【摘 要】

國外終身教育立法均有相關(guān)法律基礎(chǔ)，但出臺的時機與一定的經(jīng)濟社會背景相關(guān)，初次立法均不是完善之法，需要在實施過程中不斷修訂并出臺其它法律予以補充和保障。根據(jù)國內(nèi)外終身教育立法的經(jīng)驗和做法，建議我國盡快出臺國家終身教育法。終身教育法應(yīng)著重保障國民的學(xué)習權(quán)力，關(guān)注社會教育，引導(dǎo)投入多元化，健全組織機構(gòu)，建設(shè)公共服務(wù)體系，并以政府為主導(dǎo)建設(shè)學(xué)分銀行。

【關(guān)鍵詞】 國際；終身教育；法律；立法

【中圖分類號】 G642.0 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1009—458x（2013）10—0041—06

在聯(lián)合國教科文組織1965年召開的第三屆成人教育國際會議上，時任聯(lián)合國教科文組織教育局繼續(xù)教育部部長的法國教育家保爾·朗格朗（Parl.LCllurand）在其提交的報告中首次提出并經(jīng)大會確認“終身教育”這一術(shù)語。此后，終身教育成為一種國際性教育思潮。從上世紀70年代開始，世界上很多國家和地區(qū)都開展了終身教育立法的研究與實踐。發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗與做法，對推動我國終身教育立法具有重要的借鑒意義。

一、國外終身教育立法經(jīng)驗與分析

（一）國外終身教育立法總體情況

法國國民議會于1971年7月制定并通過了《終身教育的范圍內(nèi)職業(yè)繼續(xù)教育組織法》（簡稱“《終身職業(yè)教育法》”），又于1984年2月制定并通過《職業(yè)繼續(xù)教育法》，作為前者的補充與完善。美國于1976年出臺了《終身學(xué)習法》（即“蒙代爾法”）。日本于1990年頒布《終身學(xué)習振興法》。韓國在1980年制訂的《第五共和新憲法》中規(guī)定，政府必須提倡終身教育，并于2000年制訂《終身教育法》。德國聯(lián)邦教育與研究部于1997年發(fā)布《終身學(xué)習：職業(yè)繼續(xù)教育的情況與展望》報告，又于2008年推出鼓勵終身學(xué)習的資助計劃。英國政府于1998年發(fā)布《學(xué)習的時代》綠皮書，強調(diào)全民終身學(xué)習體系的緊迫性，又于2000年頒布了《學(xué)習與技能法》，旨在積極推進終身學(xué)習。歐盟一直在尋求包括終身教育在內(nèi)的教育一體化。2000年11月，歐盟成員國教育部長會議簽署“終身學(xué)習備忘錄”。2006年，歐洲理事會和歐洲議會又批準了歐盟委員會關(guān)于發(fā)起“2007-2013年終身學(xué)習整體行動計劃”（以下簡稱“終身學(xué)習計劃”）的議案，每年發(fā)布年度終身學(xué)習指南。加拿大于1992年發(fā)布《學(xué)習得好，生活得好》，倡導(dǎo)新學(xué)習文化，并于2001年出臺《關(guān)于終身學(xué)習的全國性政策》。[1]

此外，在終身教育理念下，挪威于1976年率先通過成人教育法，把成人教育視為終身學(xué)習體制的基礎(chǔ)。瑞典很早就關(guān)注到非正規(guī)大眾成人教育（Folkbildning），其獨特而有效的學(xué)習方式——學(xué)習圈，可追溯到19世紀末。澳大利亞則運用其強大的職業(yè)教育與培訓(xùn)制度完善終身教育體系。印度教育委員會在1964-1966年的報告中就提及教育不應(yīng)該在離開學(xué)校的時候就結(jié)束，而應(yīng)該是終身學(xué)習的過程。1986年，印度國家教育政策（1992年修訂）指出終身教育是教育過程的重要目標?！笆晃濉睍r期，印度還制訂了《印度終身學(xué)習及其推廣綱要》。[2] 巴西也十分重視終身教育，于2009年12月承辦了第六屆國際成人教育大會。正是在這次會方議上正式通過了“貝倫行動綱領(lǐng)框架”，肯定了終身學(xué)習在應(yīng)對全球教育問題和挑戰(zhàn)中發(fā)揮的重要作用。

