摘 要：營利性高校是美國私立高等教育的重要組成部分，為了規(guī)范營利性高校的發(fā)展，美國政府對其采取了一系列管理措施。文章以相關(guān)法律的出臺為線索，回顧了美國聯(lián)邦政府和州政府對營利性高校的管理歷史及種種管理舉措。

關(guān)鍵詞：營利性高校；美國政府；管理

在美國，營利性高等教育既是產(chǎn)業(yè)，也是教育服務(wù)的提供者，作為產(chǎn)業(yè)，受到營業(yè)執(zhí)照管理部門和消費者保護法的約束，作為教育服務(wù)提供者，則受到監(jiān)管教育質(zhì)量的相關(guān)認(rèn)證程序的管理，因此，營利性高校面臨著來自不同領(lǐng)域的政府機關(guān)和非政府組織的監(jiān)管壓力。

在美國歷史上，營利性高校原本主要受州政府管理，管理的主要關(guān)注點是對“公眾利益的基本保護”。20世紀(jì)中期，隨著聯(lián)邦政府開始對學(xué)生進行資助，營利性高校也逐漸受到聯(lián)邦政府的管理。同時，聯(lián)邦政府的介入還帶來了一個權(quán)威性非政府認(rèn)證機構(gòu)——高校認(rèn)證機構(gòu)對營利性高校的管理。于是，美國營利性高校受到聯(lián)邦政府、州政府和認(rèn)證機構(gòu)的三重管理。

20世紀(jì)中期，聯(lián)邦政府開始認(rèn)真介入時營利性高校的管理。在這之前，各州政府對營利性高校的管理是非常松散的，他們往往將營利性高等教育視為一項生意，實際上，在20世紀(jì)50年代以前，根據(jù)學(xué)者凱文·金瑟的說法，只有“17個州出臺了認(rèn)證、批準(zhǔn)和注冊”制度來管理營利性高校。因此，營利性高校只受到了州政府最低限度的管理。

但隨著聯(lián)邦政府的介入，這一局面開始發(fā)生改變。1944年，美國國會通過了《1944年軍人再調(diào)整法》（Servicemen’s Readjustment Act of 1944），該法由美國退伍軍人管理局負(fù)責(zé)（Veterans Administration）實施。該法規(guī)定，聯(lián)邦政府提供給每個退伍軍人每月50美元的生活補助金和每年500美元的學(xué)費，以資助退伍軍人進入高等教育機構(gòu)學(xué)習(xí)。這筆經(jīng)費可以直接撥給州政府批準(zhǔn)辦學(xué)的任何教育機構(gòu)。在實際執(zhí)行過程中，美國退伍軍人管理局直接將這筆經(jīng)費撥給了退伍軍人進入的高等教育機構(gòu)。而許多退伍軍人都選擇了營利性教育機構(gòu)來獲得職業(yè)培訓(xùn)，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，“選擇在營利性高校接受職業(yè)培訓(xùn)的退伍軍人數(shù)量幾乎是學(xué)院或者大學(xué)的兩倍?！?/p>

由于當(dāng)時很少有針對營利性高校的法規(guī)，這種將經(jīng)費直接撥給教育機構(gòu)的做法在一定程度上導(dǎo)致了經(jīng)費的濫用。許多人猜測在這個項目中存在著很多的舞弊行為。1950-1952年間，不同的聯(lián)邦機構(gòu)發(fā)布了至少5篇報告譴責(zé)“營利性教育機構(gòu)涉嫌欺騙及其流弊”。在后來通過的《朝鮮戰(zhàn)爭退伍軍人權(quán)利法》（1952 Korean War GI Bill）中，退伍軍人所選擇的教育機構(gòu)就被限定為經(jīng)聯(lián)邦政府認(rèn)可的認(rèn)證機構(gòu)認(rèn)證的教育機構(gòu)。

