命題二：如何解決新型城鎮(zhèn)化的供地矛盾

鼓勵(lì)全國各地結(jié)合實(shí)際積極探索“節(jié)地增地”經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步豐富保障用地需求的“1+8”組合政策。

對于各地正在試點(diǎn)探索的增加建設(shè)用地的辦法，國土資源部一方面希望能從中提煉出有益經(jīng)驗(yàn)，作為下一步制度改革參考；另一方面，卻又對試點(diǎn)辦法與現(xiàn)行土地管理制度的沖突“心里沒底”。

1月11日，2013年的全國國土資源管理工作會議在北京召開。時(shí)任國土資源部部長徐紹史表示，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展合理用地需求的新道路就是“1+8”組合政策：“1”就是每年的建設(shè)用地增量安排，近幾年每年下達(dá)計(jì)劃約700萬畝；“8”就是拓展建設(shè)用地新空間的8條途徑，分別是 “農(nóng)村土地整治、增減掛鉤試點(diǎn)、低丘緩坡開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、閑置土地處置、科學(xué)圍填海造地和未利用地開發(fā)”。

徐紹史介紹，2013年國土資源重點(diǎn)工作之一，就是鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際積極探索，進(jìn)一步豐富“1+8”組合政策內(nèi)涵。

地方試點(diǎn)“節(jié)地”計(jì)劃

當(dāng)前，在如何增加土地供應(yīng)方面，來自地方的各種探索創(chuàng)新已經(jīng)十分活躍。綜合經(jīng)國土資源部授權(quán)的各地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，土地管理制度改革創(chuàng)新確實(shí)展現(xiàn)出了巨大的節(jié)地潛力。

農(nóng)村土地整治是拓展建設(shè)用地新空間的首要策略。據(jù)國土資源部官方數(shù)據(jù)顯示，通過“田水路林村”綜合整治，可新增耕地10%至15%。這些新增加的耕地指標(biāo)，通過“增減掛鉤、占補(bǔ)平衡”現(xiàn)行政策，就可有效地轉(zhuǎn)化為增加地方建設(shè)用地的指標(biāo)。

浙江省在這方面的改革創(chuàng)新比較超前。早在1998年，浙江省就提出“土地整理折抵”的方式，解決市縣政府缺少土地整理資金的問題，開啟了土地整理折抵指標(biāo)有償調(diào)劑的改革探索。

據(jù)了解，2010年，國土資源部開始在全國范圍內(nèi)開展2010-2020年土地整治規(guī)劃編制試點(diǎn)工作。作為首批試點(diǎn)城市的浙江省嘉興市，近三年來共批準(zhǔn)整治項(xiàng)目118個(gè)，規(guī)劃搬遷農(nóng)戶3.1萬戶，復(fù)墾新增耕地超過3萬畝，不僅促進(jìn)了耕地保護(hù)和節(jié)約用地，也為城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供了用地空間保障。

此外，城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)，也是地方積極試點(diǎn)探索的一項(xiàng)節(jié)地措施。其基本做法是，結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級、城鎮(zhèn)更新等工業(yè)化、城市化發(fā)展目標(biāo)，通過創(chuàng)新存量用地利用和管理制度，促進(jìn)舊城區(qū)、舊廠礦、舊村鎮(zhèn)（簡稱“三舊”）等低效用地再開發(fā)，增加建設(shè)用地供給。

廣東省是目前全國唯一“三舊改造”試點(diǎn)省份。廣東省經(jīng)國務(wù)院同意，從2009年起在全省范圍內(nèi)開展“三舊”改造試點(diǎn)。

有專家總結(jié)，廣東省三舊改造對現(xiàn)行的土地管理制度有六大突破：簡化補(bǔ)辦征收手續(xù)，允許按現(xiàn)狀完善歷史用地手續(xù)，允許采用協(xié)議出讓供地，土地純收益允許返撥支持用地者開展改造，農(nóng)村集體建設(shè)用地改為國有建設(shè)用地可簡化手續(xù)，邊角地、插花地、夾心地的處理有優(yōu)惠。

官方數(shù)據(jù)顯示，到2011年底，廣東省已完成試點(diǎn)項(xiàng)目2443個(gè)，改造面積14萬畝，節(jié)約用地6.1萬畝；正在改造項(xiàng)目1500個(gè)，改造面積約15萬畝。

增加土地供應(yīng)的更大一塊處女地，是對低丘緩坡用地的開發(fā)。國土資源部在黑龍江、浙江、山東、福建、江西、湖北、重慶、貴州、云南、甘肅、寧夏等省市開展了試點(diǎn)。

基本做法是，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域統(tǒng)籌，通過創(chuàng)新土地管理制度，調(diào)整城鄉(xiāng)用地布局，引導(dǎo)工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)盡可能使用低丘緩坡等劣質(zhì)農(nóng)用地和未利用地，提高土地資源對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力。

