黨的十八大提出要走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的十八大精神，最大程度激活土地要素，充分發(fā)揮土地的空間載體功能、資產(chǎn)功能和生態(tài)功能，對于更好地抓住推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化機(jī)遇，加速推進(jìn)邵陽城鎮(zhèn)化建設(shè)，打造八百萬邵陽人的幸福家園，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

保障土地需求，拓展城鎮(zhèn)化發(fā)展空間

黨的十八大提出要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，形成合理的城鎮(zhèn)化空間布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)的就業(yè)支撐、產(chǎn)業(yè)積聚、人口積聚和公共服務(wù)的能力。邵陽市結(jié)合實(shí)際提出“東部城市群經(jīng)濟(jì)圈和西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈”發(fā)展思路，“十一五”期間，編制完成了縣域土地利用總體規(guī)劃，初步完成市區(qū)420平方公里核心區(qū)城鄉(xiāng)一體化概念性規(guī)劃，提出構(gòu)建“一群一區(qū)、圈層輻射、一主四次、軸線拓展”的城鎮(zhèn)用地空間布局。即東部地區(qū)構(gòu)建以邵陽市區(qū)為主城，以新邵縣城為輔城，以邵東縣城、邵陽縣城、隆回縣城為衛(wèi)星城的點(diǎn)軸聚合型城鎮(zhèn)群體，城市群發(fā)展過程中一些重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重要民生工程項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)工程項(xiàng)目用地需求得到了全力保障。但邵陽作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后，規(guī)劃不細(xì)、用地需求量大，“地從哪來”是下階段國土資源部門保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)。一要優(yōu)化空間開發(fā)格局。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不能照搬一種模式，更不能朝令夕改，必須規(guī)劃先行、優(yōu)化空間，因地制宜發(fā)展，科學(xué)定位發(fā)展。要嚴(yán)格按照城市主體功能定位，修改邵陽市中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃，增強(qiáng)城市集聚產(chǎn)業(yè)、承載人口、輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的能力。要加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在原有土地利用總體規(guī)劃和中心城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化村級(jí)土地利用規(guī)劃。同時(shí)，加強(qiáng)土地規(guī)劃的總體管控作用，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，確保新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃落到實(shí)處。二要保障合理用地需求。要利用武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)的政策優(yōu)勢，爭取國家、省重點(diǎn)項(xiàng)目用地指標(biāo)，擴(kuò)大增量，確保城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的合理用地需求。要根據(jù)“質(zhì)量優(yōu)先、規(guī)模優(yōu)先、急用優(yōu)先、集約優(yōu)先”的原則，實(shí)行用地計(jì)劃差別化管理，科學(xué)合理地安排好城鎮(zhèn)化用地計(jì)劃。三要推進(jìn)節(jié)約集約用地。要嚴(yán)格執(zhí)行資源節(jié)約集約利用的有關(guān)政策制度，通過開展節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建活動(dòng)，建設(shè)一批節(jié)地型城鎮(zhèn)。要規(guī)范各類園區(qū)土地利用秩序，加大城鎮(zhèn)違法用地行為查處力度。推廣武岡市農(nóng)民集中成片建房模式，引導(dǎo)農(nóng)村住宅逐步向中心村和小城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向工業(yè)園區(qū)集中，挖掘農(nóng)村節(jié)約集約利用土地的潛力，騰出更多的城鎮(zhèn)化建設(shè)用地。

完善土地市場，保障城鎮(zhèn)化建設(shè)資金

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)走內(nèi)涵式發(fā)展之路，告別低成本時(shí)代，需要大量資金投入，土地這一極具配置能力的資本至關(guān)重要。盡管“土地財(cái)政”將面臨各種現(xiàn)實(shí)約束，但土地有償使用和市場化配置的方向不會(huì)變。完善土地資源市場，深化土地有償使用制度，進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，對建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)建設(shè)資金保障機(jī)制仍有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。一要高度壟斷土地一級(jí)市場。政府高度壟斷土地一級(jí)市場，是防止國有土地資產(chǎn)流失，充分發(fā)揮政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的引導(dǎo)和調(diào)控作用的需要。要完善土地儲(chǔ)備機(jī)制，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)用地，實(shí)行政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一監(jiān)管。要統(tǒng)籌增量和存量，科學(xué)制定和實(shí)施土地儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃，強(qiáng)化土地儲(chǔ)備和供應(yīng)的調(diào)控作用，鼓勵(lì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以土地融資，增強(qiáng)政府調(diào)控和供應(yīng)能力。要將土地管理方面形成的稅費(fèi)全部納入財(cái)政，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理，防止國有土地資產(chǎn)流失，走出一條為解決企業(yè)改制、債權(quán)債務(wù)清理、土地收益分配、城鎮(zhèn)化資金等現(xiàn)實(shí)問題的可行之路。二要加強(qiáng)土地市場制度建設(shè)。健全土地市場機(jī)制是確保土地交易合法性和安全性的需要，是引導(dǎo)土地交易雙方依法交易、杜絕隱形交易的重要手段，也是規(guī)范土地市場秩序和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境的主要途徑。要出臺(tái)市區(qū)國有建設(shè)用地供應(yīng)及收支管理辦法，工業(yè)用地及商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地一律實(shí)行招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓，大力推進(jìn)網(wǎng)上招拍掛；經(jīng)營性用地和政府統(tǒng)征工業(yè)項(xiàng)目用地原則上采用網(wǎng)上掛牌或者拍賣方式出讓；加強(qiáng)土地二級(jí)市場管理，規(guī)范國有土地使用權(quán)續(xù)期，逐步改善土地收益結(jié)構(gòu)，做大做強(qiáng)土地市場，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)建立起穩(wěn)定持續(xù)的資金籌措渠道。三是加強(qiáng)土地市場監(jiān)管。在以出讓方式配置國有土地使用權(quán)過程中，要嚴(yán)格按照《國土資源部、國家工商行政管理總局關(guān)于發(fā)布〈國有土地使用權(quán)出讓合同〉示范文本的通知》（國土資發(fā) [2008]86號(hào)）要求，規(guī)范國有土地出讓行為，積極督促用地者嚴(yán)格履行合同。對擅自變更用途的項(xiàng)目，尤其是對假借工業(yè)用地名義，通過優(yōu)惠政策取得地塊，要依法處理到位。

