美國國家公園管理制度強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性

1916 年美國成立了國家公園管理局， 開辟了國家公園管理的新篇章。國家公園系統(tǒng)由聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國家公園管理局直接管理?？肆诸D政府對國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全面改革后， 新的公園管理體制于1995 年開始實(shí)施。新的管理體制是在華盛頓總部國家公園管理局的領(lǐng)導(dǎo)下， 全國設(shè)立7 個地區(qū)局， 并以州界劃分管理范圍， 地區(qū)局下設(shè)16 個支持系統(tǒng)。一般由生態(tài)環(huán)境和資源類似的公園組成一個公園組， 以便按其資源類型和特色開展相應(yīng)的管理工作 。

內(nèi)容一：集中統(tǒng)一的管理體制。美國的國家公園體系由美國內(nèi)政部的國家公園管理局獨(dú)家管理， 而國家公園管理局由美國內(nèi)政部直接管轄， 不受各州干涉。這是一個國家所有、國家單一管理、目的明確的垂直管理系統(tǒng)。它的好處是能夠更好地實(shí)現(xiàn)設(shè)立國家公園的根本目的——自然保護(hù)和公眾游樂。

內(nèi)容二：完善的管理原則。首先是保護(hù)第一原則。美國修建國家公園的根本目的是自然保護(hù)和公眾游樂。而其中自然保護(hù)是國家公園成立的首要目的， 觀光游覽次之。美國國家公園管理局通過諸多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)， 終于確立了較為完善的保護(hù)與游覽相協(xié)調(diào)的方案。主要體現(xiàn)在四個方面。

國家公園內(nèi)不允許建造索道纜車和娛樂性設(shè)施。美國大多數(shù)國家公園面積廣大， 高山峻峰較多，但為了避免對環(huán)境大規(guī)模的破壞， 均不允許修建索道。如黃石公園的主峰華體布思山， 海拔約3 350 m， 就沒有索道。公園除了建設(shè)必要的風(fēng)景資源保護(hù)設(shè)施和旅游設(shè)施以外， 在國家公園內(nèi)不搞開發(fā)性項(xiàng)目， 更沒有什么豪華度假村、旅游城鎮(zhèn)、高層豪華酒店等。

車道選線十分謹(jǐn)慎， 不得破壞自然景觀和資源。即便是在完善可進(jìn)入性方面， 為了避免修建道路對生態(tài)環(huán)境造成的破壞， 也盡量采取各種補(bǔ)救措施。如著名的“野生動物跨越道”就是為了使各種生物能同樣使用道路兩邊的生態(tài)環(huán)境而設(shè)計(jì)的。

加強(qiáng)對游客的管理。在國家公園內(nèi)， 游人住宿的旅館床位和野營地床位， 都是嚴(yán)格控制的。這些生活服務(wù)設(shè)施都必須遠(yuǎn)離重點(diǎn)景觀的保護(hù)地。游客也是人為控制的， 游人必須事先申請， 獲批準(zhǔn)后才能進(jìn)入。園內(nèi)十分重視保護(hù)野生動物， 野生動物在園內(nèi)自由來往生息， 游客不能喂食野生動物， 不能追捕狩獵等。

國家公園內(nèi)的建筑風(fēng)格， 力求與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和風(fēng)俗民情相協(xié)調(diào)， 不得破壞自然景觀和資源。只允許建造少量的、小型的、樸素的、分散的旅游生活服務(wù)基本設(shè)施。環(huán)境保護(hù)設(shè)施完善， 公園內(nèi)不設(shè)有任何生產(chǎn)性設(shè)施及庫房， 但設(shè)有先進(jìn)的污水處理及垃圾處理設(shè)施。

其次是以公眾游樂為目的的原則。國家公園嚴(yán)格限制門票等的征收， 門票也相當(dāng)?shù)土?。目前?大多數(shù)公園門票控制在30 美元左右，僅為美國中產(chǎn)階級年收入的千分之一。另外， 還針對不同類型的游客推出了各種優(yōu)惠措施。如美國有近400 家公園聯(lián)手推出國家公園年票制度， 只需50美元就可以在一年內(nèi)暢游美國所有的國家公園。

