摘 要：國際教育是澳大利亞的支柱產業(yè)，隨著近十年來國際教育的不斷發(fā)展，《2000年海外學生教育服務法》已難以解決澳大利亞國際教育領域中不斷涌現(xiàn)出的新問題。2012年7月1日，澳大利亞頒布了修訂后的《2012年海外學生教育服務法》。新法以更好地保護海外學生利益，促進澳大利亞國際教育產業(yè)發(fā)展為主旨，其中海外學生學費保護服務體系的建構，更是集中體現(xiàn)了在共贏中謀求發(fā)展的教育領域的法治智慧。

關鍵詞：澳大利亞；海外學生教育服務法；學費保護服務體系

作為教育出口大國，保護留學生利益一直是澳大利亞政府工作的重中之重?！?000年海外學生教育服務法》（Education Service for Overseas Students Act 2000）及相關法律組成了世界上首個對留學生利益進行全面保護的教育法律框架。十年來，該法在規(guī)范澳大利亞國際教育產業(yè)、保護留學生利益方面發(fā)揮了巨大作用，為澳大利亞贏得了優(yōu)質教育大國的良好聲譽。然而，隨著教育產業(yè)的擴張和國際政治、經(jīng)濟形勢的不斷變化，《2000年海外學生教育服務法》已無法再發(fā)揮應有的作用。如何更好地保護海外學生的利益，促進澳大利亞國際教育體系的發(fā)展，成為修訂海外學生教育服務法的兩大主題。《2012年海外學生教育服務法》（Education Service for Overseas Students Act 2012）的修訂與頒布體現(xiàn)了在共贏中謀求發(fā)展的教育領域的法治智慧。

《2012年海外學生教育服務法》從修訂到頒布經(jīng)歷了這樣一個過程。2009年8月，時任澳大利亞副總理并兼任教育、就業(yè)與勞資關系部部長的吉拉德（Julia Gillard）委托貝爾德（Bruce Baird）教授對《2000年海外學生教育服務法》進行審查和評估，并向政府提出改進意見。經(jīng)過廣泛而深入的調查研究，貝爾德于2010年3月發(fā)布了最終版本的審查報告，即《貝爾德報告》。2010年10月，《2012年海外學生教育服務法（草案）》進入議會議程。2010年12月-2011年1月，政府就該草案發(fā)起在線討論，面向社會各界征集意見[1]。經(jīng)過了長達一年多的國會審議討論和修正，2012年3月，該草案獲得聯(lián)邦議會參眾兩院通過。2012年7月1日，《2012年海外學生教育服務法》正式頒布。[2]

《2012年海外學生教育服務法》包括：《2012年海外學生教育服務（學費保護服務和其他措施）法》（Education Services for Overseas Students Legislation Amendment（Tuition Protection Service and Other Measures） Act 2012）、《2012年海外學生教育服務（學費保護服務征費）法》（Education Services for Overseas Students（TPS Levies）Act 2012）、《2012年海外學生教育服務（注冊收費）修訂（學費保護服務）法》（Education Services for Overseas Students（Registration Charges）Amend-ment （Tuition Protection Service） Act 2012）。

一、出臺背景

（一）澳大利亞國際教育市場有待規(guī)范

《貝爾德報告》指出，澳大利亞國際教育產業(yè)發(fā)展迅速，其2008-2009年的產值高達172億美元，已成為澳大利亞第四大出口產業(yè)。然而，產業(yè)規(guī)模的擴張使澳大利亞國際教育在教育質量、監(jiān)管能力和基礎設施等方面倍感壓力，這些壓力對留學生在澳大利亞的學習和澳大利亞的國際教育聲譽造成了不利的影響。通過征詢留學生和教育提供者等利益相關方的意見，貝爾德收集了國際教育領域中存在的一系列問題，包括留學中介提供錯誤、容易令人誤解的信息以及低質量的教育和訓練，招生人數(shù)過多，教育設備缺乏，教育提供者需要向教育中介支付高昂的傭金，對教育提供者的財務審查不足，對投訴和爭端處理不充分，聯(lián)邦政府、州政府、地方政府之間的職權重疊和不必要的監(jiān)管負荷等[3]。上述問題使留學生利益受到傷害，保護留學生利益成為貝爾德改進意見的出發(fā)點，也是《2012年海外學生教育服務法》出臺的現(xiàn)實基礎。