明晰土地權(quán)益，平衡城鎮(zhèn)化紅利分配

十八大報(bào)告指出，要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。如何在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，切實(shí)維護(hù)和保障人民群眾的土地權(quán)益，當(dāng)前國土資源部門主要應(yīng)做好三個(gè)工作：一是要按時(shí)完成確權(quán)登記發(fā)證的工作。土地要素市場化需要建立在土地完整確權(quán)基礎(chǔ)上。要抓好農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證中的調(diào)查、確權(quán)兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)調(diào)查工作，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，給每宗地建立“身份證”，賦予農(nóng)民合法有據(jù)的權(quán)利保障。這不僅是土地流轉(zhuǎn)的首要前提，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)nxdZtVPx3YJKOjepuMO+yGjq+3A1ckisqQ1DaJ4htSU=的基礎(chǔ)性工作。同時(shí)，在確權(quán)登記發(fā)證過程中，要以法律法規(guī)和有關(guān)政策為依據(jù)，本著尊重歷史，面對現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的原則，積極穩(wěn)妥地做好土地糾紛調(diào)處工作。二是推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，增強(qiáng)集體土地流動(dòng)性，促進(jìn)土地使用權(quán)資本化，產(chǎn)生土地資源配置的帕累托效率，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)利益實(shí)現(xiàn)最大化。依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，可以通過統(tǒng)一有形的土地市場和公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓，與國有土地享有平等權(quán)益。要推進(jìn)集體建設(shè)用地有償使用試點(diǎn)，建立宅基地退出機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)戶對土地的處理權(quán)能，鼓勵(lì)農(nóng)民離宅離土。要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，對農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地整理所節(jié)約的土地，先復(fù)墾為耕地，通過增減掛鉤調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，獲得的土地增值收益反哺農(nóng)村。要大膽鼓勵(lì)集體土地股份制改革，成立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)合組織、股份合作社或股份公司等，使農(nóng)民對集體資產(chǎn)享有充分的股權(quán)。三是規(guī)范征地拆遷行為。城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，征地拆遷問題日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。要深化征地制度改革，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，依法征收農(nóng)村集體土地。要嚴(yán)格執(zhí)行新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和《邵陽市集體土地上房屋征收與補(bǔ)償安置辦法》，認(rèn)真做好新舊征地制度銜接工作，嚴(yán)格履行征地前告知、確認(rèn)、聽證和征地中兩公告一登記等程序，嚴(yán)格征地拆遷補(bǔ)償資金監(jiān)管，建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，妥善解決超期安置和被征地農(nóng)民就業(yè)問題，讓廣大被征地農(nóng)民同享城鎮(zhèn)化成果。

保護(hù)土地生態(tài)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后于城市，不僅足以影響城鎮(zhèn)化的活力，而且還給一些城鎮(zhèn)化帶來一些隱患。要遵循新型城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。一是要注重耕地保護(hù)。堅(jiān)守18億畝耕地紅線是維護(hù)國家糧食安全的重大舉措，是建設(shè)優(yōu)美家園不可或缺的重要要素，建設(shè)生態(tài)文明是全面建成小康社會(huì)的基本目標(biāo)之一。因此，保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)是新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵，是必須堅(jiān)守的底線。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要做好縣級(jí)政府換屆后的耕地保護(hù)與土地管理目標(biāo)責(zé)任落實(shí)工作，總結(jié)隆回縣村級(jí)耕地保護(hù)協(xié)會(huì)經(jīng)驗(yàn)做法，建立耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。要全面完成基本農(nóng)田劃定工作，嚴(yán)格土地用途管制和占用耕地審批，嚴(yán)厲查處違法占用耕地建設(shè)行為。要進(jìn)一步完善“以補(bǔ)代投”、“以獎(jiǎng)代投”機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與耕地保護(hù)。二是要推進(jìn)土地整治。土地整治是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善土地生態(tài)環(huán)境的重要手段?？偼顿Y超過60億的婁邵盆地基本農(nóng)田建設(shè)重大建設(shè)項(xiàng)目涉及邵陽市邵東縣、新邵縣、隆回縣、洞口縣、武岡市、邵陽縣、大祥區(qū)、雙清區(qū)等8個(gè)縣市區(qū)，共77個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1832個(gè)村，基本農(nóng)田220萬畝，從2013年開始實(shí)施，計(jì)劃于2017年結(jié)束，該項(xiàng)目對推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化、建設(shè)美麗邵陽有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。要按進(jìn)度完成土地整治任務(wù)，對整治出來的新增地，一部分用于耕地占補(bǔ)平衡，另一部分可流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，提升農(nóng)村土地的資源價(jià)值。要發(fā)揮耕地多重功能，在婁邵盆地基本農(nóng)田重大工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，引入景觀設(shè)計(jì)，將具有生態(tài)功能的農(nóng)田，建成“綠心、綠帶”，形成強(qiáng)烈的景觀效能，構(gòu)建“環(huán)境友好、景觀優(yōu)美、生態(tài)和諧”的具有田園風(fēng)光的城鄉(xiāng)宜居環(huán)境。

（作者系邵陽市國土資源局黨組書記、局長）