（二）終身教育法非孤立之法

在頒布了終身教育專門法的國家中，終身教育立法前都有若干相關(guān)法律作為基礎(chǔ)。美國《終身教育法》頒布之前，已出臺了若干教育法律，如《人力發(fā)展和訓(xùn)練法案》（1962年）、《職業(yè)教育法》（1963年）、《高等教育設(shè)施法》（1963年）、《初等和中等教育法》（1965年）、《高等教育法》（1965年）、《成人教育法》（1966年）、《教育職業(yè)發(fā)展法》（1967年）、《雙語教育法》（1968年）、《教育修正法》（1972年）、《生計教育法》（1974年）、《全日殘疾兒童教育法》（1975年）等等。日本1990年頒布《關(guān)于生涯學(xué)習振興措施與推進體制等的整備法律》（簡稱“《生涯學(xué)習振興法》”）之前，出臺了《社會教育法》（1949年）、《圖書館法》（1950年）、《產(chǎn)業(yè)教育振興法》（1951年）、《博物館法》（1951年）、《青年學(xué)習振興法》（1953年）、《職業(yè)訓(xùn)練法》（1958年；1969年修訂；1978年修訂）、《體育振興法》（1961年）、《廣播大學(xué)學(xué)園法》（1981年）等。韓國正式頒布《終身教育法》（1999年）前，曾先后頒布《非正規(guī)教育促進法》（1961年）、《私立學(xué)校法》（1963年）、《產(chǎn)業(yè)教育振興法》（1963年；1990年修訂）、《職業(yè)訓(xùn)練法》（1967年）、《國家技術(shù)資格法》（1973年）、《職業(yè)培訓(xùn)基本法》（1976年）、《社會教育法》（1982年）、《幼兒教育振興綜合計劃》（1982年）、《幼兒教育振興法》（1982年）、《通過自學(xué)獲得學(xué)位承認法案》（1990年）、《關(guān)于地方自治的法律》（1991年）、《提高教員地位特別法》（1991年）、《勞動者職業(yè)培訓(xùn)促進法》（1997年）、《學(xué)分銀行制度》（1997年）、《虛擬大學(xué)法》（1997年）等，而且在兩次憲法修改中都加強了關(guān)于終身教育的條款。[3]

在未出臺終身教育專門法的國家中，終身教育理念體現(xiàn)在眾多相關(guān)法律中。英國是近代化最早的國家，其教育體制相對成熟。即使如此，1949年以后仍然出臺了相關(guān)法律，如《公共圖書館及博物館法》（1964年）、《工業(yè)訓(xùn)練法》（1964年）、《農(nóng)業(yè)教育法》（1967年）、《1970年缺陷兒童教育法》（1970年）、《就業(yè)與培訓(xùn)法》（1973年）、《1988年教育改革法》、《1993年教育法》。法國是較早提出終身教育理念的國家，1949年以后出臺了眾多相關(guān)法律，如《學(xué)徒中心地位法》（1949年）、《富歇教育改革法令》（1963年）、《高等教育方向法》（1968年）、《在終身教育的范圍內(nèi)有關(guān)繼續(xù)職業(yè)教育組織的法律》（簡稱“《終身職業(yè)教育法》”，1971年）、《關(guān)于高等教育國家文憑的法令》（1973年）、《哈比法》（1975年）、《高等教育法》（1984年）、《職業(yè)繼續(xù)教育法》（1984年）、《學(xué)徒法》（1987年）、《藝術(shù)教育法》（1988年）、《教育指導(dǎo)法》（1989年）、《社會現(xiàn)代化法》（2002年）、《終身職業(yè)培訓(xùn)和社會對話法》（2004年）。因德國是聯(lián)邦制國家，其《基本法》規(guī)定，德國文化和教育的主權(quán)在各州，相關(guān)法律由各州自己制定，國家層面相關(guān)法律較少。如二戰(zhàn)后聯(lián)邦德國頒布了《勞動促進法》（1969年）、《職業(yè)教育法》（1969年，1973年修訂，2005年重新頒布）、《高校常規(guī)法》（1976年）、《職業(yè)教育促進法》（1981年，1986年修訂）等。