（二）原海外學生教育服務法體系有待革新

我國研究人員曾對《2000年海外學生教育服務法》做過較為系統(tǒng)的研究，認為該法在實施效果上存在著以下問題：對各級政府權責的闡釋不清；政府在學費保障計劃（Tuition Assurance Scheme）和保障金制度（Assurance Fund）方面的管理滯后；留學生利益保護標準不清；保障基金與學費保障計劃的關系較混亂，且操作缺乏透明度；對學生調課的問題處理不當。相關法律體系也存在一些不足，包括法律規(guī)范缺乏明確的目標和范圍；各級政府之間、政府與教育產業(yè)之間的配合有待加強；未能杜絕濫用學生簽證的現(xiàn)象等[4]?？梢哉f，原海外學生教育服務法在留學生利益保護上做出了有益嘗試，但并沒有得到很好地執(zhí)行，這也為新法的出臺留下了可作為的空間。

（三）澳大利亞國內的修訂呼聲日益高漲

面對變化中的國際教育市場和相對滯后的法律體系，澳大利亞國內修訂相關法律的呼聲日益高漲，并且提出了相應的立法理念。一是進一步強調國際教育產業(yè)對澳大利亞國家整體發(fā)展的作用，“國際學生糟糕的待遇以及低下的國際教育質量，將對包括外交關系、旅游產業(yè)在內的諸多領域產生衍生性影響”。二是將保護留學生利益視為構建可持續(xù)國際教育體系的條件，“考慮到教育與就業(yè)、工資收入的密切關系，國際學生應該被視為投資者，他們?yōu)榱双@得長遠利益而投資教育。就留下來工作的國際學生而言，他們將在留學目的國進行再投資，對另一些國際學生而言，留學是一種國際流動的途徑，這種投資會使留學生的工作國家受益。這也是提供長期的可持續(xù)的國際教育為何如此重要的原因”[5]。如此，保障海外學生利益就與國家國際教育體系自身發(fā)展緊密地結合在了一起。

二、主要內容：以學費保護服務為例

（一）主題與要點

《貝爾德報告》的兩大主題是：通過更暢通的信息渠道、更專業(yè)的高校教育管理機構、更強大的消費者保護機制以及更優(yōu)越的學習生活條件，使留學生獲得更好的支持；完善國際教育領域規(guī)章制度，使海外學生教育服務法體系更有效、明確、靈活，從而使澳大利亞保持其作為優(yōu)質教育目的國的良好聲譽。作為對《貝爾德報告》的回應，《2012年海外學生教育服務法》同樣具有兩大主題，即“通過改革學費保護服務體系，確保學生收到他們的學費退款；在多個管轄區(qū)內推行教育提供者國家注冊系統(tǒng)。”[6]

相應地，《2012年海外學生教育服務法》的修訂要點有：建立學費保護服務體系并將其作為單獨的應對機制，以安置倒閉學校的學生或向其退還未完成課程的學費[7]；在學費保護法規(guī)中引入風險管理手段；提高教育提供者的注冊要求，關注教育業(yè)務的可持續(xù)性；限制注冊時段，并可根據(jù)風險大小設定教育提供者的注冊條件；擴大財務處罰條例中的違規(guī)行為范圍；發(fā)布監(jiān)管目標以及定期出版監(jiān)管報告；擴展聯(lián)邦申訴專員在處理針對私立教育提供者的申訴時的職能。[8]

（二）核心

《2012年海外學生教育服務法》單獨設立了海外學生學費保護服務體系（Tuition Protection Service，TPS），以取代舊法中的學費保障計劃和保障金制度。

1.TPS的基本職能

當教育提供者違約時，TPS負責監(jiān)督退還未被使用的預付學費（pre-paid tuition）。TPS要求所有不接受政府持續(xù)性資助的教育提供者將一個學期的預收費用存入與日常開支賬號分離的第三方指定賬號中，預收費用在學生的第一個學期開始后才能使用[9]。此舉使得學生申訴退款更易操作。

2.TPS的管理機制

TPS完全由澳大利亞國際教育產業(yè)資助，并不需要政府提供財政援助，TPS主要通過學費保護服務征費（TPS Levies）維持運營?！?012年海外學生教育服務法》相關條款規(guī)定，將設立獨立的學費保護服務總監(jiān)（TPS Director）一職，總監(jiān)由教育部長任命。學費保護服務總監(jiān)的職責包括：幫助因學校倒閉而未能完成課程學習的學生找到合適的替代課程，或提供退款；決定年度學費保護服務征費的額度；管理海外學生學費基金（Overseas Students Tuition Fund， OSTF）等?！?012年海外學生教育服務法》還設立了TPS咨詢理事會（TPS advisory board），其功能是在處理糾紛時為總監(jiān)提供法律建議，理事會成員必須包括來自教育部門、移民事務局、金融監(jiān)管部門的人員，以及執(zhí)行《1997年財務管理和責任法》的部門代表和受雇于政府的精算師，除此之外，最多有7名來源不受限制的成員。[10]

