人大監(jiān)督制度是我國根本政治制度——人民代表大會制度派生的具體制度之一，是人民代表大會制度的有機組成部分。隨著我國改革開放的不斷推進、民主法治建設的深入發(fā)展和人民代表大會制度的健全完善，人大監(jiān)督制度隨之得到了發(fā)展和完善，人大監(jiān)督工作有序開展并取得了明顯成效。

一、30年人大監(jiān)督工作的回顧

“八二憲法”施行以來的30年，伴隨著我國人民代表大會制度的健全和完善，人大監(jiān)督工作經(jīng)歷了從摸索實踐到規(guī)范完善，從地方制度創(chuàng)新到監(jiān)督法律制度構建的階段。總體上講，這30年間人大監(jiān)督理念不斷更新，監(jiān)督主體的監(jiān)督意識和能力不斷提高，監(jiān)督制度規(guī)則不斷完善，監(jiān)督方式和程序不斷規(guī)范，監(jiān)督領域和渠道不斷拓寬，監(jiān)督實效不斷增強。

（一）人大監(jiān)督理念之變

人大監(jiān)督理念轉變不是對過去人大監(jiān)督工作理念、原則、思路的否定，而是反映了對人大監(jiān)督的認識在不斷深化。以下從一個側面反映了這種變化。

1.什么是人大監(jiān)督，要不要監(jiān)督？彭真講：“人大常委會對政府工作的監(jiān)督，主要是監(jiān)督它是否違憲、違法，是否正確執(zhí)行國家的方針、政策，是否符合人民的根本利益?！盵1]這就是現(xiàn)在所說的“法律監(jiān)督”和“工作監(jiān)督”。針對當時社會上有的把人大監(jiān)督看做“多了一個婆婆”，不大懂得或不大愿意接受人大監(jiān)督，在人大工作的同志也存在畏難情緒，怕強調監(jiān)督會被認為是和黨委“唱‘對臺戲’”，怕搞僵了同“一府兩院”的關系，不敢或不愿大膽行使監(jiān)督權的現(xiàn)象，彭真強調：“省級人大常委會在同政府的關系上，方針不是‘唱對臺戲’，但也不是等因奉此、不問是非的‘橡皮圖章’。方針是實事求是，以人民利益為根據(jù)，以憲法、法律為準繩，是就是，非就非。對的，就肯定，就支持；錯的，就否定，就糾正。不批準就是否定?！盵2]

2.如何監(jiān)督？“一不失職，二不越權”——關鍵是要依法履職、依法辦事。彭真指出：“人大常委會要嚴格依法辦事，一不要失職，二不要越權?！薄耙徊灰殻褪且J真履行憲法賦予的職責；二不要越權，就是不要越俎代庖，干擾憲法規(guī)定由政府、法院、檢察院分別行使的行政權、審判權、檢察權?！盵3]萬里指出：“人大常委會依法進行監(jiān)督，目的是為了保證政府、法院、檢察院有效地執(zhí)行憲法和法律，是對這些機關工作的支持和促進。”“人大常委會行使監(jiān)督權，必須依照憲法和法律辦事，必須避免干預或代替政府、法院、檢察院職權范圍內的工作，以保證政府統(tǒng)一高效運轉，保證法院、檢察院依法獨立行使審判權和檢察權?！盵4]

“健全監(jiān)督機制，促進各項改革措施的落實”——各種監(jiān)督需要進一步加強。喬石指出：“在我國政治、經(jīng)濟和社會生活中，有各種形式的監(jiān)督……人大及其常委會的監(jiān)督，是國家監(jiān)督中最具權威的有法律效力的監(jiān)督?！薄案骷壢舜蠹捌涑Ｎ瘯邳h的領導下，加強對政府、法院、檢察院的工作監(jiān)督……要繼續(xù)堅持聽取和審議行政、審判、檢察機關工作報告的制度，監(jiān)督各項改革措施的落實，督促他們把各項工作做得更好?！薄耙鸩礁倪M和加強對國家計劃和預算的監(jiān)督，認真做好審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預算的工作，并嚴格監(jiān)督其執(zhí)行……要加強對人大及其常委會選舉和任命的工作人員的廉政監(jiān)督。”[5]

“既要監(jiān)督，又要支持”——監(jiān)督與支持相結合。李鵬指出：“要把監(jiān)督工作放在重要的位置，加大監(jiān)督力度，完善監(jiān)督方式，特別是要增強監(jiān)督的實效?！薄叭舜蟊O(jiān)督的目的是督促和支持‘一府兩院’依法行政、公正司法。”“要把監(jiān)督和支持結合起來，在監(jiān)督的同時，還要強調支持，通過監(jiān)督，支持政府、法院、檢察院把工作做得更好?！盵6]

