在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化過程中，首先要厘清“什么是真正的城鎮(zhèn)化”這個基本概念。其次，地和人是組成一個城鎮(zhèn)、城市的基本元素。在土地資源嚴(yán)重匱乏的當(dāng)下，如何確?？焖偻七M城鎮(zhèn)化的用地需求是當(dāng)務(wù)之急。新型城鎮(zhèn)化之所以“新”，核心在于“人”的城鎮(zhèn)化，這其中尤以“農(nóng)民變市民”為重中之重。

“什么是真正的城鎮(zhèn)化”、“ 城鎮(zhèn)化地從何來”、“農(nóng)民如何變市民”三個命題，是新型城鎮(zhèn)化的必答題。

命題一：什么是真正的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化不再是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。

“城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需，要把這個潛力發(fā)揮出來，還要靠改革。”國務(wù)院總理李克強在2012年12月一次調(diào)研工作座談會上如是說。

在過去四年多，這位曾經(jīng)做過農(nóng)民、當(dāng)過村長的總理，多次提及推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要性、必要性和堅定決心。

十八大再次明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，可以說中央領(lǐng)導(dǎo)層推進這一戰(zhàn)略的決心不可謂不大，但是要實現(xiàn)上述目標(biāo)實屬不易。首先，厘清過去城鎮(zhèn)化建設(shè)中的錯誤觀念、扭轉(zhuǎn)錯誤行為，并非一日之功；其次，諸多體制障礙和政策障礙，如戶籍制度改革、土地管理制度改革，都在阻礙城鎮(zhèn)化的推進，而要實施徹底的改革，又牽一發(fā)而動全身。

和以往城鎮(zhèn)化之路不同，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體正在探索一條更加適合中國國情的新型城鎮(zhèn)化之路。力挺這一戰(zhàn)略的李克強總理強調(diào)，新型城鎮(zhèn)化不再是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)狀：中國城鎮(zhèn)化率被高估

1858年馬克思在《政治經(jīng)濟學(xué)批判》中最早提出了城鎮(zhèn)化概念，馬克思提出鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，而“不要像古代那樣，城市鄉(xiāng)村化”。百年之后，中國官方全力推進城鎮(zhèn)化進程。

2001年公布的“十五”計劃綱要中首次提出實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。十年后，中國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，這意味著13億總?cè)丝谥?，城?zhèn)居民和農(nóng)民各占一半。

和自身相比，中國的城鎮(zhèn)化進展速度相當(dāng)驚人，因為在1978年城鎮(zhèn)化率僅為17.9%。但和發(fā)達國家相比，差距十分明顯，僅相當(dāng)于這些國家上世紀(jì)四五十年代的水平。

對各國城鎮(zhèn)化進程研究后會發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化率不會達到100%，一般都會在80%左右停滯不前；達到這一峰值后，部分國家會出現(xiàn)城市人口向城郊逆流的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化率會有起伏。由此可以推斷，未來數(shù)十年，中國城鎮(zhèn)化率尚有接近30%的提升空間。

正如城鎮(zhèn)化的提法獨具中國特色一樣，城鎮(zhèn)化過程中面臨的問題也頗為獨特。在51.27%的城鎮(zhèn)化率背后，是其他發(fā)達或發(fā)展中國家不曾有過的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

中國城鎮(zhèn)化率被高估，因為51.27%的城鎮(zhèn)人口中包括了那些在城市居住半年以上，但是沒有真正享受城市居民待遇的農(nóng)民工。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年全國農(nóng)民工總量超過2.5億人。

通過不同方式測算的全國城鎮(zhèn)人口數(shù)量，也可以發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率被高估的跡象。

按照2011年城鎮(zhèn)化率測算，全國城鎮(zhèn)人口應(yīng)為6.9億。但如果按照總?cè)丝?3.5億減去農(nóng)村戶籍人口9.3億來算，全國城鎮(zhèn)人口實際只有4.2億，兩者相差竟高達2.7億。

51.27%的城鎮(zhèn)化率之中，還包括了被人為拉高的“半城鎮(zhèn)化”部分。有些地區(qū)為了提高行政級別，爭取更多權(quán)力資源支配，人為提高城鎮(zhèn)化率，通過行政區(qū)劃調(diào)整將縣改市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，擴大了城鎮(zhèn)人口比重，原先的農(nóng)民頃刻間變成城鎮(zhèn)居民，但是名不副實。