3.關于TPS Levies的規(guī)定

TPS Levies的作用體現(xiàn)在：當學生需要選擇新的課程修讀地區(qū)時，總監(jiān)有權征召外部服務提供商為學生提供安置地點的管理和維護服務。外部服務提供商的管理成本將從年度TPS Levies中扣除。[11]

年度TPS Levies由四個部分組成：管理費用、基本費用——向所有有國際學生注冊的教育提供者征收；風險額定費——向所有有國際學生注冊的教育提供者征收，公立機構由于書面公開開支所以不需要支付此項費用；特別征費——在行業(yè)發(fā)展繁榮時征收，以抵御行業(yè)在未來可能受到的沖擊。[12]

4.支持TPS的其他配套措施

第一，限定課程的預收學費。留學生或準留學生開始上課前，教育提供者收取的預收費用不得超過全部學費的50%；學生開始修讀課程第二個學期的兩周前，教育提供者不得向學生收取剩余的學費[13]。限定預收費用可以鼓勵教育提供者在無法提供完善服務時更自覺地履行退款和學生安置義務。

第二，強調保存學生記錄的義務?！?012年海外學生教育服務法》規(guī)定，教育提供者應記錄學生的下列信息：當前住址、手機號碼、電子郵件地址以及其他任何監(jiān)管者要求的信息，并保證每6個月更新一次。條款還規(guī)定，教育提供者需記錄學生的學習進度及其評價，并實時更新。另外，教育提供者有義務為不再擁有學生簽證的學生保存兩年的記錄。為了使規(guī)定不流于形式，《2012年海外學生教育服務法》還要求所有教育提供者都對相關義務作出承諾，如有違背將被處以程度不等的處罰，包括罰款[14]。上述規(guī)定對于安置倒閉學校的學生，進行精確的退款計算和學分轉換而言是十分重要的。[15]

三、地位與特點

（一）地位

《2012年海外學生教育服務法》是澳大利亞國際教育領域新的長期戰(zhàn)略中的重要組成部分。

時任澳大利亞高等教育、技能、工作與勞資關系部部長的埃文斯（Chris Evans）于2011年2月表示，澳大利亞將建立國際教育評議會，為政府新的國際教育五年規(guī)劃的制定提供咨詢。評議會在聲明中指出，2011～2016年，政府將在“改革學生簽證計劃，規(guī)范教育提供者的注冊標準，擴展申訴調查專員的服務范圍，建立保障倒閉學校學生利益的獨立機構”[16]等方面支持國際教育。其中至少有三項是以《2012年海外學生教育服務法》為法律基礎的，由此可見，以保護留學生利益為核心的海外學生教育服務法的修訂，是澳大利亞政府重整國際教育產業(yè)的重要舉措。

（二）特點

《2012年海外學生教育服務法》充分考慮到各方利益相關者，努力達到各方利益的平衡并將其統(tǒng)一到國家整體發(fā)展的目標之上，體現(xiàn)了共贏求發(fā)展的教育法治智慧。

《貝爾德報告》的形成建立在對各利益相關方意見進行廣泛征詢的基礎之上，征詢對象包括政府、教育提供者、學生會、學生、留學中介等。以學費保護服務為例，政府在保護海外學生利益的同時，也通過采用基于風險管理的收費辦法，為國際教育提供者減少了800萬美元的注冊費用[17]。澳大利亞議會在接收了《2012年海外學生教育服務法》草案后，便在門戶網(wǎng)站公開該草案，并從注冊和持續(xù)監(jiān)測的風險評估及管理方法、學費保護框架、法律框架、監(jiān)管效果等方面征求各方意見[18]?？傊?，《2012年海外學生教育服務法》經(jīng)過了獨立咨詢者審查、民眾的意見征詢、議會討論修改幾個主要環(huán)節(jié)，從程序上最大程度地允許不同的利益主體發(fā)表意見。

此外，《2012年海外學生教育服務法》突顯了金融管理工具和工商管理辦法的作用。為求得各個利益主體的平衡，實現(xiàn)共贏，該法多處體現(xiàn)了法律經(jīng)濟學的智慧。TPS Levies的其中一項是風險額定費，所謂風險額定費是基于金融風險溢價（risk rated premium）工具進行計算的費用。風險溢價指的是投資人要求較高的收益以抵消更大的風險。風險額定費計算公式是：（本年度指定的百分比×本年度增加的風險因素）×教育提供者上一年海外學生學費[19]。另外，TPS的日常管理工作由外部服務提供商提供，目前TPS總監(jiān)已宣布普華永道會計事務所作為TPS管理方。