3.如何有效監(jiān)督？“圍繞中心，突出重點，講求實效”——這樣的監(jiān)督才能取得黨和人民滿意的效果。吳邦國說：“全國人大常委會在人大工作特別是監(jiān)督工作的思路上進一步統(tǒng)一了認識。人大工作涉及方方面面，很多工作都是法定的，一定要做好，不做就是失職，同時必須增強工作實效。這里的關鍵就是，人大工作要緊緊圍繞黨和國家工作的大局、緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定中的熱點難點問題、緊緊圍繞關系人民群眾切身利益的問題，集中力量、突出重點、抓住關鍵，取得黨和人民滿意的效果?！盵7]吳邦國強調：“貫徹實施監(jiān)督法，做好人大監(jiān)督工作，最根本的就是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。一要堅持黨的領導。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。堅持黨的領導是人大工作的基本前提和根本保證。人大的各項工作都要有利于加強和改善黨的領導，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位，有利于保證黨的路線方針政策的貫徹實施。二要處理好人大與‘一府兩院’的關系。人大對‘一府兩院’進行監(jiān)督是憲法和法律賦予的重要職權。人大的監(jiān)督是代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督。人大行使監(jiān)督權必須盡職盡責，依法按程序辦事，堅持民主集中制，堅持集體行使職權、集體決定問題。人大是國家權力機關，在監(jiān)督工作中不代行行政權、審判權和檢察權，使各國家機關在黨的統(tǒng)一領導下依法獨立負責地履行職責、協(xié)調一致地開展工作。三要圍繞中心、突出重點、講求實效。人大監(jiān)督工作必須緊緊圍繞黨和國家工作的大局，把關系改革發(fā)展穩(wěn)定全局和社會普遍關注、影響社會和諧的突出問題作為監(jiān)督重點，綜合運用各種監(jiān)督形式，著力推動帶有普遍性、傾向性問題的解決，不斷增強監(jiān)督工作的針對性和實效性?！盵8]

總結以往的實踐經(jīng)驗，2006年制定的監(jiān)督法確定了人大監(jiān)督工作應當遵行的基本原則是：堅持黨的領導，堅持依法行使監(jiān)督權，堅持民主集中制，堅持監(jiān)督與支持相結合，堅持監(jiān)督要接受監(jiān)督，堅持監(jiān)督公開。

（二）人大監(jiān)督主體之變

人大監(jiān)督的主體是人民代表大會和它的常務委員會。人民代表大會由本級人大代表組成，人大常委會作為本級人大的常設機關，由主任（委員長）、副主任（副委員長）、秘書長（不設區(qū)的市、縣、、自治縣、市轄區(qū)不設此職）、委員組成。

第一，人大代表和人大常委會組成人員的數(shù)量與結構發(fā)生了變化。總體上減少和規(guī)范了人大代表名額。全國各級人大代表人數(shù)由1987年的620萬，減少到1990年的400萬、1994年的360萬人，現(xiàn)在的280萬。2002年黨的十六大提出，要優(yōu)化人大常委會組成人員的結構；2007年黨的十七大強調，要優(yōu)化人大常委會組成人員知識結構和年齡結構；2012年黨的十八大明確強調，要健全國家權力機關組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力。黨中央的這些要求都對人大代表和人大常委會組成人員的實際構成產(chǎn)生了重要影響。

第二，人大監(jiān)督主體的素質和能力得到提高。各級人大常委會定期開展法律知識講座，從2005年開始由全國人大到地方人大有計劃、大規(guī)模地開展了代表履職培訓和專題培訓，加之日益經(jīng)常化的人大代表履職實踐，使人大代表和人大常委會組成人員的監(jiān)督意識、監(jiān)督能力和整體素質有了提高。

第三，人大監(jiān)督主體在監(jiān)督活動中逐漸明晰，人大監(jiān)督法律關系中的內部和外部職責逐步明確。如人大常委會主任會議、人大專門委員會、常委會工作委員會等組織機構在人大監(jiān)督工作中起重要作用，但不是法定的人大監(jiān)督主體，不能獨立行使監(jiān)督權；又如，在人大常委會組織開展的執(zhí)法檢查中，“一府兩院”及其有關部門負責人可以參加檢查，以便了解情況、聽取意見、處理問題，但不應是檢查組成員。