（三）終身教育法非完善之法

各國出臺的終身教育法均不是完善之法。吳遵民先生介紹過法國教育家保爾·朗格朗、聯(lián)合國教科文組織專任研究員的R.H.戴維（R.H.Dave）和聯(lián)合國教科文組織終身教育部門負責人埃托雷·捷爾比（Ettore Gelpi）關(guān)于終身教育的三種定義。三種解釋都體現(xiàn)了“終身教育”這一概念應(yīng)當具有的宏觀性，其主要內(nèi)容應(yīng)當是各類教育的統(tǒng)合。[4] 簡言之，一部完善的終身教育法應(yīng)該是囊括了全部教育門類及社會所有部門與其相關(guān)內(nèi)容的法律，但實踐中不可能存在這樣的法律。各國出臺終身教育法后，都頒布了一些與其相關(guān)的法律作為補充和完善，同時繼續(xù)修訂該法。如美國頒布《終身教育法》后，又相繼頒布了《青年就業(yè)與示范教育計劃法案》（1977年）、《工作訓(xùn)練伙伴法案》（1982年）、《再就業(yè)法案》（1994年）等10余部有關(guān)成人群體的繼續(xù)教育和培訓(xùn)法案。日本1999年出臺了《終身學(xué)習振興法》，同年出臺《雇傭-能力開發(fā)機構(gòu)法》，2008年修訂了《社會教育法》、《圖書館法》和《博物館法》，又于2002年出臺《終身學(xué)習完善法》，修正了1990年頒布的《終身學(xué)習振興法》。韓國于《終身教育法》頒布的同一年頒布了《職業(yè)提高培訓(xùn)法》，并于2007年對《終身教育法》進行了重新修訂，到2009年共進行了5次修訂。

（四）終身教育立法是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物

美國的《終身教育法》出臺的歷史背景有三。一是二戰(zhàn)后人們的收入與業(yè)余時間增加，學(xué)習活動增加。美國學(xué)者克羅斯發(fā)現(xiàn)，如果收入或自由時間增加，那甘愿花在以提高自身教養(yǎng)為目的的學(xué)習活動上的時間還將大幅度增長。二是上世紀60年代中后期的反人種歧視、性別歧視及年齡歧視的社會運動取得進一步成果，在就業(yè)與教育方面的機會平等要求得到實現(xiàn)，如家庭婦女開始大量涌入勞動力市場。[5]三是成人教育在美國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用及國際終身教育思潮的影響?？梢哉f是時勢造就了美國《終身教育法》的出臺。但與該法密切相關(guān)的財政預(yù)算被當時的聯(lián)邦議會否決了。這與上世紀70年代開始的美國經(jīng)濟衰退不無關(guān)系。即便如此，也改變不了美國最早為終身教育專門立法的事實和對世界各國發(fā)展終身教育的積極促進作用。日本《終身學(xué)習振興法》從醞釀到出臺的時機更微妙，正是其十年超高速發(fā)展的末期以及金融泡沫化逐步形成到爆裂的時期。雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)讓人聯(lián)想到已經(jīng)可以迎接終身學(xué)習社會的到來，突然暴跌的日經(jīng)股指讓人慌不擇路，這可能就是《終身學(xué)習振興法》虎頭蛇尾的原因之一。日本的《終身學(xué)習振興法》實質(zhì)上不是促進整個終身學(xué)習事業(yè)的綜合性法規(guī)或基本法，而只是完善終身學(xué)習需求基本事項的法律。該法甚至沒有規(guī)定法律救濟條款。日本國內(nèi)學(xué)者批評該法具有濃厚的產(chǎn)業(yè)化色彩，實質(zhì)上缺失了保障個人素質(zhì)發(fā)展的基本屬性。[6]其三個基本原則中的“終身教育活動與國民經(jīng)濟直接掛鉤”和“文部省與通產(chǎn)省全面負責”直接體現(xiàn)了日本政府意圖通過終身教育推動國民經(jīng)濟發(fā)展的立場?！督K身學(xué)習振興法》或成為當時日本政府救贖國民經(jīng)濟的抓手之一。當2002年日本經(jīng)濟再次迅猛發(fā)展時，《終身學(xué)習完善法》出臺，對前法進行了修正。單從教育立法的角度講，韓國《終身教育法》的出臺是有循序漸進的基礎(chǔ)的，但是其出臺的時間點也頗耐人尋味。韓國1963年的人均GDP僅100美元，是世界最窮的國家之一。之后韓國的GDP一路飆升，20世紀80年代中后期增幅一度超過12%，到1997年人均GDP已達到10，000美元。而就在這一年，韓國成為亞洲金融危機受災(zāi)最嚴重的國家，金融危機幾乎摧毀韓國經(jīng)濟。在韓國全國官民共同努力下，1999年韓國經(jīng)濟率先復(fù)蘇，成為亞洲國家中經(jīng)濟表現(xiàn)最佳的國家。正是在這一年，《終身教育法》正式頒布了。