內(nèi)容三：獨(dú)立規(guī)劃設(shè)計(jì)管理。美國國家公園規(guī)劃設(shè)計(jì)由國家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計(jì)中心全權(quán)負(fù)責(zé)， 獨(dú)家壟斷。這樣做一方面是為保證規(guī)劃的質(zhì)量， 另一方面又預(yù)防了違反規(guī)劃的事情發(fā)生， 確保資源與環(huán)境保護(hù)。在丹佛規(guī)劃設(shè)計(jì)中心有職員665 人， 其中有風(fēng)景園林、生態(tài)、生物、地質(zhì)、水文、氣象等方面的專家學(xué)者， 還有經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)方面的專家。美國國家公園的設(shè)計(jì)、監(jiān)理均由該中心全權(quán)負(fù)責(zé)， 進(jìn)一步確保規(guī)劃實(shí)施的整體質(zhì)量。規(guī)劃設(shè)計(jì)在上報(bào)以前必須先向當(dāng)?shù)鼐用駨V泛征求意見， 否則參議院不予討論。規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性與公開性于此盡顯， 并與事前監(jiān)督、事后執(zhí)行相呼應(yīng)， 在管理體系中體現(xiàn)出周密與協(xié)調(diào)。

內(nèi)容四：具有美國特色的國家公園經(jīng)營管理。美國國家公園管理局工作的最高宗旨是切實(shí)保護(hù)好國家公園的自然景觀資源和人文景觀資源， 向國民提供宣傳、講解、培訓(xùn)、科普知識等方面的服務(wù)，把國家公園當(dāng)作大自然博物館。因此， 國家公園在經(jīng)營管理上要求層次很高。主要有三個方面內(nèi)容。

對從業(yè)人員的管理。公園的管理人員都由總局直接任命， 統(tǒng)一調(diào)配。職員都要求有本科以上學(xué)歷， 而且必須經(jīng)過上崗培訓(xùn)， 要求掌握國家歷史、游客心理學(xué)、自然景觀資源和人文景觀資源的保護(hù)、生態(tài)學(xué)、考古學(xué)、法學(xué)、導(dǎo)游甚至救生知識等。

對公園食宿設(shè)施的管理。國家公園食宿設(shè)施實(shí)行特許經(jīng)營權(quán)制度。美國國家公園雖由國家公園管理局進(jìn)行日常管理， 但國家公園的管理者更多是將自己定位于 管家保姆角色， 而不是業(yè)主的角色。國家公園作為非營利機(jī)構(gòu)， 專注于自然環(huán)境和文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理，其日常開支由聯(lián)邦政府撥款。國家公園的食宿設(shè)施則公開向社會進(jìn)行招標(biāo)， 使國家公園管理局與旅游企業(yè)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離， 無任何經(jīng)濟(jì)利益牽扯， 從而更加有利于國家公園管理局對經(jīng)營商的監(jiān)控。

對門票的管理。如上述所述， 國家公園的經(jīng)費(fèi)來源于國家撥款，國家公園嚴(yán)格限制門票的征收， 現(xiàn)行的門票價(jià)相當(dāng)?shù)土?。美國國家公園管理局不允許下達(dá)創(chuàng)收經(jīng)濟(jì)指標(biāo)， 這一方面是基于美國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力， 另一方面也是堵住公園亂搞開發(fā)項(xiàng)目以謀取收入的借口。

我國世界地質(zhì)公園的經(jīng)營管理比較落后

我國至今擁有27個世界地質(zhì)公園，是全球擁有最多世界地質(zhì)公園的國家。這些地質(zhì)公園的建立， 對加強(qiáng)地質(zhì)遺跡保護(hù)， 恢復(fù)地質(zhì)生態(tài)環(huán)境， 普及地球科學(xué)知識，支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)， 創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會， 促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展都發(fā)揮了積極作用。

管理體制復(fù)雜。我國的地質(zhì)公園屬國土資源部管轄， 而具體的工作則由地方政府負(fù)責(zé)管理， 在許多方面還存在著體制不健全、關(guān)系未理順的問題。而且， 我國的世界地質(zhì)公園中，有相當(dāng)一部分是在原有的國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家級自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園等基礎(chǔ)上建立起來的。這些世界地質(zhì)公園分屬建設(shè)、環(huán)保、林業(yè)、國土資源等部門管理。如作為世界遺產(chǎn)的湖南張家界景區(qū)， 既是國土資源部的世界地質(zhì)公園，又是建設(shè)部的國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家林業(yè)局的國家森林公園、國家旅游局的4A 級景點(diǎn)。多年來， 在世界地質(zhì)公園（ 或保護(hù)區(qū)） 的管理與開發(fā)中， 一直存在著各部門之間的相互競爭和利益沖突。