（三）人大監(jiān)督規(guī)則之變

人大監(jiān)督制度規(guī)范體現(xiàn)在中央立法與地方立法、立法與制度建設等層面，總的趨勢是在探索實踐中規(guī)范，在規(guī)范中完善發(fā)展。

中央立法。從1982年憲法、1982年全國人大組織法、1989年全國人大議事規(guī)則、1987年全國人大常委會議事規(guī)則、1979年地方組織法（1982、1986、1995、2004年修正），到全國人大出臺關于監(jiān)督工作的若干決定（1993年全國人大常委會關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定，1999年全國人大常委會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定，2000年全國人大常委會關于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定），再到2006年出臺人大常委會監(jiān)督法，我國人大監(jiān)督法律制度已經(jīng)基本形成。

地方立法。我國地方人大監(jiān)督法律制度的形成，主要集中在上世紀80年代中后期（截至2002年10月當時有地方監(jiān)督法規(guī)113件）和監(jiān)督法出臺后2008年實施前這兩個時期，大體經(jīng)歷了地方法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督制度、監(jiān)督法出臺過程中的清理、地方法規(guī)完善三個階段。立法形式大多表現(xiàn)為綜合立法，如監(jiān)督工作條例；也有單項立法，如執(zhí)法檢查條例、評議工作條例、個案監(jiān)督規(guī)定等。

與立法并行的是監(jiān)督制度建設。沒有立法權的地方人大及其常委會依據(jù)法律、法規(guī)的有關規(guī)定，先后制定和修改了一大批有關監(jiān)督工作的決定、辦法、規(guī)定、意見等，成為我國人大監(jiān)督法律制度的有益補充。

（四）人大監(jiān)督方式之變

從人民代表大會的監(jiān)督方式來看。法定的監(jiān)督方式主要有：（1）聽取和審查本級人大常委會和本級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作報告；（2）審查和批準本行政區(qū)域內國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算及其執(zhí)行情況的報告；（3）改變和撤銷本級人大常委會不適當?shù)臎Q議；（4）撤銷本級政府不適當?shù)臎Q定和命令；（5）質詢、罷免和特定問題調查。從實踐來看，過去地方人大會議主要是聽取和審議幾個常規(guī)工作報告，現(xiàn)在發(fā)展到有的地方人大會議聽取和審議某個方面的專項報告，有的地方人大會議對“一府兩院”及有關部門的工作進行民主測評或者滿意度測評；過去批準報告的決議幾乎“一致通過”，現(xiàn)在偶爾“被否決”；上個世紀80年代常見的質詢、罷免等較嚴厲的監(jiān)督方式，現(xiàn)在鮮有運用。

從人大常委會的監(jiān)督方式來看。從視察發(fā)展到執(zhí)法檢查和跟蹤監(jiān)督，從聽取和審議報告（“一聽二看三通過”）發(fā)展到工作評議、述職評議（“兩評”），從個案監(jiān)督發(fā)展到“類案”監(jiān)督，從專題調研發(fā)展到專題詢問，從多種監(jiān)督方式發(fā)展到監(jiān)督法規(guī)范為“七種法定監(jiān)督方式”（即，①聽取和審議“一府兩院”專項工作報告；②審查和批準決算，聽取和審議計劃、預算執(zhí)行情況的報告和審計工作報告；③組織執(zhí)法檢查；④規(guī)范性文件備案審查；⑤詢問和質詢；⑥特定問題調查；⑦撤職案的審議和決定）。現(xiàn)在，人大常委會的監(jiān)督由“兩不搞”（不搞述職評議、不搞個案監(jiān)督）轉到“兩加強、兩改進、兩調整、兩落實”?！皟杉訌姟保杭訌妼τ媱?、預算執(zhí)行情況的審查和監(jiān)督工作；加強對規(guī)范性文件的備案審查工作?！皟筛倪M”：改進聽取和審議專項工作報告的工作；改進執(zhí)法檢查工作?！皟烧{整”：將原來的述職評議調整為聽取和審議專項工作報告與工作評議；將原來的個案監(jiān)督調整為聽取和審議專項工作報告與做好信訪工作?！皟陕鋵崱保郝鋵嵆Ｎ瘯惺孤殭嗟那闆r要向本級人大代表通報的要求；落實常委會行使職權的情況要向社會公開的要求。

（五）人大監(jiān)督細節(jié)之變

尤其是監(jiān)督法實施后帶來的新變化：監(jiān)督工作有序開展——制訂年度計劃；監(jiān)督工作重點突出——圍繞中心和大局選題；監(jiān)督工作方式創(chuàng)新——預算監(jiān)督、規(guī)范性文件備案審查、專題詢問等；監(jiān)督工作注重實效——更加關注人民群眾普遍關注的重大問題，關注民生問題，擴大代表參與，監(jiān)督工作更加公開透明。

