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芬蘭成人教育經(jīng)費保障機制探析

2013-12-29 00:00:00劉菲
世界教育信息 2013年23期

摘 要:在由芬蘭政府、私營部門和個人所構(gòu)成的成人教育籌資框架中,政府起著主導(dǎo)作用。在保證公平與效率的基礎(chǔ)上,芬蘭政府通過教育文化部、就業(yè)與經(jīng)濟部等部門,將資金提供給各類成人教育機構(gòu)。與此同時,芬蘭政府通過各種經(jīng)濟工具,激勵芬蘭人積極參與成人教育與培訓(xùn)。

關(guān)鍵詞:芬蘭;成人教育與培訓(xùn);經(jīng)費保障機制;經(jīng)濟工具

在一個人口老齡化和勞動力退休年齡存在延遲趨勢的社會中,成人教育①成為維持勞動力可得性與能力,從而保證國家經(jīng)濟競爭力的重要手段之一。同時,終身教育(學(xué)習(xí))的理念也為成人教育奠定了理論基礎(chǔ)。在經(jīng)濟學(xué)上,對于成人教育投資的成本效益出現(xiàn)過爭議。早先的觀點認為,與投資成人教育相比,投資早期教育的收益期更長,收益率也更高。但是,新近的一些研究則表明,投資成人教育的財政回報高于早期教育,而且實現(xiàn)這種財政回報的時間比投資早期教育更短,因此,在某種意義上,我們是在用成人教育投資的短期收益來為早期教育的長期投資籌措資金[1]。根據(jù)芬蘭統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù),在2005~2008年期間,芬蘭成人(24~65歲)教育參與率為55%,在參與統(tǒng)計的18個歐盟國家中,僅排在瑞典之后,與挪威并列第二;在成人教育參與時間上,芬蘭在北歐國家中排名第二,在18國中排名第五[2]。芬蘭成人教育的突出表現(xiàn)不僅與該國悠久的成人教育傳統(tǒng)有關(guān),更與該國有效的成人教育經(jīng)費保障機制有關(guān)。

一、成人教育的籌資與撥款機制

(一)籌資機制

在20世紀90年代的教育改革中,盡管芬蘭逐步建立了政府、私營部門和個人分擔(dān)成人教育成本的籌資機制,但是,在這一機制中,政府仍處于主導(dǎo)地位,公共經(jīng)費一直是成人教育經(jīng)費的主要來源。

在中央政府中,教育文化部是負責(zé)成人教育的主要行政部門。在教育文化部,成人教育預(yù)算占總預(yù)算的12%,而成人教育預(yù)算中的40%用于成人職業(yè)教育,25%用于高等教育機構(gòu)提供的成人教育,20%用于自由成人教育,5%用于從事成人教育與培訓(xùn)的教學(xué)人員的發(fā)展[3],10%作為年度浮動資金,用于成人教育的一些特殊領(lǐng)域,比如參與國際成人教育項目。除了教育文化部之外,其他一些中央政府部門也直接或間接地為成人教育提供經(jīng)費。

此外,市政當局也為某些類型的成人教育,如普通成人教育、成人初等職業(yè)教育與理工學(xué)院的成人教育提供資助。對于由教育文化部資助的自由成人教育與額外的職業(yè)培訓(xùn),市政當局雖無法定的資助義務(wù),但他們的自愿投入對于諸如成人教育中心這類的自由成人教育機構(gòu)的資金籌措來說仍具有重要意義。

參與教育與培訓(xùn)的成本直接影響參與程度。由于公共資金的大量投入,芬蘭成人教育的個人承擔(dān)成本幾乎是歐盟國家中最低的。其中,在正規(guī)教育與培訓(xùn)中,個人所承擔(dān)的費用約為150歐元,僅為歐盟平均水平的1/4;而在整個成人教育中,個人所承擔(dān)的費用約為100歐元,不到歐盟平均水平的一半(2007年數(shù)據(jù))[4]。芬蘭政府在成人教育領(lǐng)域的大量投入旨在保證“最大程度上給所有需要的人提供教育機會,使學(xué)費不至于成為學(xué)生的負擔(dān)”。[5]