在聯(lián)邦政府向教育機構(gòu)提供經(jīng)費資助之前，認(rèn)證只是一個自愿的程序，教育機構(gòu)通過認(rèn)證來證明其擁有較高的教育質(zhì)量。但是，隨著《朝鮮戰(zhàn)爭退伍軍人權(quán)利法》的通過，由獲得聯(lián)邦政府認(rèn)可的認(rèn)證機構(gòu)進行認(rèn)證成為獲得聯(lián)邦項目資助的前提條件。起初，只有地區(qū)認(rèn)證機構(gòu)（regional accreditation agencies）獲得了聯(lián)邦教育部的認(rèn)可，而這些認(rèn)證機構(gòu)對營利性高校持?jǐn)骋晳B(tài)度，基本上禁止?fàn)I利性高校獲得認(rèn)證，所以大多數(shù)營利性教育機構(gòu)都未獲得認(rèn)證，也就無權(quán)享受《朝鮮戰(zhàn)爭退伍軍人權(quán)利法》所提供的資金。在這種情況下，全國認(rèn)證機構(gòu)（national accreditation agencies）出現(xiàn)了，這類機構(gòu)通過了聯(lián)邦教育部的認(rèn)可，成為授權(quán)認(rèn)證機構(gòu)，其成員獲得了享有聯(lián)邦政府資助的資格。第一批獲得聯(lián)邦教育部認(rèn)可的全國認(rèn)證機構(gòu)有1956年獲得認(rèn)可的商業(yè)學(xué)校認(rèn)證委員會和1959年獲得認(rèn)可的國家學(xué)習(xí)委員會。

隨著《1965年高等教育法》的通過，教育機會基金（EOG）和擔(dān)保學(xué)生貸款（GSL）等學(xué)生資助項目相繼出現(xiàn)。教育機會基金和擔(dān)保學(xué)生貸款是聯(lián)邦政府對學(xué)生資助的先驅(qū)項目，這些項目的資金一開始是供應(yīng)性的，即直接撥付給相關(guān)教育機構(gòu)，然后根據(jù)需要撥付給學(xué)生。絕大多數(shù)營利性教育機構(gòu)未能獲得使用這些項目資金的資格，因為這些項目和《朝鮮戰(zhàn)爭退伍軍人權(quán)利法》一樣，將有權(quán)使用資金的機構(gòu)限定在獲得聯(lián)邦政府認(rèn)可的認(rèn)證機構(gòu)所認(rèn)證的教育機構(gòu)中。

隨后，《1965年國家職業(yè)學(xué)生貸款擔(dān)保法》（National Vocational Student Loan Insurance Act of 1965）提出了一個項目，“直接提供給在不同種類的中學(xué)后職業(yè)、貿(mào)易和技術(shù)以及商業(yè)學(xué)校上學(xué)的學(xué)生貸款和聯(lián)邦擔(dān)保”。和《1965年高等教育法》相似，《1965年國家職業(yè)學(xué)生貸款擔(dān)保法》要求，使用貸款的學(xué)校需要獲得聯(lián)邦政府認(rèn)可的認(rèn)證機構(gòu)、州政府或者州教育長官認(rèn)可的咨詢委員會的認(rèn)證。此外，營利性高校被要求提供一個能夠幫助學(xué)生在正當(dāng)行業(yè)獲得帶薪崗位的培訓(xùn)項目。

不久，人們發(fā)現(xiàn)《1965年國家職業(yè)學(xué)生貸款擔(dān)保法》提供的項目和擔(dān)保學(xué)生貸款項目是重合的，因此，《1968年高等教育法》合并了這兩個項目，并增加了營利性機構(gòu)能夠獲得“學(xué)院工作學(xué)習(xí)”（College Work Study）和“國防學(xué)生貸款計劃”（National Defense Student Loan）項目資助這項規(guī)定。

聯(lián)邦政府在中學(xué)后教育資助中所起到的作用越來越大，那些為以職業(yè)培訓(xùn)為導(dǎo)向的高校和營利性高校提供認(rèn)證的機構(gòu)——全國認(rèn)證機構(gòu)迅速行動起來，在短時間內(nèi)獲得了聯(lián)邦政府的認(rèn)可，從而有越來越多的營利性高校獲得了認(rèn)證。根據(jù)統(tǒng)計，在《1972年高等教育法》重新授權(quán)之前，只有不到15%的營利性高校獲得了認(rèn)證，而到2005年，幾乎所有授予學(xué)位的和近半數(shù)的非授予學(xué)位的營利性高校都獲得了認(rèn)證。