二、今后人大監(jiān)督工作的展望

回顧現(xiàn)行憲法頒布實施30年來的歷史進程，總體來說我國的人大監(jiān)督制度不斷完善和創(chuàng)新，有很大的進步，但是與人大及常委會職權相比，監(jiān)督權的行使仍然是人大工作中的一個薄弱環(huán)節(jié)，仍然需要在新形勢新階段繼續(xù)探索和完善。我們有理由相信，隨著我國政治體制改革和民主法治建設的深入推進，人民代表大會制度的不斷完善，必將進一步健全和完善國家權力機關組織制度與運行機制。在這個過程中，我國的憲法監(jiān)督制度、預算監(jiān)督制度、重大事項監(jiān)督制度必將得到進一步完善和發(fā)展；隨著人大代表代表意識進一步增強，人大代表素質進一步提高，人大常委會組成人員年齡結構和知識結構進一步優(yōu)化，人大監(jiān)督工作必將得到有效加強。

（一）今后地方人大監(jiān)督工作的總體思路

今后地方人大監(jiān)督工作的總體思路應當是：圍繞中心、服務大局，突出重點、關注民生，注重實效、促進發(fā)展。通過人大及其常委會依法行使監(jiān)督權，推動科學發(fā)展，保障改善民生，促進社會和諧穩(wěn)定，維護社會公平正義。

作為監(jiān)督者人大及其常委會，要做到“八個字”：有為、有序、有度、有效?！坝袨椤保从兴鶠橛兴粸?，以為立位，以為立威；“有序”，即有計劃有步驟地進行，使之符合法定程序；“有度”，即既要有監(jiān)督力度，又要考慮被監(jiān)督者的可承受程度；“有效”，即監(jiān)督要有實實在在的效果，防止走過場，搞形式主義。

（二）今后地方人大監(jiān)督工作的努力方向

1. 深化監(jiān)督認識。一是各級人大及其常委會自身要強化對人大監(jiān)督制度的認識，準確把握人大監(jiān)督的定位，把握人大監(jiān)督工作的新要求；二是各級黨委要深化對人大監(jiān)督制度的認識，支持和保證人大及其常委會依法行使監(jiān)督權；三是各級人民政府、人民法院和人民檢察院要深化對人大監(jiān)督制度的認識，自覺依法接受監(jiān)督；四是社會公眾要加強對人大監(jiān)督制度的認識，營造良好的社會環(huán)境。

2. 完善制度規(guī)范。通過完善地方立法和地方人大及其常委會的議事規(guī)則、監(jiān)督制度等，著重在監(jiān)督的計劃、動議、調查、視察、檢查、審議、詢問、質詢、測評、表決、反饋、跟蹤檢查、問責等環(huán)節(jié)完善監(jiān)督程序，保證監(jiān)督效果。同時，應當通過制定包括規(guī)范地方各級人民代表大會監(jiān)督在內的“大監(jiān)督法”來進一步完善人大監(jiān)督制度。

3. 加強能力建設。要進一步提高人大代表的素質，優(yōu)化人大常委會、專委會組成人員的知識和年齡結構，提高專職委員比例，提升地方各級人大及其常委會組成人員的責任意識和履職能力。著重提高監(jiān)督主體審時度勢、把握大局的能力，體察民情、見微知著的能力，依法表達、民主議事的能力，審查糾偏、建言獻策的能力。

4. 實施監(jiān)督公開。要增強人大監(jiān)督工作的透明度，按照監(jiān)督法的規(guī)定，將監(jiān)督計劃、監(jiān)督事項、監(jiān)督過程和監(jiān)督結果向社會公開，讓老百姓關心、支持和監(jiān)督人大及其常委會更好地履行監(jiān)督職責。

（三）今后地方人大監(jiān)督工作的重點領域和創(chuàng)新空間

1. 更加注重對法律法規(guī)實施的監(jiān)督，保證法律法規(guī)的正確實施。進入法律體系完善階段，法律法規(guī)的有效實施將成為主要矛盾。執(zhí)法檢查將成為保證法律法規(guī)實施的重要監(jiān)督方式。執(zhí)法檢查的具體方式方法，應當做到“學”——學習法律法規(guī)，“查”——開展執(zhí)法檢查，“審”——會議審議執(zhí)法檢查報告，“改”——跟蹤督促落實“四位一體”。

