近幾年，中國(guó)的稅制改革指向國(guó)稅與地稅的合并。大多數(shù)支持合并者所倡導(dǎo)的理由是征稅效率的問(wèn)題。地稅局的征稅效率遠(yuǎn)低于國(guó)稅局，因此可以將前者并入后者。

以2011年為例，全國(guó)的稅收總額為9.57萬(wàn)億元，其中由國(guó)稅局征收的部分占65.3%，而該年全國(guó)所有稅務(wù)機(jī)構(gòu)的人員數(shù)為76.5萬(wàn)，國(guó)稅局人員數(shù)占52.8%，這意味著地稅局以47%的人員僅征收了全國(guó)35%的稅收。

不過(guò)還有稅種的區(qū)別，國(guó)稅局負(fù)責(zé)的大多是優(yōu)質(zhì)稅種，特別是增值稅，而地稅局一般負(fù)責(zé)小稅種。即使考慮到稅種問(wèn)題，地稅局的效率依舊很低。但地稅局在幫助地方企業(yè)成長(zhǎng)方面功不可沒(méi)。因此，單純從征稅效率角度來(lái)討論地稅與國(guó)稅的問(wèn)題有失偏頗。

稅收機(jī)構(gòu)分設(shè)由來(lái)

在我國(guó)政府間負(fù)責(zé)事物的具體部門(mén)設(shè)置中，一般都只單獨(dú)設(shè)立地方相應(yīng)的部門(mén)。針對(duì)同一事物，像稅收征管這種同時(shí)由中央和地方兩個(gè)部門(mén)來(lái)管理的情況非常少見(jiàn)。國(guó)稅與地稅分設(shè)并不是歷史上就有的，1978年-1993年，我國(guó)只有一個(gè)稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)。在1994年的分稅制改革中，國(guó)家正式將國(guó)稅與地稅分設(shè)，即將原來(lái)的稅務(wù)局拆分為兩個(gè)稅務(wù)局。1994年的分稅制改革本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一次征稅權(quán)的改革，即將原來(lái)屬于地方政府的征稅權(quán)上收至中央政府，并且此后的數(shù)次稅制改革都是朝著這個(gè)方向邁進(jìn)。

隨著征稅權(quán)逐漸偏向國(guó)稅局，地稅局原有的人員占比與其稅收占比越來(lái)越不匹配。但奇怪的是，為何地方政府不撤銷地稅局，將所有的稅收征收責(zé)任移交國(guó)稅局，自己則可以直接在事后拿到由國(guó)稅局代收的地方收入？

深圳市曾向國(guó)稅總局提出合并稅務(wù)系統(tǒng)，由國(guó)稅局來(lái)代收地方收入，深圳市撤銷原有的地稅局，但兩者卻在人事權(quán)上發(fā)生了沖突，深圳市要求合并后的稅務(wù)局的人事權(quán)由地方管轄，而國(guó)稅總局也堅(jiān)持要有人事權(quán)，此事最后不了了之。這聽(tīng)上去很矛盾，人事權(quán)往往意味著要自己負(fù)擔(dān)征稅的成本，為何地方政府要做吃力不討好的事？這與地方競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)。

地方競(jìng)爭(zhēng)與違規(guī)減稅

2002年的所得稅分享改革的正式理由是，為了支持西部大開(kāi)發(fā)，國(guó)家需要新增的財(cái)力來(lái)增加對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因此需要從發(fā)達(dá)地區(qū)分享原本屬于地方稅的所得稅收入。但此次改革還有一個(gè)潛在原因，就是所得稅逃稅太嚴(yán)重。

所得稅中的主要構(gòu)成是企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅逃稅的一個(gè)直觀解釋是信息不對(duì)稱。與增值稅不同的是，稅務(wù)機(jī)關(guān)很難掌握企業(yè)真實(shí)的利潤(rùn)水平，因此企業(yè)可以通過(guò)會(huì)計(jì)操作隱瞞其真實(shí)利潤(rùn)，從而少交企業(yè)所得稅。另一個(gè)原因是，地方政府主動(dòng)為企業(yè)減免企業(yè)所得稅。在2004年審計(jì)署針對(duì)788家重點(diǎn)稅源企業(yè)的稅收審計(jì)中可以看出，地方政府的違規(guī)減稅是一個(gè)主要因素。

同樣，如果一個(gè)企業(yè)是在地稅局繳納企業(yè)所得稅，另一個(gè)完全相同的企業(yè)在國(guó)稅局繳納企業(yè)所得稅，前者要比后者少繳25%的稅。原因是地稅局屬于地方政府管轄，而國(guó)稅局是由中央政府垂直管轄，地方政府有動(dòng)機(jī)來(lái)給企業(yè)減稅，在操作上也很便利。而地方政府要想通過(guò)國(guó)稅局來(lái)減稅則難得多。

理論上講，只有那些流動(dòng)性足夠強(qiáng)的企業(yè)才會(huì)受到地方政府的這種“青睞”。如果私營(yíng)企業(yè)的流動(dòng)性較大，由地稅局征管相比國(guó)稅局就可以少繳納企業(yè)所得稅。而大多數(shù)不可貿(mào)易的服務(wù)業(yè)很難流動(dòng)，這些企業(yè)即使是地稅局來(lái)征管，其所得稅稅率也相對(duì)較高。