《1972年高等教育法》重新授權(quán)，為那些經(jīng)濟上有需要的學(xué)生設(shè)立了基本教育機會助學(xué)金（Basic Educational Opportunity Grant）和州學(xué)生激勵基金（State Student Incentive Grant）。這次重新授權(quán)對營利性高校非常重要，因為它將高等教育機構(gòu)替換為中學(xué)后機構(gòu)，目的是擴大學(xué)生的入學(xué)選擇范圍，只要被一個獲得認(rèn)可的認(rèn)證機構(gòu)所認(rèn)證，那些提供職業(yè)、技術(shù)或者崗位培訓(xùn)項目的機構(gòu)就能夠成為具有辦學(xué)資質(zhì)的機構(gòu)?！?972年高等教育法》使得營利性高校、公立高校以及非營利性高校在競爭時能夠處于同樣的地位。

在《1972年高等教育法》重新授權(quán)通過之前，盡管州政府對其境內(nèi)的教育活動負(fù)有審核責(zé)任，但由于州政府的注意力主要集中在公立高校上，因此常常忽視對營利性高校的監(jiān)管。監(jiān)管的缺乏以及聯(lián)邦政府當(dāng)時的學(xué)生財政資助款項，被認(rèn)為是營利性文憑工廠（for-profit diploma mill endemic）在上世紀(jì)60年代末和70年代初出現(xiàn)的主要原因?！?972年高等教育法》的重新授權(quán)迫使州政府很嚴(yán)肅地接納營利性高校為教育機構(gòu)，并且成立了包括營利性高校代表在內(nèi)的新的委員會。作為對營利性文憑工廠和《1972年高等教育法》的回應(yīng)，許多州開始“制定新的法律、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)來審查私立的學(xué)位授予院校。”

1972年，有41個州開始制定與營利性高校運營相關(guān)的法律法規(guī)。但大多數(shù)州所制定的法律法規(guī)都屬于“商業(yè)規(guī)章制度而不是教育法規(guī)”，其目標(biāo)主要指向“公共利益的基本保護”，即使公眾免受商業(yè)行為的欺騙或誤導(dǎo)，而非教育或職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量方面的保障。這些州通常按照營業(yè)許可證管理模式，授予學(xué)校所有者運營許可證，對道德、財政責(zé)任和廣告的實質(zhì)性要求很低。只有少數(shù)幾個州關(guān)注了教育質(zhì)量，它們采取的認(rèn)證模式包含了“對課程、財政和學(xué)術(shù)政策更為嚴(yán)格的檢查”。

在有資格獲得聯(lián)邦資助之后不久，營利性高校就受到了所謂“消費者投訴丑聞”的攻擊。1976年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會（Federal Trade Commission，F(xiàn)TC）實施了為期6個月的針對營利性高校的全方位檢查，大量的聽證會和來自超過900位證人的證據(jù)顯示，營利性高校存在著欺騙性銷售和招聘、缺少可信賴信息、不足額的償還政策、對工作分配和畢業(yè)生收入的虛假承諾以及其他侵犯消費者權(quán)利的不當(dāng)行為。聯(lián)邦貿(mào)易委員會認(rèn)為有許多因素導(dǎo)致了這些現(xiàn)象，其中一個因素是學(xué)生缺乏足夠的信息，另外一個因素是學(xué)生資助項目，這些資助項目容易使學(xué)生做出錯誤的入學(xué)決定。聯(lián)邦貿(mào)易委員會還認(rèn)為，學(xué)生資助項目“為學(xué)校提供錄取學(xué)生的動機，而不論學(xué)生能否從教育培訓(xùn)中受益。”