二、我國終身教育立法現(xiàn)狀與分析

（一）臺灣地區(qū)的終身教育立法

我國臺灣地區(qū)的終身教育實踐走在國際前列。臺灣于2002年頒布了《終身教育法》。該法頒布前已出臺了一系列相關(guān)專門法，如《社會教育法 》（1953年頒布，1980年修訂）、《補習教育法》（1982年修訂）、《國立空中大學(xué)設(shè)置條例》（1985年頒布，2000年修訂）、《成人教育法》（1997年）、《國立社會教育機構(gòu)推展終身教育辦法》（1999年修訂）、《私立社會教育機構(gòu)設(shè)立及獎勵辦法》（1999年修訂）。《終身教育法》頒布后，為補充和保障該法律的實施，又相繼頒布或修訂了《大學(xué)推廣教育實施辦法》（2002年修訂）、《家庭教育法》（2003年）、《補習及進修教育法》（2002年修訂）、《終身學(xué)習法施行細則》（2003年）、《社會教育法 》（2003年修訂）、《推動農(nóng)民終身學(xué)習行動計劃》（2003年）、《醫(yī)師執(zhí)業(yè)登記及繼續(xù)教育辦法》（2003年）、《邁向高齡社會老人教育政策白皮書》（2006年）等法律法規(guī)，對《終身教育法》的實施起到補充和保障的作用。[7] 新版的《國立空中大學(xué)設(shè)置條例》也正在修訂中，預(yù)計年內(nèi)完成。

（二）大陸地區(qū)的終身教育立法

終身學(xué)習理念雖然早已固化在中國傳統(tǒng)文化之中，但是現(xiàn)代終身學(xué)習理念至遲在19世紀70年代中期尚未引入內(nèi)地。據(jù)顧明遠教授回憶，1974年我國正式派代表團參加聯(lián)合國教科文組織第十八屆大會，參會代表對發(fā)達國家提出的成人教育與終身教育議題感到迷惘。[8]而此時，距現(xiàn)代終身教育理念在世界范圍內(nèi)推廣已近十年。1949年以后內(nèi)地出臺的相關(guān)法律有《學(xué)位條例》（1980年） 、《義務(wù)教育法》（1986年）、《教師法》（1993年）、 《教育法》（1995年）、《職業(yè)教育法》（1996年）、《高等教育法》（1998年） 、《民辦教育促進法》（2002年）、《促進就業(yè)法》（2008年）。[9]從這些法律的演進中，可以看到大陸地區(qū)的教育體制已經(jīng)由初建到初成，并逐漸完善。但這些法律的施行與實現(xiàn)終身教育的目標尚有較大距離。它們一是較宏觀，不夠深入，二是較單薄，不夠系統(tǒng)，既沒有深入到幼兒教育、成人教育、特殊教育、行業(yè)教育、私立教育等具體教育方面，也沒有更多社會相關(guān)教育機構(gòu)法律支持，如《博物館法》、《圖書館法》等。而在其他各國的終身教育實踐中，博物館、圖書館、藝術(shù)館等公共教育機構(gòu)發(fā)揮了重要作用。

