從8月1日開始，國家審計(jì)署對(duì)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，和2011年上半年的政府性債務(wù)審計(jì)不同的是，中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府首次納入審計(jì)范圍。對(duì)于社會(huì)各界十分關(guān)注的地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，審計(jì)署10月21日稱數(shù)據(jù)仍在匯總。不出意外，審計(jì)署近日將會(huì)向國務(wù)院專門匯報(bào)本次審計(jì)結(jié)果。

地方債規(guī)模究竟有多大，一直存在分歧。依照以往經(jīng)驗(yàn)，央行、審計(jì)署、財(cái)政部三大部門基于不同的統(tǒng)計(jì)口徑，得出的債務(wù)規(guī)模相差甚大。央行和銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)根據(jù)每筆貸款統(tǒng)計(jì)得來，審計(jì)署將符合審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的融資平臺(tái)納入統(tǒng)計(jì)，很小的平臺(tái)或偶爾充當(dāng)融資平臺(tái)的國有企業(yè)不在統(tǒng)計(jì)之列；財(cái)政部依靠各地專員辦上報(bào)的數(shù)據(jù)，規(guī)模更小。各研究機(jī)構(gòu)根據(jù)不同方法測(cè)算出的地方債規(guī)模相差更大。那么，究竟誰的數(shù)據(jù)更接近真實(shí)情況，各有各的說法。

一個(gè)無法否認(rèn)的事實(shí)是，2012年后，地方融資平臺(tái)融資渠道更加多元化，原來以銀行的表內(nèi)融資為主，開始轉(zhuǎn)向表外融資，尤其是信托、委托貸款方式進(jìn)入融資平臺(tái)的資金規(guī)模較大。同時(shí)，國有企業(yè)或事業(yè)單位通過舉債、融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的債務(wù)在上升。這是近兩年地方政府融資中新凸顯的問題。而這些新的舉債主體、新的舉債方式則更加隱蔽，潛在的風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。

同時(shí)，不可不警惕的還有地方政府性債務(wù)中的幾個(gè)“過度”現(xiàn)象——舉債規(guī)模增長過度擴(kuò)張、舉債過度依賴地方融資平臺(tái)、債務(wù)清償過度依賴土地。

從2013年6月審計(jì)署公布的36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果來看，通過地方融資平臺(tái)這一主體舉債的比重在上升，意味著地方政府舉債高度依賴地方融資平臺(tái)?？梢哉f，融資平臺(tái)是否安全可控，事關(guān)地方債安危。而融資平臺(tái)債務(wù)的清償又高度依賴土地出讓收入。

作為殼公司的地方融資平臺(tái)是政府職能的延伸，其主要功能是融資，并未真正實(shí)現(xiàn)公司化運(yùn)作，在管理中也常出現(xiàn)不規(guī)范現(xiàn)象，例如虛假出資、抽逃資本、違規(guī)操作等。近年，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也效仿市、縣紛紛成立了融資平臺(tái)，應(yīng)該看到，它們的盈利能力和償債能力更弱。流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)才是地方債風(fēng)險(xiǎn)所在，一旦無法還本付息，將會(huì)引發(fā)區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

分析地方債產(chǎn)生原因，可以看出，中央和地方財(cái)力分配不合理是地方舉債的動(dòng)因。財(cái)政部長樓繼偉對(duì)這一現(xiàn)象曾有專門論述。他介紹說，中央集中了全國財(cái)政收入的53%左右，但是中央財(cái)政支出只占全國的20%，而且這20%是中央財(cái)政有赤字情況之下實(shí)現(xiàn)的。如果計(jì)算政府行政性收費(fèi)和相應(yīng)支出，地方財(cái)政支出占比超過85%。

同時(shí)，中央宏觀調(diào)控通常采取地方提供配套資金的辦法，這在2008年實(shí)施的4萬億投資計(jì)劃中表現(xiàn)得尤為突出，地方為了爭(zhēng)取項(xiàng)目，普遍舉債配套。再加上民生領(lǐng)域的剛性支出，地方財(cái)力緊張，資金缺口巨大，債務(wù)雪球越滾越大也就在所難免。

上一輪地方政府性債務(wù)審計(jì)之后，國務(wù)院相關(guān)部門出臺(tái)了規(guī)范和清理地方融資平臺(tái)、規(guī)范地方政府融資方式的文件，但是對(duì)于10.7萬億元債務(wù)本身并未出臺(tái)一攬子解決方案。這或許是決策層認(rèn)為債務(wù)規(guī)模并不嚴(yán)重，仍然安全可控。

實(shí)際上，政府化解債務(wù)可選擇的政策選項(xiàng)很多，例如發(fā)行長期國債置換、資產(chǎn)證券化、中央財(cái)政埋單、壞賬重組、出售地方政府所持優(yōu)質(zhì)股權(quán)和房產(chǎn)等。長久之策包括加大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，賦予?。ㄊ校┘?jí)政府適度舉債權(quán)；調(diào)整央地財(cái)稅格局、加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，扭轉(zhuǎn)唯GDP的政績觀等。

但我們認(rèn)為，在化解債務(wù)之前，要對(duì)債務(wù)進(jìn)行界定和問責(zé)。對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)舉債或提供擔(dān)保的行為，以及個(gè)別地區(qū)不顧實(shí)際過度舉債的地方官員，應(yīng)予以問責(zé)。債務(wù)規(guī)模過大不可成為法不責(zé)眾的搪塞。否則，難以消除地方政府官員“不怕還不了，就怕借不到”的思想，更談不上增強(qiáng)地方官員的舉債風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

按照現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)地方政府按照“量入為出、收支平衡”的原則編制預(yù)算，不列赤字。雖然國務(wù)院禁止地方政府直接貸款或者為舉債提供擔(dān)保，但是，實(shí)際上各地違規(guī)現(xiàn)象很多，不少人持有法不責(zé)眾的心態(tài)。

中國沒有地方政府破產(chǎn)機(jī)制，官員任內(nèi)債務(wù)增長情況不與其考核、升遷掛鉤，因而“前任借債，后任還債”，當(dāng)屆政府舉債沖動(dòng)強(qiáng)烈。我們看到，部分地區(qū)負(fù)債率已經(jīng)超過200%，政府借新債還舊息，勉力維持局面，如果繼續(xù)默認(rèn)這些行為，將難以從根本上控債。但從根本上來說，長期解決地方債務(wù)問題的積弊，方案應(yīng)在平衡地方支出責(zé)任與權(quán)力之中求解。