在美國研究所（American Institutes for Research）受雇于聯(lián)邦教育部（U.S. Office of Education）調(diào)查中學(xué)后教育中存在的消費者投訴問題之后，聯(lián)邦教育部也加入到問責(zé)營利性高校的行列中。美國研究所研究了上萬件學(xué)生投訴事件，并確認(rèn)了14種與“明顯誤導(dǎo)學(xué)生的機構(gòu)政策、實踐或者條件，從而使他們失去了獲得入學(xué)前所期望的教育服務(wù)的機會，或者沒有提供原本應(yīng)向?qū)W生公開的事實信息”有關(guān)的投訴。另外，在對45所不同類型學(xué)校的單獨調(diào)查中，美國研究所發(fā)現(xiàn)，“幾乎沒有學(xué)校能夠完全避免投訴的潛在可能性”，盡管這45所學(xué)校的投訴率相對較低，但是私立職業(yè)學(xué)校存在著“比非營利性學(xué)?；蚬⒙殬I(yè)學(xué)校明顯更高的發(fā)生不當(dāng)行為的可能性”。

實際上，政府并不能夠全部按照相應(yīng)的商業(yè)規(guī)則來要求營利性高校，如果按照這些商業(yè)規(guī)則就會要求營利性高?！疤峁┙o學(xué)生有關(guān)畢業(yè)率的信息，推行按比例退還學(xué)費的政策”“公開信息和發(fā)布符合事實的廣告”。最終，只有小部分州的監(jiān)管措施落實到位，包括要求所有學(xué)校公布畢業(yè)率和合同取消條款的要求。盡管這樣，許多營利性高校還是“由于越來越多的審查，離開了這個行業(yè)”。

《1976年高等教育法》的重新授權(quán)有幾個重要變化。國會增加了財政投入，激勵各州創(chuàng)建貸款擔(dān)保機構(gòu)以鼓勵銀行向大學(xué)教育提供貸款。雖然條款很模糊，但這項重新授權(quán)還是擴大了那些能夠從中學(xué)后教育中受益的高中畢業(yè)生的范圍。1978年，國會通過了《中等收入學(xué)生資助法》（Middle Income Student Assistance Act），該法擴大了佩爾助學(xué)金（Pell Grant）的申請資格范圍，并且使擔(dān)保學(xué)生貸款面向所有的學(xué)生。

上世紀(jì)70年代后期修訂的法律擴大了能夠獲得聯(lián)邦財政資助的學(xué)生群體，刺激了人們對中學(xué)后教育的需求，從而促進了營利性高校的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1975年到1980年的五年里，大學(xué)入學(xué)率增長了8.1%（1120萬人到1210萬人），而在隨后的五年中，只增長了1.2%（1210萬人到1220萬人）。

卡特執(zhí)政期間，伴隨著通貨膨脹和利率的飛漲，聯(lián)邦資助政策發(fā)生了一些變動，學(xué)生資助項目免受過于嚴(yán)苛的檢查。里根在執(zhí)政期間努力減少聯(lián)邦政府的開支，學(xué)生資助和貸款數(shù)額受到削減。雖然增速放緩，但總體上聯(lián)邦擔(dān)保的學(xué)生貸款數(shù)量在這段時間還是不斷增長。20世紀(jì)80年代，聯(lián)邦貿(mào)易委員會“嘗試構(gòu)建針對營利性高校的完整法規(guī)框架并沒有成功”，營利性高校面臨的法規(guī)環(huán)境并沒有發(fā)生太大的變化。

雖然運作得不是非常好，但在20世紀(jì)80年代，州層面的對營利性高校的規(guī)范日漸增多。1985年，制定了針對私立或是營利性高校監(jiān)管程序的州數(shù)量增加到了43個（包括華盛頓特區(qū)），但他們關(guān)注的重點依然是消費者權(quán)益保護。與此同時，許多州在制定州教育規(guī)劃時，依然將營利性高校排除在外，他們通常將監(jiān)管營利性高校的職責(zé)委托給一些機構(gòu)，并且常常將監(jiān)管公立和非營利性私立高校的機構(gòu)與監(jiān)管營利性高校的機構(gòu)加以區(qū)別。

