近年來(lái)，湖南省國(guó)土資源廳不斷強(qiáng)化法制工作，逐步健全民主決策機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)審批制度改革，行政行為逐步規(guī)范有序，辦案程序得到優(yōu)化，辦案質(zhì)量得到提高，廳行政復(fù)議工作被國(guó)土資源部評(píng)為全國(guó)先進(jìn)，依法行政工作被省人民政府評(píng)為優(yōu)秀。

什么是法制

簡(jiǎn)單地講，法制就是法律和制度，包括成文法和不成文法。成文法是指國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法定程序制定發(fā)布的具體系統(tǒng)的法律文件，國(guó)家機(jī)關(guān)依立法程序制定的、以規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來(lái)的法。我國(guó)的憲法、普通法律、行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)都是成文法。比如《土地管理法》就是成文法。不成文法是指非經(jīng)國(guó)家立法機(jī)關(guān)以特定程序制定的，亦不以條文化形式展示法律內(nèi)容的，卻具有國(guó)家法律效力的法律形式，主要有習(xí)慣法和判例法兩種形式。比如“民不告官不究”等等。我們要通過(guò)深入研究法制的本質(zhì)和內(nèi)涵，進(jìn)一步強(qiáng)化法制意識(shí)。

為什么要強(qiáng)化法制意識(shí)

第一，是做人的基本要求。什么是人？人是社會(huì)關(guān)系的總和，而社會(huì)關(guān)系就必須依靠法制來(lái)維持，如果人人都不按規(guī)矩行事，那就不行，所以這是做人的基本要求。第二，是時(shí)代發(fā)展的要求。隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步，不再是蠻干的時(shí)候了。比如以前提拔干部，領(lǐng)導(dǎo)一句話(huà)就行了，現(xiàn)在就需要符合規(guī)定的要求，經(jīng)過(guò)規(guī)范的程序。以前我們進(jìn)行土地調(diào)查，用鋤頭量，現(xiàn)在用衛(wèi)片高科技測(cè)量。第三，是中央的要求。全國(guó)“兩會(huì)”剛剛閉幕，中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體全面履新，大部分領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是有法學(xué)背景，都尊重法制，尊重憲法，注重依法治國(guó)。第四，是國(guó)土資源事業(yè)深入發(fā)展和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的要求。第五，是自我保護(hù)的要求。如果你沒(méi)有法制意識(shí)，不依法依規(guī)辦事，就可能會(huì)犯錯(cuò)誤，甚至?xí)躺瘮〉膯?wèn)題。

怎樣強(qiáng)化全系統(tǒng)的法制意識(shí)

強(qiáng)化法制意識(shí)有很多方面的要求，其中一點(diǎn)就是要提升全系統(tǒng)依法行政的能力。

首先要全面推進(jìn)依法行政的機(jī)制建設(shè)。一是要健全決策的程序 。包括健全公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序，作決策都要按照規(guī)定程序進(jìn)行，做到依法、科學(xué)、民主決策。二是要開(kāi)始推行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。對(duì)重大項(xiàng)目實(shí)施和重大文件的出臺(tái)等都要進(jìn)行合法性、可行性、安全性評(píng)估，包括社會(huì)影響評(píng)估，特別是要有預(yù)案，及時(shí)化解矛盾。三是要堅(jiān)持推行聽(tīng)證制度。聽(tīng)證是一種社會(huì)的需求，是社會(huì)壓力的釋放，有利于矛盾問(wèn)題的化解。四是要研究防范產(chǎn)生新的歷史遺留問(wèn)題。這要作為依法行政機(jī)制建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容，我們長(zhǎng)期以來(lái)都在處理歷史遺留問(wèn)題，所以更加要注意防范出現(xiàn)新的歷史遺留問(wèn)題。比如前不久我們?cè)谘芯客恋貎?chǔ)備融資問(wèn)題時(shí)，就著重研究了如何防范出現(xiàn)歷史遺留問(wèn)題。希望再過(guò)10年，甚至20年后，后人不要罵我們。

其次要嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為。一是要堅(jiān)持規(guī)范程序。規(guī)范執(zhí)法行為首先必須堅(jiān)持程序。程序是規(guī)定告訴你怎么正確地做事，才能做出正確的事來(lái)。比如，一個(gè)產(chǎn)品不堅(jiān)持規(guī)定的工藝，就容易出錯(cuò)。再比如，一個(gè)饅頭三個(gè)人怎么分，如果程序標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確，就會(huì)分不勻，分不公平。因此，我們?cè)诠ぷ髦?，一定要按照?guī)范的行政程序進(jìn)行。二是要盡快出臺(tái)國(guó)土資源行政裁量權(quán)基本制度。省廳將會(huì)加快相關(guān)制度的修訂出臺(tái)，要求各市州局今年內(nèi)必須出臺(tái)新的行政裁量權(quán)制度，報(bào)省廳法規(guī)處備案。三是要規(guī)范查處行為。查處行為必須做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)，尤其是做到適用法律法規(guī)適當(dāng)，同時(shí)公開(kāi)過(guò)程和結(jié)果。