(二)撥款機制

在具體的撥款機制中,芬蘭政府遵循了公平與效益相結(jié)合的原則。

在芬蘭,成人教育可分為三大類:自我驅(qū)動的教育、員工(或在職)培訓(xùn)和勞動市場培訓(xùn)。其中,自我驅(qū)動的教育主要包含證書導(dǎo)向的成人教育、大學(xué)中的成人教育以及非證書導(dǎo)向的自由成人教育。證書導(dǎo)向的成人教育主要由公共行政部門負擔(dān)經(jīng)費。大學(xué)學(xué)位教育完全由政府提供經(jīng)費,但在大學(xué)的通向?qū)I(yè)資格的成人教育主要由公共行政部門資助,同時也會向?qū)W習(xí)者收取適當?shù)馁M用。在自由成人教育中,大約一半的費用由政府承擔(dān),剩余的費用主要來自學(xué)生交納的學(xué)費和辦學(xué)機構(gòu)的資助。員工培訓(xùn)則由雇主負責(zé)經(jīng)費。勞動力市場培訓(xùn)由勞動力管理部門承擔(dān)費用,其目的是促進就業(yè)或減少失業(yè)。就成人職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域而言,根據(jù)參與人群以及資金來源的不同,它又可以分為:獨立職業(yè)教育、勞動力市場培訓(xùn)、員工培訓(xùn)、學(xué)徒制培訓(xùn)。獨立職業(yè)教育可能是初等職業(yè)教育或者繼續(xù)職業(yè)教育,費用由國家市政當局、個人以及雇主承擔(dān)。學(xué)徒制培訓(xùn)由教育部門以及勞動力失業(yè)管理部門、雇主、地方當局負責(zé)。由此可見,在不同類型的成人教育中,中央政府、市政當局、私營部門和個人因為受益程度的不同而作出不同的經(jīng)濟貢獻。

芬蘭政府對成人教育的撥款數(shù)額首先基于教育的單位成本,然后再根據(jù)當?shù)氐某扇私逃龑W(xué)生數(shù)量得出其應(yīng)撥教育經(jīng)費總額,該經(jīng)費直接撥給市政當局或者那些獲得批準的教育與培訓(xùn)機構(gòu)。芬蘭政府對這些資金的使用沒有硬性的規(guī)定,因此,市政當局或教育與培訓(xùn)機構(gòu)可以獨立對資金的使用作出決定。

從2002年開始,為了提高效能,在原先基于公平的撥款原則的基礎(chǔ)上,芬蘭政府又逐步實施了一套基于績效的資助制度。這套制度首先在職業(yè)高中和理工學(xué)院實施,2010年又開始在職業(yè)技術(shù)教育中實施。在提供給職業(yè)高中的資金總額中,3%基于績效的資助。資助包含兩部分,一是基于運營結(jié)果給予的資助,二是基于質(zhì)量評估給予的資助。基于績效的資助制度旨在激勵成人教育的提供者不斷努力改進運營結(jié)果,提高教育與培訓(xùn)的質(zhì)量。職業(yè)教育與培訓(xùn)提供者所獲得的基于績效的資金數(shù)額是由以下這些指標決定的:資格證書持有者的就業(yè)狀況、高等繼續(xù)教育就讀人數(shù)、輟學(xué)率、通過資格證書考試的學(xué)生人數(shù)以及該教育機構(gòu)中擁有正式教學(xué)資格的員工人數(shù)和用于員工發(fā)展的資源數(shù)量等。

二、激勵學(xué)習(xí)者的經(jīng)濟工具

為了激勵芬蘭人積極參與終身學(xué)習(xí),除了向成人教育的提供者給予資助之外,芬蘭政府還推出了一系列的經(jīng)濟工具,其中包括津貼、獎學(xué)金、貸款以及富有創(chuàng)新性的學(xué)習(xí)券等。

(一)直接補助

直接經(jīng)濟補助包括成人學(xué)習(xí)補助、職業(yè)學(xué)習(xí)津貼、成人教育遣散費、工作代替離開(job-alternation leave)②補助。

成人學(xué)習(xí)補助金額是學(xué)習(xí)者接受培訓(xùn)教育之前收入的25%(不超過2800歐元,最少為1540歐元)。對于自我發(fā)展的全職學(xué)習(xí),在職人員可以根據(jù)他們的工作年限以及工資水平得到相應(yīng)的學(xué)習(xí)補助,而且,一般來說,這個補助高于前者。這個補助是為工作十年及以上的員工設(shè)置的,員工一個月的工作時間折合成0.8天的接受學(xué)習(xí)補助時間。例如,一名擁有十年工作經(jīng)驗的成人可以申請3.2個月的學(xué)習(xí)補助。該補助由一部分基本金額以及一部分與收入相關(guān)的金額構(gòu)成,補助可以一次性領(lǐng)取也可以分幾個時段領(lǐng)取。

職業(yè)學(xué)習(xí)津貼和成人教育遣散費的數(shù)額是固定的,與學(xué)習(xí)者之前的收入無關(guān),但只有那些擁有符合標準規(guī)定的工作經(jīng)驗的學(xué)習(xí)者才能夠接受這些經(jīng)濟援助。成人教育遣散費的接受者必須是由于生產(chǎn)或者經(jīng)濟原因被裁減的人員。職業(yè)學(xué)習(xí)津貼的接受者則必須是以“學(xué)習(xí)假期”③的形式離開原公司去學(xué)習(xí)的,且屬于公司勞動合同期限內(nèi)的學(xué)習(xí)。這兩項資金由教育遣散費基金會和國家財政部提供。

在芬蘭,如果員工放棄全職工作轉(zhuǎn)而去學(xué)習(xí),他就有權(quán)獲得部分的職業(yè)學(xué)習(xí)補助(1000歐元),同時他還可以獲得失業(yè)救濟金的70%。這部分的經(jīng)濟資助由失業(yè)基金會和社會保險機構(gòu)發(fā)放。