經(jīng)過政府、社會及廣大教育從業(yè)者的共同努力，我國終身教育領(lǐng)域已經(jīng)有了較大發(fā)展。1993年在政府正式文件《中國教育改革和發(fā)展綱要》中，第一次提到終身教育概念。1995年，“終身教育”被寫入《中華人民共和國教育法》。1999年，上海市率先提出學(xué)習型城市概念，并對終身教育進行了較深入的探索。北京、天津、廣州、南京、西安、太原等一大批東部經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的城市和中西部的省會城市爭先開展終身教育試點，均取得了一定成效。2005年開始，由教育部、中國成人教育協(xié)會、聯(lián)合國教科文組織全國委員會共同發(fā)起舉辦的全民終身學(xué)習活動周，已舉辦六屆，每年選一個城市舉行啟動儀式，在全國上下得到積極響應(yīng)。全國廣播電視大學(xué)正在向開放大學(xué)轉(zhuǎn)型，其兩大使命之一就是推進終身學(xué)習。在最近三次中國共產(chǎn)黨全國代表大會的報告中連續(xù)提到了終身教育?！笆蟆眻蟾嫣岢鲆皹?gòu)建終身教育體系”，形成“全民學(xué)習、終身學(xué)習的學(xué)習型社會”?！笆叽蟆眻蟾孢M一步指出“終身教育體系基本形成”，要“建設(shè)全民學(xué)習、終身學(xué)習的學(xué)習型社會”。在去年召開的黨的“十八大”上強調(diào)，要“完善終身教育體系，建設(shè)學(xué)習型社會”?！秶医逃虚L期發(fā)展改革規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（2010）明確提出，到2020年“終身教育體系基本形成”。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和終身教育實踐的深入，終身教育立法具備了一定條件。2005年7月29日，福建省十屆人大常委會第十八次會議上通過了《福建省終身教育促進條例》，成為中國內(nèi)地第一部終身教育地方性法規(guī)。2011年1月5日，上海市十三屆人大常委會第二十四次會議上通過了《上海市終身教育促進條例》。2012年9月28日，山西省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議批準頒布《太原市終身教育促進條例》。國內(nèi)一些專家、學(xué)者也多次呼吁終身教育立法。如早在2008年的兩會上，秦希燕等30名全國人大代表就專門提出議案，要求制定《終身教育促進法》。在2011年的兩會上，全國政協(xié)委員張燮飛提交《關(guān)于制定〈中華人民共和國全民終身教育法〉》的提案。在2013年十二屆全國政協(xié)會議上，王東林、葛劍平、孫潔等十余名政協(xié)委員聯(lián)名提交了關(guān)于終身教育立法的提案。

