地主。

公地放領(lǐng)實施后，讓當(dāng)時臺灣四分之一的佃農(nóng)獲得了耕地，也為“耕者有其田”的實施掀起了輿論，加強(qiáng)了宣傳聲勢，奠定了基礎(chǔ)。而且后來金門扶植自耕農(nóng)，付給地主的地價款（現(xiàn)金一次付清），就是以放領(lǐng)所得地價收入墊付。

扶農(nóng)之策

“耕者有其田”實施的步驟，是先由國民黨中央確定整個細(xì)節(jié)，再交由行政及立法部門通過施行。1953年，“立法院”通過頒布《實施耕者有其田條例》。

實施“耕者有其田”的政策規(guī)定政府收購地主土地，轉(zhuǎn)售給現(xiàn)耕佃農(nóng)，原承租佃農(nóng)優(yōu)先承購其耕地?；緲?gòu)想是在不增加農(nóng)民金錢負(fù)擔(dān)的原則下，輔助佃農(nóng)取得耕地所有權(quán)；地主的利益亦予以保護(hù)；將地主的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣珷I企業(yè)的股票。

條例主要內(nèi)容規(guī)定：僅以農(nóng)地為征收對象，為確保地主生活無虞，不論在不在地，每一地主保留耕地以中等水田3甲、旱田6甲為限；超出保留限度的出租田地部分以及全部的共同所有出租地，政府作為媒介征購，出售予承租的佃農(nóng)；對于征收農(nóng)地的地價補(bǔ)償，則考慮到通貨膨脹的影響，農(nóng)民必須以十年的實物年賦償還給政府。被征收之土地價格，按照全年產(chǎn)物的2.5倍計算。地主的地價補(bǔ)償額大約為21億元臺幣，七成以實物債券，三成以四家公營企業(yè)股票（工礦、農(nóng)林、臺泥、紙業(yè)公司）支付。

實物債券分水田的稻谷和旱田甘薯債券，十年內(nèi)每年配合收獲季節(jié)繳納。承領(lǐng)農(nóng)戶達(dá)19.4萬多戶，應(yīng)收稻谷達(dá)13億多公斤、甘薯5億多公斤。如此龐大的數(shù)量要在十年分20期到農(nóng)村辦理通知、催征、核收、稽查和儲存，實在不是一件簡單的工作。

幸而負(fù)責(zé)的臺灣土地銀行是1945年9月由日本勸業(yè)銀行改組，成立在土改之前，土地金融的從業(yè)人員大都來自地政部門，故能發(fā)揮專長，經(jīng)辦實物債券業(yè)務(wù)。臺灣農(nóng)民也在十年中，如實把應(yīng)繳的地價實物完全還清，使實物債券能完全總付完畢?！案哂衅涮铩睂嵤┖?，到1953年有28%的總戶數(shù)，或16%之耕地面積受此政策影響。公地放領(lǐng)后，政府回收15億元臺幣，投資于石門水庫之興建和其他農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃。

土地改革令租率降低，也有佃農(nóng)變成自耕農(nóng)。陳誠在1961年曾指出：“減租政策實施后，因佃權(quán)得有保障，租額受到限制，更因努力增產(chǎn)所得，全部為佃農(nóng)所有，大大鼓舞了佃農(nóng)耕作的熱情。故糧食生產(chǎn)量，立刻顯著地增加起來?！?/p>

因收入增加，用于增加生產(chǎn)投資或改善生活，農(nóng)家消費(fèi)水準(zhǔn)增加，又為工業(yè)產(chǎn)品提供了需求的國內(nèi)市場，給消費(fèi)經(jīng)濟(jì)帶來活力。1950年至1955年間，每戶農(nóng)家生活消費(fèi)支出比例由86%增為90%。儲蓄率則下降，因農(nóng)家將一部分儲蓄用于償還土地價款。

土地改革切斷過去地主階級對鄉(xiāng)村剩余的控制，并強(qiáng)化了一個自有、自耕的小農(nóng)制的形成。而政府透過向農(nóng)民征收實物地價補(bǔ)償及“肥料換谷制”，打破了過去地主控制農(nóng)村剩余的局面，直接掌握農(nóng)民的生產(chǎn)剩余，以供養(yǎng)龐大軍公教人員；同時透過低米價政策等措施，使農(nóng)業(yè)資本可能移向工業(yè)資本。