經(jīng)營管理相對落后。主要包括兩個方面。一是從業(yè)人員的總體素質(zhì)不高。地質(zhì)公園的基本內(nèi)涵決定了其科學(xué)性很強(qiáng)， 在地質(zhì)公園的規(guī)劃、導(dǎo)游講解等方面需要經(jīng)過專門知識培訓(xùn)的人才。我國世界地質(zhì)公園大部分都建立了地質(zhì)博物館或者陳列室， 展出了本區(qū)的地質(zhì)基礎(chǔ)工作成果圖件、標(biāo)本、專著及論文等， 還有不少國內(nèi)外相似地質(zhì)遺跡的對比研究成果， 這無疑是大眾科學(xué)教育的重要基地。但其缺點(diǎn)是科普性不夠， 太專業(yè)化。各公園導(dǎo)游人員的地學(xué)知識培訓(xùn)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)， 不少導(dǎo)游人員還不能自如地將地球科學(xué)知識融入解說之中。

二是自然旅游資源破壞現(xiàn)象比較嚴(yán)重。營造本地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是建立世界地質(zhì)公園的重要目的之一， 但近年來， 不少地方為了追求利益最大化， 所有權(quán)與管理權(quán)分離， 甚至把某些旅游勝地出售給大企業(yè)來經(jīng)營， 企業(yè)參與公園管理的權(quán)利過大， 使景區(qū)的社會公益性變得越來越市場化。上述做法對地質(zhì)遺產(chǎn)資源造成很大的威脅， 破壞了植被、地貌、水文狀況等。如修建索道、纜車、道路等一些旅游設(shè)施， 選址不當(dāng)， 或形式與原景觀不協(xié)調(diào)； 景區(qū)內(nèi)飲食服務(wù)業(yè)排放的污水、廢氣和垃圾， 造成了環(huán)境污染等問題。由于兩國旅游體系發(fā)展的不同， 我國世界地質(zhì)公園和美國國家公園在概念界定上有所不同， 因而管理模式也不同。

美國國家公園管理對我國的借鑒

公園的合法性。美國建立國家公園的目的就是對地球演化史上形成的重要而獨(dú)特的地質(zhì)遺跡， 予以有效的保護(hù)， 如美國的夏威夷火山國家公園、大峽谷國家公園等。從1872 年的《黃石公園法》到1998 年的《國家公園系列管理法》， 美國國會的立法、決定以及相關(guān)管理政策的制定始終伴隨著國家公園發(fā)展的全過程。幾乎每個國家公園都有獨(dú)立立法， 國家公園管理局的各項(xiàng)政策也都以聯(lián)邦法律為依據(jù)。在中國， 地質(zhì)遺跡資源的立法還沒有得到足夠的重視， 人們對地質(zhì)遺跡作為自然資源的認(rèn)識還不夠。對如何保護(hù)世界級或國家級的地質(zhì)公園， 國家暫時(shí)還沒有出臺有關(guān)的法律。而目前我國世界地質(zhì)公園發(fā)展正處于一個申報(bào)與開發(fā)的上升期， 建議國家應(yīng)該盡快出臺“地質(zhì)遺跡法”或相關(guān)規(guī)定， 使世界地質(zhì)公園建設(shè)工作建立在法律基礎(chǔ)之上， 真正做到有法可依。

公園的公益性。美國國家公園的法律、法規(guī)和相關(guān)政策始終強(qiáng)調(diào)這一概念： 必須把國家公園的資源和價(jià)值完整地留傳給子孫后代， 讓他們永久地共享這些資源和價(jià)值。公園應(yīng)屬國家所有， 受法律保護(hù)， 不準(zhǔn)任意開墾、占據(jù)和買賣， 公園應(yīng)該成為為人民永續(xù)利用的社會公益事業(yè)。即美國人將遺產(chǎn)資源的公益服務(wù)排在其使命的第一位， 且非常強(qiáng)調(diào)充分滿足當(dāng)代人的可持續(xù)利用需要。