新路：大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

對于一個城鎮(zhèn)化水平偏低的國家來說，推進城鎮(zhèn)化的重要性、必要性自不待言，那么接下來如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上推進有速度有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化呢？以往城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中有哪些教訓(xùn)值得反思和避免？

城鎮(zhèn)化的過程是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的過程，換言之，城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份。在這個過程中，就業(yè)是前提，市民化是結(jié)果，無視這個邏輯，便會在城鎮(zhèn)化的道路上迷失。

改革開放以前是城鎮(zhèn)有吸引就業(yè)能力，但是極“左”政策限制了勞動力流動，國家為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，限制農(nóng)民進城成為“工人老大哥”，因此改革開放前29年，農(nóng)民轉(zhuǎn)移規(guī)模和城鎮(zhèn)化率極低。

上世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到快速發(fā)展，此時國家實施農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的就業(yè)轉(zhuǎn)移政策、90年代開始出現(xiàn)農(nóng)民跨區(qū)流動就業(yè)，即農(nóng)民工進城打工，此后發(fā)展為農(nóng)民的主要就業(yè)形式。一部分農(nóng)民借此在城市安家落戶，另有一部分通過上學(xué)、當(dāng)兵等方式實現(xiàn)了身份的轉(zhuǎn)換。

勞動力的自由流動經(jīng)歷了從限制到允許、鼓勵的過程，正是這一要素的流動才造就了近十年城鎮(zhèn)化每年以1個百分點的速度增長，大幅縮小了與世界平均城鎮(zhèn)化率的差距。

城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的載體，中國的城鎮(zhèn)包括了縣及縣級以上城市和農(nóng)村性質(zhì)的小城鎮(zhèn)（全國共有近2萬個建制鎮(zhèn)）。在過去30多年，關(guān)于城鎮(zhèn)化究竟以何種模式發(fā)展、是發(fā)展小城鎮(zhèn)還是大城市，一直爭論不下。

國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國特色城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和政策研究”課題組一位專家認(rèn)為，縱觀各國城鎮(zhèn)化模式，主要分為兩種類型：一種是超大城市（日本）和中心城市輻射型（韓國）為主的集中式城鎮(zhèn)化模式，另一種是以中小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型（德國）為主的分散式城鎮(zhèn)化模式。該課題組認(rèn)為對中國而言，集中式模式更具優(yōu)勢。

但是，在政策層面上，中國一直鼓勵的是后一種城鎮(zhèn)化模式。

上世紀(jì)80年代開始，國家鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)。1982年全國城市規(guī)劃會議明確提出執(zhí)行“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化方針，1998年中央提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，發(fā)展小城鎮(zhèn)是主要政策取向。中國之所以取“城鎮(zhèn)化”棄“城市化”的表述，也與此有關(guān)，意在鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展。

這樣的政策出發(fā)點是好的，但是并未取得預(yù)期效果，相反，這種政策反而阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。今天人們看到的小城鎮(zhèn)多數(shù)屬于農(nóng)村集鎮(zhèn)性質(zhì)，聚集效益差，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口作用有限，不利于真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

在現(xiàn)行行政架構(gòu)下，小城鎮(zhèn)也難以獲得很好的發(fā)展。由于小城鎮(zhèn)行政級別低，所獲得的資源很少，更多資源流向行政級別更高的大城市。

從就業(yè)角度來看，大城市吸納就業(yè)的能力最強，中小城市次之，小城鎮(zhèn)居后。因而發(fā)展小城鎮(zhèn)并非城鎮(zhèn)化的理想路徑選擇。可以說，過去的城鎮(zhèn)化過程中走了一些彎路。

從“十五”計劃開始，城鎮(zhèn)化發(fā)展方針表述有所變化，即大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，但是鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)的思路仍未改變?！笆晃濉币?guī)劃延續(xù)了這一思路。

2月1日，在全國工商聯(lián)舉行的民營經(jīng)濟發(fā)展形勢分析會上，經(jīng)濟學(xué)家厲以寧教授稱：城鎮(zhèn)化是當(dāng)前中國的最大機遇，但是必須走新路，不能和過去西方國家的城鎮(zhèn)化一樣，將人口集中到大城市，不符合中國國情，因為沒有那么多就業(yè)機會，而且還有住房問題。

國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組建議選擇以大城市為依托、以城市群為主體形態(tài)的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的集中式模式。這一建議被采納、吸收，在“十二五”規(guī)劃和即將出臺的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》中均有體現(xiàn)，全國20個城市群將構(gòu)成中國未來的城鎮(zhèn)體系。