浙江省麗水市在全國率先開展了此項(xiàng)探索。自2002年起，麗水從低丘緩坡地集中的南城起步，開始了變山地多、平地少的傳統(tǒng)劣勢為發(fā)展新優(yōu)勢的試驗(yàn)。四年間，政府累計(jì)投資10多億元，平整土地9000多畝，建成占地近10平方公里的水閣工業(yè)區(qū)。2006年，麗水南城規(guī)劃范圍被列為浙江省首個(gè)低丘緩坡綜合開發(fā)試點(diǎn)。

2012年，國土資源部正式批復(fù)將麗水列入全國首批低丘緩坡土地開發(fā)試點(diǎn)市。目前，規(guī)模為3707公頃的首期試點(diǎn)區(qū)塊《實(shí)施方案》已通過審核，成為全國首個(gè)獲批的試點(diǎn)專項(xiàng)實(shí)施方案。

通過優(yōu)化城市布局，麗水市減少占用耕地15500畝；工業(yè)總產(chǎn)值從2003年的1.8億元增加到2011年的248億元；征地費(fèi)用降低，每畝平均土地成本節(jié)約3.8萬元，20余平方公里低丘緩坡地開發(fā)共計(jì)節(jié)約成本超過11億元；征地拆遷涉及的近5000農(nóng)民，每人可拿到15萬～20萬元補(bǔ)償款，收入大大增加，城市基礎(chǔ)設(shè)施帶動了周邊村莊的發(fā)展。

亟需法律政策層面突破

雖然地方試點(diǎn)出了頗多有價(jià)值、可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但“創(chuàng)新”與“破舊”的沖突也在試點(diǎn)地區(qū)對立、尖銳起來。

如浙江省各地摸底的低效用地再開發(fā)潛力雖然很大，但因?yàn)榇嬖诜ㄒ?guī)政策障礙，進(jìn)展非常受限。

比如，在歷史遺留用地的處理上，各地不同程度存在來源不合法、手續(xù)不完備的用地，其中不少是低效用地。如果嚴(yán)格按現(xiàn)行法律政策處理，需要補(bǔ)辦用地手續(xù)，土地變換使用用途后還需重新招拍掛出讓，不僅成本高、過程繁瑣，而且極易引發(fā)利益糾紛，實(shí)踐中往往阻力很大，甚至無法進(jìn)行。

另外，現(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓金執(zhí)行收支兩條線管理，任何地區(qū)和部門不得減免土地出讓收入。這一規(guī)定不利于發(fā)揮原土地權(quán)利人的積極性和主動性。據(jù)介紹，紹興市紅星美凱龍項(xiàng)目提升轉(zhuǎn)型取得成功，當(dāng)?shù)卣畬⑼恋丶兪找娴?0%返還企業(yè)起到了重要作用。

上述問題，涉及到現(xiàn)行法規(guī)政策的突破。記者了解到，浙江省已向國土資源部提出要求，希望開展類似廣東的試點(diǎn)工作。

國土資源部內(nèi)部人士表示：“要進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍乃至在全國范圍內(nèi)推行，有賴于法律政策的調(diào)整和完善?！?/p>

國土資源部一內(nèi)部人士表示，目前各改革試點(diǎn)，都或多或少地對現(xiàn)行土地管理政策法規(guī)有所突破，因而國土資源部對于擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模相當(dāng)慎重，而要將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為制度“也不是國土部一家說了算”。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英曾撰文表示，應(yīng)把土地制度改革上升為國家安全戰(zhàn)略?！耙?yàn)樯鐣S多強(qiáng)勢利益集團(tuán)已經(jīng)深深卷入土地利益關(guān)系，任何土地改革方案不可能取得一致意見。即使最有利于增進(jìn)國家利益的土地改革方案，也不會取得社會基本共識。在這種情形下，需要少數(shù)政治家在改革中采取果敢行動。”

而1月11日召開的全國國土資源管理工作會議透露出的消息是，下一步，國土資源部將在堅(jiān)持和完善“1+8”組合政策的基礎(chǔ)上，按照總結(jié)、擴(kuò)大、深化、新設(shè)一批的要求，深入推進(jìn)國土資源重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。包括開展宅基地制度改革試點(diǎn)，總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法，探索存量工業(yè)用地推出機(jī)制等。

有專家樂觀預(yù)期：如何化解“試點(diǎn)”與“現(xiàn)行法規(guī)政策”之間的沖突，將各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)提升為可操作的實(shí)際行動甚或制度成果，答案或許會在2013年揭曉。

（原載于《財(cái)經(jīng)國家周刊》雜志，有刪節(jié)）