2. 更加注重對經(jīng)濟社會發(fā)展重大事項和民生問題的監(jiān)督，確保改革發(fā)展的正確方向。按照“抓大放小”的原則，圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重大問題和涉及群眾切身利益的民生問題，突出監(jiān)督重點，依法開展監(jiān)督。只有這樣，監(jiān)督工作才能取得實效。

3. 更加注重計劃、預算的審查監(jiān)督，推動公共預算監(jiān)督取得新的進展。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃是對國家或者一個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展各項內容所作的分階段的具體安排，體現(xiàn)黨和國家的方針政策，規(guī)定著經(jīng)濟社會發(fā)展的方向、規(guī)模、結構、速度和比例關系，關系到經(jīng)濟社會的發(fā)展走向和質效。因此，應當更加重視對計劃的審查監(jiān)督。在現(xiàn)代國家中財政監(jiān)督被視為議會監(jiān)督的“核心”。黨的十八大報告強調：“要加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督?！蹦壳暗谋O(jiān)督主要是對政府公共預算的監(jiān)督，下一步還應加強對政府性基金預算、國有資本預算和社會保障預算的監(jiān)督，要在這方面探索和總結經(jīng)驗。

4. 更加注重對規(guī)范性文件的備案審查監(jiān)督，解決規(guī)范性文件“不適當”的問題。做好備案審查工作，小而言之是給文件進行“體檢”，防止“文件違法”、“文件打架”；大而言之是維護法制統(tǒng)一，維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護社會公平正義，從而有利于從制度上、法律規(guī)范上保障和促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展。在工作中，要進一步明確備案審查工作的主體、范圍、機制和程序。尤其是要明確對規(guī)范性文件“如何審查”和“審查什么”的問題，在審查內容上，做到合法性審查和合理性審查相結合；在審查方式上，做到主動審查與被動審查相結合；在職責分工上，做到專（工）委與專門工作機構相結合；在審查結果處理上，做到自行糾正與依法撤銷相結合。在審查過程中要堅持依法審查，認真研判，充分論證，不能局限于書面和條文審查。要加強溝通機制，審慎運用撤銷程序，真正使備案審查工作的監(jiān)督效用落到實處。

5. 更加注重提高人大及其常委會會議審議監(jiān)督的質量，增強監(jiān)督實效。人大及其常委會工作特點是集體行使職權，基本方式是召開會議，法定表達方式是“決議、決定”、“審議意見”和“建議、意見、批評”。因此，要切實提高人大及其常委會會議，尤其是人大常委會會議的審議質量和效果。要解決好三個問題：（1）“審什么”——選題，按照監(jiān)督法的規(guī)定，圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，從“六個途徑”來選擇確定監(jiān)督的議題。（2）“怎么審”——“三?！被颉八膶！毕嘟Y合，把專題調研、審議專項工作報告、專題詢問、專項工作評議相結合，促進專題詢問工作常態(tài)化。（3）“審了之后怎么辦”——作出決議或者決定，或者形成審議意見，并且抓好決議決定的貫徹落實、審議意見處理情況的跟蹤督辦。

最后，人大監(jiān)督制度在我國整個監(jiān)督體系中具有重要的地位和作用，人大監(jiān)督是具有最高法律效力的監(jiān)督，但人大監(jiān)督不是萬能的，不可能解決所有的問題，它必須和黨的監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督等其他的監(jiān)督制度一起共同發(fā)揮作用，才能更好地推進我國的民主政治建設。

注釋：

[1][2]引自彭真委員長1983年6月24日在六屆全國人大常委會第一次會議上的講話，參見《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年第1版，第1013頁。

[3]引自彭真委員長1987年6月22日在六屆全國人大常委會第二十一次會議聯(lián)組會上的講話，參見《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年第1版，第1031頁。

[4]引自萬里委員長1988年4月13日在七屆全國人大常委會第一次會議上的講話，參見《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年第1版，第1043頁。

[5]引自喬石委員長1994年9月15日在首都各界紀念人民代表大會成立四十周年大會上的講話，參見《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年第1版，第1061頁。

[6]引自李鵬委員長1998年4月29日在九屆全國人大常委會第二次會議上的講話，參見《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年第1版，第1075頁。

[7]引自吳邦國委員長2005年3月9日在第十屆全國人民代表大會第三次會議上所作的全國人大常委會工作報告。

[8]引自吳邦國委員長2007年3月11日在第十屆全國人民代表大會第五次會議上所作的全國人大常委會工作報告。

（作者系湖北省人大常委會副秘書長、法規(guī)工作室主任）