三、國外終身教育立法經(jīng)驗對我國的啟示

根據(jù)國際經(jīng)驗，終身教育的立法需要一定的基礎(chǔ)，但不一定要等到所有的相關(guān)支持文件出臺以后。終身教育立法可以有階段性目標，這并不妨礙法律的嚴肅性，重要的是在實施以后不斷完善和修正。用天津電大馮雪飛校長的觀點，“終身學(xué)習立法要盡快啟動，不能十年磨一劍。如果到2020年基本建成學(xué)習型社會，基本建成現(xiàn)代化國家，應(yīng)該包括法制的現(xiàn)代化，這其中應(yīng)該包括終身學(xué)習法律。”[10] 據(jù)報道，時下云南、湖南、河北等地也在醞釀終身教育地方性法規(guī)?，F(xiàn)在已經(jīng)出臺終身教育地方性法規(guī)的只有福建省、上海市和太原市，如果全國大部分省市都進行終身教育立法了，國家層面的立法可能更加復(fù)雜。此外，當下出臺《終身教育法》，不僅具有象征意義，體現(xiàn)我國的大國地位，還可以作為應(yīng)對當下經(jīng)濟社會難題（就業(yè)、老齡化等）的重要舉措。如果真的存在某種障礙，可以考慮先出臺《成人教育法》、《繼續(xù)教育法》或《社會教育法》作為緩沖，這也是很多國家的經(jīng)驗。

我國的《終身教育法》，應(yīng)著重關(guān)注以下六個方面的內(nèi)容。

（一）保障學(xué)習權(quán)力

1976年，美國《終身學(xué)習法》指出：“我們所有人，不管年齡大小，都面臨一系列需求，我們必須以最廣義的概念來發(fā)展教育，從而滿足人們的這些需求”。[11]1980年，韓國制訂的《第五共和新憲法》規(guī)定，政府必須提倡終身教育。1985年，聯(lián)合國教科文組織召開的第四次世界成人教育大會（巴黎）發(fā)布了《學(xué)習權(quán)宣言》，提出終身學(xué)習權(quán)的概念。1990年日本頒布的《終身學(xué)習振興法》的宗旨是“滿足國民對終身學(xué)習機會的需求”。[12]印度《終身學(xué)習及其推廣綱要》也提出，“要通過終身學(xué)習項目向大眾特別是貧困人群伸出援手”。[13]因此，我國終身教育立法應(yīng)保障和維護人的學(xué)習權(quán)力，并為滿足人們的學(xué)習需求創(chuàng)造各種便利條件，實現(xiàn)學(xué)有所教的目標，體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念。

（二）關(guān)注社會教育

一部完善的終身教育法律應(yīng)當涵蓋家庭教育、學(xué)校教育和社會教育三個方面。國際經(jīng)驗顯示，終身教育初次立法不必追求完善。因此，我國終身教育立法可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要有所傾向，而非大而全的教育法律。在三類教育中：學(xué)校教育已經(jīng)有很多法律法規(guī)保障與社會關(guān)注；社會教育包括成人學(xué)歷教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、社區(qū)休閑教育等諸多方面的內(nèi)容，與勞動力素質(zhì)提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等國民經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)，但至今沒有一部法律保障；家庭教育有其特殊性，一方面目前尚缺乏有效的組織管理模式，另一方面與其他兩類教育息息相關(guān)。綜上所述，當前應(yīng)予重點保障的是社會教育，應(yīng)積極促進的是家庭教育，應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展的是學(xué)校教育。事實上，美國有《成人教育法》，日、韓及臺灣地區(qū)都有《社會教育法》，且都是這些國家和地區(qū)制訂終身教育法的重要基礎(chǔ)。

