上訪釘子戶的形成

上訪釘子戶的形成既是基層治理弱化的結(jié)果，也是信訪體制形塑的結(jié)果，假設(shè)基層治理比較有力，大部分的基層矛盾、糾紛就不至于涌入信訪軌道，假設(shè)現(xiàn)行的信訪體制無法提供糾紛解決的功能，也無法滿足釘子戶的利益訴求，以利益追逐為目標(biāo)的鬧訪、纏訪的信訪專業(yè)戶也不會(huì)形成。

由于信訪制度只完成了工作機(jī)制的官僚化，上下級(jí)之間構(gòu)筑了一套壓力型體制；與此同時(shí)，信訪制度未能提供一套行之有效的工作方法，它無法對(duì)信訪問題有效地分類治理，因此，信訪權(quán)利與信訪秩序之間存在巨大張力。一方面，信訪體制承認(rèn)群眾上訪的權(quán)利，另一方面，基層政府負(fù)有規(guī)范群眾上訪秩序的責(zé)任，一旦出現(xiàn)非正常上訪，需要追責(zé)的往往是基層政府，而非訪民。為了免于追責(zé)，基層政府傾向于息事寧人，盡量安撫上訪群眾，這就為“信訪經(jīng)濟(jì)學(xué)”創(chuàng)造了空間：一些機(jī)會(huì)主義者瞅準(zhǔn)信訪制度的缺陷，傾向于非正常上訪，以迫使基層政府作出較大的讓步，從而獲得更多的利益。吊詭之處在于，越是老上訪戶，越是能掐準(zhǔn)基層政府在信訪制度中的痛處，也越是能獲得更大的利益，一批鬧訪、纏訪的上訪專業(yè)戶開始形成，是為上訪釘子戶。

很少有上訪戶一開始就具備釘子戶的特質(zhì)。上訪釘子戶的形成，需要具備特定的條件，比如，上訪戶需要有堅(jiān)毅的性格，熟悉具體政策，尤為熟悉上訪流程。大體說來，大多數(shù)上訪釘子戶并非一開始就是無理上訪，他們多少有些冤屈，因此，支撐其鬧訪、纏訪的必備條件往往是一股氣。在這個(gè)意義上，上訪釘子戶的訴求大致有三類：獲取經(jīng)濟(jì)利益、恢復(fù)名譽(yù)、“出氣”。

獲取經(jīng)濟(jì)利益

獲取經(jīng)濟(jì)利益的上訪釘子戶最多，也是最能表現(xiàn)當(dāng)前信訪體制缺陷的方面。這種類型的釘子戶一開始或許只有普通的利益訴求，且已得到了滿足，但是，在與各級(jí)政府打交道的過程中，釘子戶慢慢發(fā)現(xiàn)了“信訪經(jīng)濟(jì)學(xué)”的基本原理。這一原理在于，基于社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，在最低限度上，只要上訪，表達(dá)自己的困難，一般都可以從政府獲得一定的經(jīng)濟(jì)救助，且不會(huì)受到任何追責(zé)，并且，上訪越多，訴求越頻繁，獲取的經(jīng)濟(jì)利益就越多。假設(shè)上訪戶的技術(shù)較為嫻熟，比如，選擇在特定時(shí)間以特定方式上訪，基層政府的維穩(wěn)壓力就比較大，這樣，無論上訪戶是否有足夠的理由，都可以獲得不菲的經(jīng)濟(jì)利益作為補(bǔ)償。如果一個(gè)地方的官民矛盾較復(fù)雜，這些有經(jīng)驗(yàn)的上訪戶還可以通過“代理”普通訪民上訪，成為維權(quán)精英，既獲得代理費(fèi)，又可以進(jìn)一步從地方政府手中獲取經(jīng)濟(jì)利益。

恢復(fù)名譽(yù)