相比之下， 由于我國在世界地質(zhì)公園管理方面還存在相對復(fù)雜的管理層面， 即便是被列為世界級或國家級的地質(zhì)遺產(chǎn)的管理經(jīng)營也常常是地方政府主導(dǎo)。由于地方政府派出的管理部門既管理又經(jīng)營， 政企不分， 在行使行政權(quán)利的同時(shí)也從事營利活動， 因此改變了遺產(chǎn)資源的公益性。由此， 筆者認(rèn)為， 我國可以借鑒美國國家公園有關(guān)特許經(jīng)營的規(guī)定： 國家公園管理機(jī)構(gòu)不得從事商業(yè)性經(jīng)營活動， 公園內(nèi)商業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目通過特許經(jīng)營的辦法委托企業(yè)經(jīng)營， 管理機(jī)構(gòu)從特許經(jīng)營項(xiàng)目收入中提取一定比例費(fèi)用作為公園補(bǔ)償。公園管理機(jī)構(gòu)則為游客提供大量的展覽、展示、說講解、咨詢、安全保護(hù)等公益性服務(wù)。此外， 對那些合乎法規(guī)、規(guī)劃及與景觀協(xié)調(diào)的設(shè)施進(jìn)行特許經(jīng)營是必要的， 也是可行的。

公園的完整性。所謂的完整性就是指國家公園系統(tǒng)類型的完整性。我國地域遼闊， 地質(zhì)地理?xiàng)l件復(fù)雜， 有著豐富的地質(zhì)遺跡資源， 其中有不少是獨(dú)特乃至世界罕見的景觀。這些罕見的地質(zhì)旅游資源和地質(zhì)遺跡景觀類型， 以其獨(dú)特的方式， 融匯在具有突出價(jià)值的自然美之中， 在全國范圍內(nèi)形成了眾多的、具有極高美學(xué)價(jià)值和科普價(jià)值的世界級地質(zhì)公園科普教育之旅。

公園的科學(xué)性。美國國家公園系統(tǒng)內(nèi)外都有大量的科學(xué)家， 對國家公園的設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理進(jìn)行了長期的研究， 這使國家公園的各項(xiàng)管理工作具有很高的科技含量。正是由于具有系統(tǒng)的科學(xué)研究基礎(chǔ)，使國家公園游客中心的展示內(nèi)容具有很高的科學(xué)性、知識性和趣味性， 使國家公園不愧于“天然博物館”的稱號， 成為大、中、小學(xué)生樂于前往的“天然課堂”。

但在我國， 很多世界地質(zhì)公園旅游管理技術(shù)的應(yīng)用處于低水平、低效率的狀態(tài)。部分地質(zhì)公園缺少旅游環(huán)境檢測系統(tǒng)和保護(hù)設(shè)施， 污水、垃圾處理仍采用原始的方式， 就近排放， 造成環(huán)境污染， 景觀質(zhì)量下降。為此， 各世界地質(zhì)公園可以根據(jù)自身的資源特點(diǎn)， 請專家配合， 長期進(jìn)行資源保護(hù)及旅游服務(wù)的研究、規(guī)劃工作； 對地質(zhì)公園內(nèi)的從業(yè)人員， 則要經(jīng)常進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)， 使之能更專業(yè)、更有效地傳遞地質(zhì)公園的科普信息， 增強(qiáng)游人的保護(hù)意識； 對公園內(nèi)的各項(xiàng)工作及服務(wù)設(shè)施都應(yīng)以不破壞資源及自然景觀為原則， 突出自然， 展現(xiàn)地質(zhì)景觀的自然之美； 對游客， 同樣也需要對其進(jìn)行大量科普和可持續(xù)發(fā)展宣傳教育工作。

總之， 美國在國家公園管理中最可貴的經(jīng)驗(yàn)是其管理理念： 根據(jù)資源的公益性質(zhì)確定資源的功能（ 使命） ， 然后建立與之相應(yīng)的管理機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等， 以保證管理手段、管理能力與管理目標(biāo)相適應(yīng)。這種理念不會因?yàn)閲?、體制的不同而不適用于其他國家， 也不會因?yàn)橘Y源的基礎(chǔ)條件存在差異而難以借鑒。我國世界地質(zhì)公園在管理上可以學(xué)習(xí)和借鑒管理成效顯著的美國模式， 其中最重要的就是在改革中貫徹這一理念。當(dāng)然， 由于國情國力的區(qū)別， 這種學(xué)習(xí)和借鑒必須要采取適合我國國情、國力的方式。

（作者單位分別是昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院、電子科技大學(xué)微電子與固體電子學(xué)院）