（三）引導(dǎo)多元投入

終身教育經(jīng)費的保障主要有三個渠道。

第一，政府不斷增加投入。有的國家和地區(qū)采取直接劃撥方式。如上海提出確保“存量投入”、確保日常經(jīng)費和確保專項經(jīng)費單列。投入最高的應(yīng)該算法國，2005年，法國政府出資職業(yè)培訓(xùn)的金額達44億歐元，是其當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的17%，法國地區(qū)政府則達32億歐元，是其國內(nèi)生產(chǎn)總值的12%。[14] 需要指出的是，我國在城市推行的每人一元的社區(qū)教育經(jīng)費在很多地方執(zhí)行不力，應(yīng)有法律的強制保障。也有的國家和地區(qū)采取間接財政支持的方式。在美國，除常見的項目資助外，還推出一種助學(xué)貸款，確保教育經(jīng)費的供給。如美國1997年8月開始實施的一項“終身學(xué)習稅收信貸計劃”，主要目的是為成人的中等后教育與學(xué)習提供財政支持。[15]第二，社會不斷加強支持力度。一方面是法律硬性規(guī)定的經(jīng)費支持，如在韓國《終身教育法》第七條對學(xué)習假期的規(guī)定中，明確可以提供圖書資料費、學(xué)費以及研究費等，其第十一條對終身教育經(jīng)費的規(guī)定中，強調(diào)“應(yīng)以直接資助學(xué)習者為原則”等。[16] 另一方面是法律引導(dǎo)社會經(jīng)費投入，如上海市對于社會各界的捐贈，要求及時給予獎勵，并依法免稅。第三，個人負擔?？梢砸龑?dǎo)個人教育消費，如在我國目前戶籍政策未解禁的情況下，部分大城市可將設(shè)立教育消費積分，作為戶籍變動的參考。

（四）健全組織機構(gòu)

出臺終身教育法的國家和地區(qū)普遍建立了終身教育管理或協(xié)調(diào)機構(gòu)。如日本在各都、道、府、縣設(shè)置了終身教育管理部門及“終身學(xué)習審議會”，并依托“終身學(xué)習推進會議”建立由政府、教育和企業(yè)界代表組成的協(xié)調(diào)機構(gòu)。韓國成立了中央終身教育中心，隸屬教育發(fā)展司。該中心下設(shè)三個部門，即終身教育辦公室、終身教育信息辦公室和終身教育訓(xùn)練辦公室。法國則于1977年專門成立了與國民教育部平行的職業(yè)教育部。[17]在我國，福建省的終身教育促進委員會由副省長任主任、包括22個廳局級干部，辦公室設(shè)在教育廳，隨即該省大部分縣市也成立了終身教育促進委員會。上海成立了推進學(xué)習型社會建設(shè)指導(dǎo)委員會，并在市教委設(shè)立終身教育處，區(qū)縣教委設(shè)立終身教育科作為管理機構(gòu)，依托上海開放大學(xué)建立終身教育指導(dǎo)機構(gòu)。從實踐看，建立了協(xié)調(diào)機構(gòu)和管理機構(gòu)的上海市，終身教育的推進速度與效果比僅建立協(xié)調(diào)機構(gòu)的福建要更快、更顯著。因此，我國終身教育立法必須要求各級政府建立終身教育的協(xié)調(diào)機構(gòu)、管理機構(gòu)和指導(dǎo)機構(gòu)，這樣更適合中國國情。

（五）建設(shè)公共服務(wù)體系

公共服務(wù)體系的建設(shè)涉及三方面問題。首先是體系建設(shè)。歐美大多數(shù)國家沒有專門的終身教育體系，主要是市場化模式，如美國的成人教育機構(gòu)屬營利性單位，社區(qū)學(xué)院發(fā)揮終身教育功能，作為體系較牽強。澳大利亞設(shè)計了一個完整的終身教育銜接框架，但也沒有一個成型的公共服務(wù)體系，其TAFE學(xué)院的建立依靠的是一個設(shè)置和運行標準，然后由市場選擇。日本的“終身教育推進體制”建立在都、道、府、縣上，市町僅是“連推協(xié)力體制”，在開展終身教育活動中沒有決定權(quán)。而韓國則比較完善，在市、道級設(shè)終身教育資訊中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市郡、區(qū)級設(shè)終身學(xué)習中心和終身學(xué)習館，此外，還在首爾設(shè)立終身教育中心，在省級地區(qū)設(shè)立終身學(xué)習講堂和終身教育信息中心。[18]國內(nèi)建設(shè)最完善的終身教育體系是上海模式，依托上海開放大學(xué)，建立市級的指導(dǎo)中心、區(qū)縣級的社區(qū)學(xué)院、街道社區(qū)學(xué)校、居委會學(xué)習中心。