第三要正確處理深化改革與依法行政的關(guān)系。一是要規(guī)范出臺(tái)文件。省廳正在推進(jìn)這項(xiàng)工作，凡出臺(tái)規(guī)范性文件必須經(jīng)過(guò)合法性審查。二是要認(rèn)真清理文件。各市州局要把這個(gè)作為一項(xiàng)硬任務(wù)，全面清理出臺(tái)的文件，包括以政府名義發(fā)的，要把清理情況向省廳法規(guī)處匯報(bào)。三是要梳理科室職責(zé)職能。中央要求近年內(nèi)減少三分之一的行政審批事項(xiàng)，在未接到上級(jí)文件之前，我們暫不講減少審批項(xiàng)目的問(wèn)題。明確各市州局分管法規(guī)工作的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，全面梳理各科室的職責(zé)職能，并將情況報(bào)送廳法規(guī)處。四是要梳理土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)的交易行為。目前各地仍然存在不按規(guī)矩辦事的情況，各地要總結(jié)反思，提出下一步怎么辦的措施。五是要研究新形勢(shì)下的政務(wù)公開(kāi)與信息公開(kāi)工作。總的要求是既要公開(kāi)，又要規(guī)范，還要注意保密問(wèn)題。六是全面規(guī)范中介機(jī)構(gòu)管理。中介機(jī)構(gòu)管理是當(dāng)前社會(huì)管理的一個(gè)難題，也是深入影響國(guó)土資源管理的一個(gè)因素。各地既要扶植中介機(jī)構(gòu)發(fā)展，同時(shí)要加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的管理。

第四要全面建立糾紛調(diào)處機(jī)制。要積極引導(dǎo)群眾通過(guò)行政復(fù)議、仲裁等司法途徑化解矛盾，暢通群眾訴求渠道。要堅(jiān)持公正公平的原則，依法維護(hù)群眾利益。同時(shí)，我們要研究糾紛調(diào)處的范圍和程序，不是所有問(wèn)題都能通過(guò)糾紛調(diào)解來(lái)解決。

第五要全面加強(qiáng)監(jiān)督和組織保障。一是各市州局黨組要實(shí)時(shí)研究法制工作。今年不提具體次數(shù)要求，去年提了每年不少于2次的要求，根據(jù)法規(guī)處的統(tǒng)計(jì)情況，各市州局都執(zhí)行得不錯(cuò)，在此提出表?yè)P(yáng)。二是要完善行政問(wèn)責(zé)制。各地要根據(jù)新的形勢(shì)和要求，修改完善和出臺(tái)行政問(wèn)責(zé)制，報(bào)省廳法規(guī)處備案。要在梳理科室職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善執(zhí)法評(píng)議考核制度，強(qiáng)化行政責(zé)任，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，努力做到虛事做實(shí)。三是要加快科技的融入。進(jìn)一步創(chuàng)新工作方式，積極運(yùn)用電腦、網(wǎng)絡(luò)等高科技手段，提高工作水平。我們將在近期協(xié)調(diào)省廳信息中心建立案件庫(kù)等資料庫(kù)。四是要切實(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。各市州局在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)，要進(jìn)一步研究新形勢(shì)下基層國(guó)土所的職能職責(zé)，加強(qiáng)國(guó)土所隊(duì)伍建設(shè)，促使其對(duì)工作有信心、熱心、專(zhuān)心。五是要積極穩(wěn)妥地處理歷史遺留問(wèn)題。從事法規(guī)工作的同志一定要堅(jiān)持尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)的原則，協(xié)調(diào)處理好歷史遺留問(wèn)題。六是年內(nèi)要完成幾項(xiàng)具體工作任務(wù)。各市州局今年必須與市人大和市政協(xié)聯(lián)合開(kāi)展1次調(diào)研、執(zhí)法檢查等依法行政方面相關(guān)的活動(dòng)；分別召開(kāi)1次與法院、法制辦的協(xié)調(diào)會(huì)，或者聯(lián)合出臺(tái)1個(gè)文件；召開(kāi)2次案例分析會(huì)；建立和實(shí)施法規(guī)與信訪(fǎng)的聯(lián)系會(huì)議制度，以上任務(wù)均要求報(bào)工作方案到省廳法規(guī)處備案。

最后，要全面、客觀(guān)和正確地把握應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作。對(duì)于具體怎么做好應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作，法規(guī)處已經(jīng)進(jìn)行了安排部署。我這里強(qiáng)調(diào)的是，要積極看待應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作，要把應(yīng)復(fù)應(yīng)訴作為促進(jìn)我們法制建設(shè)、提高依法行政能力的一種外在推動(dòng)力。

（作者系湖南省國(guó)土資源廳黨組副書(shū)記、副廳長(zhǎng)。本文根據(jù)作者在2013年3月19日湖南省國(guó)土資源系統(tǒng)法制工作會(huì)議的講話(huà)錄音整理，標(biāo)題為編者所加，有刪減）