美國聯(lián)邦教育部在20世紀(jì)80年代晚期又開始規(guī)范營利性高校，并且發(fā)布了一系列報告，報告宣稱“針對營利性高校的規(guī)范是很弱的，不能糾正在這些高校中蔓延的重大問題”。美國聯(lián)邦教育部針對營利性高校存在的令人質(zhì)疑的問題（例如為不符合資助條件的學(xué)生提供資助、低畢業(yè)率和高貸款違約率）提出了解決方案。國會也開始調(diào)查學(xué)生資助中的欺騙和濫用行為。

對營利性高校產(chǎn)生較大影響的第一項法律出現(xiàn)在《1990年統(tǒng)括預(yù)算調(diào)整法》（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990）中，根據(jù)此法律，“違約率過高的院校將被禁止參加聯(lián)邦學(xué)生貸款項目?！?1991和1992財政年度違約率極限被設(shè)定在35%，而1993財政年度的違約率極限是30%，如果一所院校連續(xù)三年超過設(shè)定的極限，那么這所院校將不再擁有參加聯(lián)邦學(xué)生貸款項目的資格?！?992年高等教育法》提出了一個特別針對營利性高校的規(guī)則，根據(jù)此規(guī)則，一所學(xué)校最多只能有85%的收入來自聯(lián)邦學(xué)生資助項目。該規(guī)則還涉及遠(yuǎn)程教育——要求遠(yuǎn)程教育至少有50%的時間是在教室中進行的，禁止對負(fù)責(zé)錄取的職員進行激勵性回報，限制建立新的分校等。

這些新規(guī)則對營利性高校的影響非常顯著，很多營利性高校關(guān)門大吉，特別是那些設(shè)立在城市內(nèi)部的營利性高校。此外，營利性高校對學(xué)生資助項目資金的占有量也下降了。營利性高校對佩爾助學(xué)金的占有份額在1989-1990學(xué)年和1992-1993學(xué)年下降了23%、18%，同一時段，營利性高校對補助性斯坦福德貸款（subsidized Stafford loans）的占有量下降了22%、10%。這些規(guī)則對降低營利性高校的貸款違約率也起到了積極的作用，1991～1993年，貸款違約率從36%下降到了24%。

之后，高等教育法的重新授權(quán)又放開了那些影響到營利性高校發(fā)展的限制，其中最明顯的也許就是《1998年高等教育法》中，一個學(xué)校至少獲得10%的非聯(lián)邦政府學(xué)生資助資金，而不是先前的15%。這次的立法也創(chuàng)建了新的遠(yuǎn)程教育展示項目（Education Demonstration Program），允許選定的學(xué)校在聯(lián)邦法律允許的范圍內(nèi)嘗試擴大獲得聯(lián)邦資助的學(xué)生范圍，提供給以前不具有資格的遠(yuǎn)程教育學(xué)習(xí)者。相應(yīng)地，參加的學(xué)校被要求“在申請中證明他們在質(zhì)量保證事項上與被聯(lián)邦政府認(rèn)可的認(rèn)證機構(gòu)進行過協(xié)商”，并且同意在質(zhì)量保證事項上接受年度評估。

此后，許多州政府在評估營利性高校時開始使用與評估公立和非營利性私立高校類似的標(biāo)準(zhǔn)。2000年，由州教育委員會（Education Commission of the States）組織開展的對11個州的調(diào)查顯示，“并沒有對營利性高校單獨進行監(jiān)管”，營利性高校和非營利性私立高校經(jīng)歷著同樣的申請程序。就像凱文·金瑟指出的那樣，雖然州教育委員會的調(diào)查存在著一些方法論的問題，但仍然顯示出州政府日益將營利性高校納入到高等教育監(jiān)管架構(gòu)中。雖然許多州依然沒有一個針對私立的、有學(xué)位授予權(quán)的營利性高校的審批或授權(quán)機構(gòu)，但是截至2007年10月，只有羅德島州明令禁止任何類型的營利性高校在其境內(nèi)運營。

實習(xí)編輯 陶陽，編輯 許方舟