四、落實法律的初步實踐

盡管《2012年海外學生教育服務法》是在2012年7月正式生效的，但澳大利亞政府從草案醞釀開始，就已開展行動。實踐法律文件的過程也是為法案修訂提供反饋信息的過程，顯示了澳大利亞政府扶持國際教育產業(yè)的強烈愿望和決心。

2011年，澳大利亞政府為響應《貝爾德報告》，對“求學澳大利亞”網(wǎng)站進行了全面改版。改進后的國際教育平臺網(wǎng)站取名為“無限未來——澳大利亞教育的全新平臺”，“重新定位澳大利亞為優(yōu)質教育的目的地，而非僅僅是一個學習時的居住地”[20]。同年，澳大利亞政府牽頭成立了海外學生申訴調查機構（Overseas Students Ombudsman，OSO），該機構以《2012年海外學生教育服務法（草案）》為法律基礎，獨立負責調查海外學生或有意向赴澳求學的學生對私立教育和培訓機構的投訴。[21]

新法正式頒布以后，澳大利亞政府發(fā)布了新上線的TPS在線服務系統(tǒng)，為留學生和教育機構提供咨詢服務。TPS在線服務系統(tǒng)設置了學生安置系統(tǒng)和教育提供者付費系統(tǒng)以落實學費保護服務。據(jù)悉，學生安置系統(tǒng)能夠給予學生更多的選擇權，一旦學校違約，學生便可以向TPS提出申訴，系統(tǒng)將會為申訴的學生提供一系列可替代的課程修讀方案，學生可以從替代的安置方案中自主選擇去向，并得到剩余的學費；如果沒有替代的課程方案，則由系統(tǒng)返還學生預繳學費中未被使用的部分。[22]

參考文獻：

[1][8][18]Australian Education International. Baird Review of the Education Services for Overseas Students （ESOS） Act 2000[EB/OL].http：//shop.aei.gov.au/AEI/GovernmentActivities/InternationalStudentsTaskforce/ReviewESOSAct/Default.htm，2011-01-18.

[2]Australian Education International. Better Consumer Protection for International Students[EB/OL].https：//www.aei.gov.au/News/Latest-News/Pages/Article-Betterconsumerprotectionforinternationalstu-dents.aspx， 2012-03-08.

[3][5]Hon Bruce Baird AM. Stronger， Simpler， Smarter ESOS： Supporting International Students——Review of the Education Services for Overseas Students （ESOS） Act 2000[R]. Commonwealth of Australia， 2010.

[4]張慧君. 澳大利亞海外學生教育服務法體系構建研究[D].北京：首都師范大學教育科學學院， 2008.

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[7]Hon Chris Evans. Better Consumer Protection for International Students[EB/OL].http：//ministers.deewr.gov.au/evans/better-consumer-protection-international-students，2011-09-23.

[9][10][13][14]The Parliament of the Common-wealth of Australia. Education Services for Overseas Students Legislation Amendment （Tuition Protection Service and Other Measures） Act 2012[EB/OL].http：//www.comlaw.gov.au/Details/C2012A00009，2012-03-20.

[16]Hon Chris Evans. New Council to Advise on Future of International Education[EB/OL]. http：//ministers.deewr.gov.au/evans/new-council-advise-future-international-education，2011-10-14.

[17]Hon Chris Evans. ESOS Legislation to Reduce Charges for the International Education Sector[EB/OL].http：//ministers.deewr.gov.au/evans/esos-legislation-reduce-charges-international-education-sector， 2011-09-15.

[19]The Parliament of the Commonwealth of Australia. Education Services for Overseas Students （TPS Levies） Act 2012 [EB/OL].http：//www.comlaw.gov.au/Details/C2012A00011/， 2012-03-20.

[20]Australian Government. Future Unlimited.[EB/OL].http：//www.austrade.gov.au/Export/Export-Markets/Industries/Education/Future-Unlimited/，2012-09-01.

[21]Australian Government. The Overseas Students Ombudsman （OSO）[EB/OL].http：//www.oso.gov.au/about-us/ ，2012-09-01.

[22]Australian Education International. Tuition Protection Service[EB/OL].https：//tps.gov.au/Infor-mation/Students/News#85，2012-09-01.

編輯 許方舟