在就業(yè)為先、市民化為本的主導(dǎo)思想下，變革城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是對過去城鎮(zhèn)化之路的糾偏，也是新型城鎮(zhèn)化之路的一個“亮點”。

改革：重點清除三大體制之障

“體制問題是城鎮(zhèn)化最大的障礙。”多年研究城鎮(zhèn)化的專家程必定的這句話頗具代表性。在中央力推城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之際，推動相應(yīng)的體制改革迫在眉睫。

以呼吁多年的“鎮(zhèn)改市”為例，東部沿海地區(qū)有些鎮(zhèn)發(fā)展非?？?，人口規(guī)模大，GDP、財政收入已經(jīng)相當(dāng)于北方地區(qū)的地級市，但是仍是鎮(zhèn)級管理，功能定位與其龐大的經(jīng)濟總量和繁重的社會管理任務(wù)嚴(yán)重不匹配。

針對這些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)“身大衣小”、“腳大鞋小”的問題，有人提出“鎮(zhèn)改市”的建議，認(rèn)為有利于調(diào)動中小城市加快推動戶籍制度改革進程的積極性。但是在目前城市間行政管理體制下，一直未能突破政策禁區(qū)。

市級行政單位的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)高、程序嚴(yán)格，按照規(guī)定，由民政部報國務(wù)院審批。上世紀(jì)90年代曾出現(xiàn)一波設(shè)市熱潮，當(dāng)時國家為了及時控制，不再批準(zhǔn)設(shè)市。一位熟悉當(dāng)時決策背景的專家介紹說，當(dāng)時控制一下是對的，但是經(jīng)過這些年發(fā)展，應(yīng)該有所調(diào)整。

比起行政管理體制對城鎮(zhèn)化擴大的制約，戶籍制度改革、土地管理制度改革更為迫切，難度更大。呼聲最高的戶籍制度改革，因為城市戶口尤其是大城市戶口隱藏著巨大的教育、醫(yī)療、社會保障等方面的福利，改革難度極大。

在51.27%的城鎮(zhèn)化率中，相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)居民實際上并未享受到公共服務(wù)。在阻礙勞動力流動的戶籍制度未有破局和公共服務(wù)投入未有大幅增加情況下，中國的城鎮(zhèn)化只會是統(tǒng)計數(shù)字上的繁榮，而非真正意義上的“人的城鎮(zhèn)化”。

土地出讓收入有“第二財政”之稱，與之相關(guān)的稅費是地方政府收入的重要來源。掌握著土地供應(yīng)權(quán)的地方政府“以地生財”，為了獲得更多的土地收益，熱衷擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，而忽視了吸收外來人口，因而出現(xiàn)了城鎮(zhèn)占用土地的速度遠快于吸納人口速度的現(xiàn)象。

過去的城鎮(zhèn)化模式，更多體現(xiàn)的是“土地的城鎮(zhèn)化”，地方政府通過拆遷，趕農(nóng)民上樓，人造城、人造鎮(zhèn)，但是最終由于沒有就業(yè)，無法凝聚人氣、發(fā)揮集聚效益，淪落為“鬼城”。

因而，不改變現(xiàn)行土地管理制度，切斷地方政府賣地生財動力機制，“人的城鎮(zhèn)化”永遠趕不上“土地的城鎮(zhèn)化”，也背離了城鎮(zhèn)化使農(nóng)民真正實現(xiàn)職業(yè)和身份轉(zhuǎn)換這個核心。

正在征求意見的城鎮(zhèn)化發(fā)展十年總體規(guī)劃中，為了杜絕這類現(xiàn)象，特別提出探索實行“人地掛鉤”政策，即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進城定居的規(guī)模相掛鉤。這些均為治標(biāo)之策，治本還需推進戶籍制度、社會保障制度等改革，消除制約勞動力流動的阻礙因素，同時增加城市就業(yè)。

李克強此前稱，中國的經(jīng)濟發(fā)展只能更多地依靠拉動內(nèi)需，而目前最大的內(nèi)需就是發(fā)展相對滯后的城鎮(zhèn)化。要把這個潛能釋放出來，還需要改革。

對于推進城鎮(zhèn)化的改革，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為可以采取改革攻堅和阻力小的改革分頭推進，對于難度較大的改革如戶改、土地管理制度改革等可以考慮分期分批制定長期目標(biāo)，穩(wěn)步有序解決。

（原載于《財經(jīng)》雜志，有刪節(jié)）