其次是隊伍建設(shè)，日本的終身教育從業(yè)人員主要是從事社會教育的人員，包括在公民館、圖書館、博物館等工作的行政職員和在教育團體、有教育職能的社會團體、社會教育設(shè)施等機構(gòu)任職的民間指導(dǎo)，以及民間志愿人士。這些從業(yè)人員上崗前必須經(jīng)過培訓(xùn)，并取得資格證書。韓國將之前依據(jù)社會教育法設(shè)立的“社會教育專業(yè)人員”重新改組為“終身教育師”，從而建立了終身教育專業(yè)人員隊伍。 [19]

最后是社會資源的開放。圖書館、博物館、各級各類學(xué)校對社區(qū)開放是美、日等教育發(fā)達國家和地區(qū)采取的終身教育策略。以紐約市皇后區(qū)圖書館為例，該館以為居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源和終身學(xué)習機會為宗旨，在總館和68個分館中設(shè)立不同功能的部門，服務(wù)涉及兒童、青少年、成人﹑移民、就業(yè)及國際信息等，以滿足居民多樣化的需求。 [20]

因此，我國終身教育立法應(yīng)當一方面依托有30年社會教育辦學(xué)基礎(chǔ)的國家開放大學(xué)系統(tǒng)，整合其他社會教育資源，建立終身學(xué)習公共服務(wù)體系，另一方面還要設(shè)立終身學(xué)習指導(dǎo)人員標準，通過培訓(xùn)開放大學(xué)教師、吸納有志從事終身教育事業(yè)的機關(guān)、事業(yè)單位工作人員和志愿者，形成終身學(xué)習指導(dǎo)人員隊伍。再者，還要推動各類公共教育資源向社會開放，并將其納入到終身學(xué)習公共服務(wù)體系中。

（六）政府主導(dǎo)學(xué)分銀行

學(xué)分銀行的主要功能是解決學(xué)習成果的互認，對學(xué)習成果進行賬戶管理，從而使教育資源得到有效利用。在歐美，大學(xué)都按照大學(xué)法建立，并實施同樣的質(zhì)量標準，各學(xué)校也都有自由裁量權(quán)，因此可以不建立專門的學(xué)分銀行就能順利地實現(xiàn)學(xué)分互認。但英國（2000年）、美國（2007年）、瑞典，包括亞洲的新加坡、韓國等國家都進行過學(xué)習賬戶、學(xué)分銀行等類似的探索和實踐。尤其是韓國，在推進終身教育的過程中強調(diào)政府的主導(dǎo)權(quán)，建設(shè)了學(xué)分銀行，且有效運營。韓國還專門出臺了《學(xué)分認證法》，通過授權(quán)教育機構(gòu)和承認學(xué)分建立了一個連接正規(guī)、非正規(guī)、非正式教育體系的途徑。[21]當經(jīng)過認證的學(xué)分積累到一定程度，就可以申請相應(yīng)學(xué)位。這類似于零存整取的學(xué)分儲蓄。

建設(shè)學(xué)分銀行最終要形成密如織網(wǎng)的雙邊協(xié)議和多邊協(xié)議，而在我國內(nèi)地，各類學(xué)?；蚪逃龣C構(gòu)分屬不同層級的政府或部門管理，投入渠道不同，單位性質(zhì)不同，管理體制機制差別更大。同時，建立一種新的學(xué)位申請方式，對現(xiàn)有的教育及學(xué)位制度改革都是重要課題。因此，我國終身教育立法首先要明確學(xué)分銀行建設(shè)是政府的職責。只有政府的直接管理與協(xié)調(diào)才有可能突破體制機制障礙，降低教育資源整合成本，實現(xiàn)學(xué)習成果的自由流通，建設(shè)中國特色的學(xué)分銀行制度，并促進我國終身教育的健康發(fā)展。

此外，我國終身教育立法還要明確該法與其它相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系、獎懲條款以及法律救濟渠道等內(nèi)容。

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收稿日期： 2013-07-25

作者簡介：孫毅，助理研究員，天津廣播電視大學(xué) （300191）。