地稅局“援助之手”

如果僅從征稅效率來(lái)考慮國(guó)稅和地稅，有失偏頗。企業(yè)避稅或逃稅，從征稅效率來(lái)說(shuō)是壞事，地方政府違規(guī)減稅也使得稅法的執(zhí)行效果打了折扣，但我們需要從一個(gè)更宏大的視野來(lái)理解和看待地稅局的角色，進(jìn)而才能判斷地稅局未來(lái)應(yīng)該走的方向。

中國(guó)和俄羅斯轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的巨大差別在于，兩國(guó)的地方政府扮演了完全不同的角色。俄羅斯的地方政府扮演的是“攫取之手”，地方官員與精英勾結(jié)，爭(zhēng)相從企業(yè)中撈點(diǎn)好處，大多數(shù)企業(yè)不堪重負(fù)；相反，中國(guó)的地方政府扮演的是“援助之手”，地方官員想著如何來(lái)幫助本地企業(yè)發(fā)展，如幫助它們打開(kāi)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)、獲得銀行信貸等，以實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展。

中國(guó)的法定稅率較高，而在前30年，大多數(shù)企業(yè)從事的又是低附加值的產(chǎn)業(yè)，如果完全按照法定稅率繳稅，稅收會(huì)極大地壓縮企業(yè)利潤(rùn)空間，企業(yè)自然沒(méi)有資源來(lái)做技術(shù)改進(jìn)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。而地稅局的作用恰好在一定程度上抵消了高稅率的負(fù)面作用。

地稅局還可采取因地制宜的政策。當(dāng)沿海地區(qū)發(fā)現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)不是傳統(tǒng)的低端制造業(yè)時(shí)，可通過(guò)地稅局的稅收政策來(lái)做調(diào)整，策略性地提高某類產(chǎn)業(yè)的實(shí)際稅率；欠發(fā)達(dá)地區(qū)可同時(shí)采用較優(yōu)厚的稅收政策來(lái)吸引這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而達(dá)到產(chǎn)業(yè)在空間上的合理分布。

正是這“援助之手”促進(jìn)了中國(guó)私營(yíng)企業(yè)的蓬勃發(fā)展。我們的研究發(fā)現(xiàn)，地稅局征管的企業(yè)在研發(fā)投資和企業(yè)的生產(chǎn)率方面更具優(yōu)勢(shì)，這說(shuō)明地稅局為私企減稅時(shí)，這些企業(yè)將減稅收益用于改進(jìn)自己的技術(shù)，這種改進(jìn)也反映在企業(yè)真實(shí)的產(chǎn)出效率上，因此減稅能達(dá)到產(chǎn)業(yè)升級(jí)的目標(biāo)。

還征稅權(quán)于地稅局

正是因?yàn)閷?shí)際稅率同時(shí)取決于法定稅率和稅務(wù)機(jī)構(gòu)的征稅努力，因此當(dāng)國(guó)家制定減稅政策、降低法定稅率時(shí)，不一定能達(dá)到真實(shí)減稅的目標(biāo)。如果僅考慮征稅效率，公共財(cái)政學(xué)領(lǐng)域有幾條公認(rèn)的關(guān)于征稅權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)：（1）對(duì)可流動(dòng)要素的征稅由中央控制；（2）完全不可流動(dòng)的稅種由地方控制；（3）對(duì)稅基擁有最多信息的政府負(fù)責(zé)該稅種。

對(duì)照這幾條規(guī)則，我國(guó)目前的稅種改革需做謹(jǐn)慎考慮。首先，房產(chǎn)稅一旦大面積推開(kāi)，應(yīng)全部劃歸地稅局管理，因?yàn)榈胤秸行畔?yōu)勢(shì)。其次，“營(yíng)改增”應(yīng)有范圍限制，因?yàn)闋I(yíng)業(yè)稅是面向服務(wù)業(yè)的，地方政府對(duì)服務(wù)業(yè)有信息優(yōu)勢(shì)，且地方政府缺乏為服務(wù)業(yè)減稅的動(dòng)機(jī)。更重要的是，服務(wù)業(yè)是與“人”的城市化聯(lián)系在一起的，如果不將服務(wù)業(yè)的收益和管理權(quán)限劃歸地方政府，地方政府就沒(méi)有激勵(lì)來(lái)推行“人”的城市化。

如果從更宏大的視野考慮，則需“做實(shí)”地稅局。現(xiàn)階段，中央財(cái)力遠(yuǎn)勝于地方財(cái)力，是調(diào)整中央地方財(cái)稅關(guān)系的合適時(shí)機(jī)，因此國(guó)家要優(yōu)先將那些與地方企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的稅權(quán)歸還地稅局，而不是直接調(diào)整中央與地方在某項(xiàng)稅收上的分享比重。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，征稅權(quán)遠(yuǎn)比稅收收入重要。

作者為華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授