(二)勞動力市場津貼

芬蘭的勞動力市場培訓(xùn)是免費的。在培訓(xùn)期間,學(xué)習(xí)者可以得到與失業(yè)補助同等額度的培訓(xùn)津貼或者現(xiàn)金補助,用以保障學(xué)習(xí)期間的生活。除了獲得培訓(xùn)津貼之外,學(xué)習(xí)者還可以得到免稅的餐費補助和交通補助。如果需要住宿,也能得到相應(yīng)的津貼;如果在國外接受培訓(xùn),學(xué)習(xí)者則可以獲得國內(nèi)相應(yīng)金額1.5倍的津貼。這些津貼由失業(yè)基金會以及社會保險機構(gòu)發(fā)放。

(三)合格員工獎學(xué)金

這項獎學(xué)金的接受者需通過芬蘭的以考查學(xué)生能力為主的考試,并且至少在芬蘭工作五年,申請人在職學(xué)習(xí)與否不影響此項獎學(xué)金的申請。獎學(xué)金的金額為366歐元的免稅收入,申請人需在其通過考試的一年之內(nèi)申請。獎學(xué)金的來源是失業(yè)保險繳納的費用,其中的2/3由雇主承擔(dān),1/3由雇員承擔(dān)。該獎學(xué)金以及上文提到的成人學(xué)習(xí)補助由教育基金會負責(zé)發(fā)放,教育基金會的資金來源于失業(yè)保險基金和國家。2012年,教育基金共支付1.029億歐元的福利,其中成人學(xué)習(xí)補助為9470萬歐元,合格員工獎學(xué)金為830萬歐元。有13456人獲得補助,23179人獲得獎學(xué)金。[6]

(四)學(xué)生貸款

獲得政府擔(dān)保的學(xué)生貸款的條件是申請者需先具有獲得成人學(xué)習(xí)補助的資格,此項貸款的金額在國內(nèi)學(xué)習(xí)為每個月300歐元,出國學(xué)習(xí)為每個月600歐元。成人教育學(xué)生貸款擔(dān)保的條款和普通學(xué)生貸款資助系統(tǒng)的條款相同。申請者的收入不影響擔(dān)保貸款。[7]

(五)學(xué)習(xí)券

自2007年以來,芬蘭在自由成人教育領(lǐng)域?qū)嵤┝藢W(xué)習(xí)券制度。這一制度的目標群是移民、失業(yè)者、有學(xué)習(xí)問題的人、退休者、年長者、中斷大學(xué)學(xué)業(yè)的大學(xué)生以及在暑期大學(xué)就讀的學(xué)生。學(xué)習(xí)券能使成人自由教育的提供者減少向上述目標群收取的學(xué)習(xí)費用。在暑期大學(xué),學(xué)習(xí)券被用于資助那些從大學(xué)輟學(xué)的成人。

三、結(jié)語

如前所述,學(xué)習(xí)成本是影響成人教育參與率的一個重要因素,根據(jù)相關(guān)研究,它是僅次于家庭責(zé)任與工作時間之外的第三大影響因素[8]。而成人參與教育成本的高低在很大程度上取決于其可獲得的經(jīng)濟資助的數(shù)量。

從財政投入可以看出,芬蘭政府十分重視成人教育,成人教育與學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育一樣,是這個國家終身教育(學(xué)習(xí))戰(zhàn)略中的重要一環(huán)。芬蘭政府設(shè)立了成人教育與培訓(xùn)委員會,制定了專門的成人學(xué)習(xí)行動計劃。芬蘭的成人教育承載著重要而廣泛的使命:確保勞動力的可得性與能力,為所有成年人提供受教育的機會,增進社會的凝聚力與平等性。成人教育在延長勞動生活,提高就業(yè)率和生產(chǎn)率,實現(xiàn)終身學(xué)習(xí),發(fā)展多元文化等方面有著積極的作用。

注釋:

①本文中的“成人教育”包含面向成人的普通教育和面向成人的職業(yè)培訓(xùn),也就是“成人教育與培訓(xùn)”的簡稱。

②工作代替離開最初出現(xiàn)于芬蘭1996-1997年的收入政策協(xié)議中,在員工離開的90~359天不等的日子里,失業(yè)人員可以通過就業(yè)崗位中心的安排接替這份工作。

③學(xué)習(xí)假期是指公司為達到一定工作年限的員工而設(shè)置的以學(xué)習(xí)為目的的帶薪假期。

參考文獻:

[1][4][8]D. Dohmen, D. Timmermann. Financing Adult Learning in Times of Crisis[R].Brussels:GHK,2010:3,13,14.

[2]Official Statistics of Finland. Costs of Education and Training[EB/OL]. http://www.stat.fi/til/aku/2006/04/aku_2006_04_2009-04-24_kat_004_en.html,2009-04-24.

[3][5]GHK. Country Report on the Action Plan on Adult Learning[R]. Finland:GHK,2011:9.

[6]The Education Fund’s Office. The Education Fund[EB/OL]. http://www.koulutusrahasto.fi/en/theeducationfund/,2013-07-05.

[7]Kela Office. Adult Education Subsidy[EB/OL].http://www.kela.fi/web/en/adult-education-subsidy,2012-11-29.

編輯 許方舟

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