要求恢復(fù)名譽(yù)的上訪釘子戶往往屬于“歷史遺留問題”，上訪戶的直接目的并非獲取經(jīng)濟(jì)收益，而是恢復(fù)名譽(yù)并享受相當(dāng)政治及經(jīng)濟(jì)待遇。近些年來，這一類型的上訪釘子戶已慢慢減少，但相似的上訪釘子戶仍不斷涌現(xiàn)。比如，退伍軍人待遇問題，民辦教師待遇問題，老村干部生活補(bǔ)助問題，就上訪戶的訴求而言，這些上訪理由基本上是歷史造成的，由于沒有相關(guān)配套政策，地方政府沒有權(quán)力，也沒有能力滿足上訪戶的訴求。在統(tǒng)一的國家政策沒有出臺(tái)之前，地方政府傾向于在別的制度渠道內(nèi)給予安撫，比如，對(duì)這些群體中的“上訪積極分子”額外安排低保指標(biāo)；一旦政策配套齊全，這類問題就可以基本解決。麻煩在于，此類問題具有群體性，而這些群體在爭(zhēng)取權(quán)益的過程中，已有相當(dāng)組織性，因此，即便政策上給予適當(dāng)解決，滿足這些群體的部分訴求，也不能終止這些群體的上訪行為。因?yàn)椋坏┻@些群體認(rèn)為政策不能反映其利益訴求，繼續(xù)上訪就在所難免，比如，一旦國家提高工資標(biāo)準(zhǔn)，這些群體就會(huì)跟著要求提高待遇。在這個(gè)意義上，這類上訪群體的利益訴求沒有上限，因此，他們一定是上訪釘子戶。

“出氣”

“出氣”是基層矛盾糾紛爆發(fā)最為常見的理由之一，當(dāng)事人基于對(duì)情理、公平的理解，判斷自己受到了不公，因此需要“出氣”。在民間糾紛解決機(jī)制較為完備的鄉(xiāng)土社會(huì)，村民的“氣”可以通過村落公共空間釋放出來，可以特定的公共儀式撫平村民的不公感。但是，很多案例表明，情理和法理之間往往存在巨大裂痕，信訪制度并不能為上訪者提供“出氣”的渠道。更有甚者，一些上訪者因?yàn)椴荒塬@得政府的道義支援，很容易將“氣”撒在基層政府身上，他們也就成為追尋抽象正義的上訪釘子戶。

絕大多數(shù)上訪釘子戶都秉持著特定的公平觀，都有相對(duì)剝奪感，因此，經(jīng)濟(jì)利益的訴求并非上訪的唯一取向。即便是那些謀求經(jīng)濟(jì)利益的職業(yè)上訪者，在上訪過程中也有一套符合社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的情感訴求，比如，要照顧自己的家庭困難，自己在歷史上為國家作出貢獻(xiàn)，現(xiàn)在需要國家補(bǔ)償?shù)?。某種意義上，上訪釘子戶的這些情感訴求，并不主要來自于其特定的生活遭遇，而是基于對(duì)抽象的社會(huì)正義的理解，而這恰恰是作為糾紛解決機(jī)制的信訪制度所無法承受的。只要把信訪制度定性為維穩(wěn)或糾紛解決機(jī)制，它就不可能回應(yīng)一些上訪戶的政治或情感訴求，上訪釘子戶的存在就不可避免。

由于信訪制度并不可能真正解決部分群眾的上訪訴求，因此，信訪秩序與信訪權(quán)利之間的矛盾就不可避免，基層政府就不得不承擔(dān)起治理上訪釘子戶的責(zé)任。從常理來看，在和諧社會(huì)的背景下，“維穩(wěn)”是非常態(tài)的，但因?yàn)樾旁L制度中壓力型體制的存在，使得治理上訪釘子戶具有“維穩(wěn)”內(nèi)涵，基層政府被迫啟動(dòng)非常態(tài)的治理機(jī)制。地方政府面臨的矛盾是：單一的治理手段難以匹配剛性的“維穩(wěn)”任務(wù)。

由于對(duì)非正常上訪，尤其是赴京上訪存在剛性規(guī)定，反映在考核指標(biāo)上就是，一刀切地將赴京上訪視為地方維穩(wěn)工作不力的表現(xiàn)，在此情況下，地方政府也只能按照實(shí)用主義的邏輯用盡一切辦法控制赴京上訪行為，而不顧這些上訪行為及其背后矛盾的復(fù)雜性。

責(zé)編/張瀟爽 美編/李祥峰