□ 朱曉紅

（東莞理工學(xué)院，廣東 東莞 523808）

20世紀(jì)90年代以來，政府和其他公共組織經(jīng)歷了一場(chǎng)靜悄悄的公共管理革命。［1］（p1）這場(chǎng)變革為政府再造提供了一種面向未來的公共機(jī)構(gòu)自我改革的模式，不僅在一定程度上改進(jìn)了地方政府的微觀運(yùn)行方式，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理變遷以及績(jī)效的改善也產(chǎn)生了積極的影響。以顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)打造美國(guó)學(xué)者拉塞爾·M·林登所主張的 “無縫隙政府”，進(jìn)行跨部門的整合與制度創(chuàng)新，改進(jìn)公共服務(wù)體制，已成為社會(huì)管理創(chuàng)新的一大趨勢(shì)。本文借鑒林登的“無縫隙政府”理念，結(jié)合東莞社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐，對(duì)東莞未來的社會(huì)管理創(chuàng)新趨勢(shì)進(jìn)行探討。

一、無縫隙政府理念：社會(huì)管理創(chuàng)新的新視角

20世紀(jì)70年代末以來，西方各國(guó)政府陸續(xù)開展了新公共管理運(yùn)動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)政府治理方式的根本變革。美國(guó)學(xué)者拉塞爾·M·林登提出了“無縫隙政府”模式以實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)公共部門的重建。林登認(rèn)為：“‘無縫隙組織’是指可以用流動(dòng)的、靈活的、完整的、透明的、連貫的等詞語(yǔ)來形容的組織形態(tài)……無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)，并且，無縫隙組織的一切都是‘整體的、全盤的’，它是一個(gè)完整統(tǒng)一的整體，無論是對(duì)職員還是對(duì)最終用戶而言，它傳遞的都是持續(xù)一致的信息。”［2］（p4）由此揭示了無縫隙政府是以顧客為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的一種組織變革。這種面向顧客、服務(wù)公眾的組織變革，以滿足顧客無縫隙需求為導(dǎo)向，以無縫隙的方式為顧客提供方便、快速、簡(jiǎn)捷的服務(wù)，強(qiáng)調(diào)效果、預(yù)算與績(jī)效并重。這對(duì)打破各部門之間的界限，真正實(shí)現(xiàn)部門間的無縫隙對(duì)接，提升政府的回應(yīng)性與公共服務(wù)效率，具有積極的促進(jìn)作用。

無縫隙政府以滿足顧客無縫隙需要為目標(biāo)的組織變革為探索社會(huì)管理創(chuàng)新提供了重要的分析視角。近年來，民生問題已成為大多數(shù)社會(huì)成員最關(guān)切的社會(huì)問題，當(dāng)前，社會(huì)管理創(chuàng)新的提出表明我國(guó)治理改革由優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)治理開始轉(zhuǎn)向以改善民生、減少社會(huì)不平等、彰顯社會(huì)公正為重點(diǎn)的社會(huì)治理的變革。這一變革的核心正是通過建構(gòu)以權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策體系，完善公共資源配置公平的社會(huì)政策，構(gòu)建政府與民間組織、公共部門與私人部門之間的合作伙伴關(guān)系，推進(jìn)公共服務(wù)供給模式的多元化，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。從無縫隙政府理念來看，以顧客為導(dǎo)向，努力提升公共服務(wù)的價(jià)值；以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，引進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；以扁平化的組織結(jié)構(gòu)形成以結(jié)果為導(dǎo)向的管理體制，建立一個(gè)以民眾幸福為導(dǎo)向的現(xiàn)代社會(huì)治理模式，增進(jìn)民眾福祉，正是社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)涵和意義所在。

無縫隙政府理念為社會(huì)管理多元主體合作治理模式開創(chuàng)了新的思維。在林登看來，“強(qiáng)調(diào)為顧客提供服務(wù)的速度”［3］（p9）是無縫隙組織的一個(gè)重要特征，而政府要滿足社會(huì)公眾的個(gè)性化需求，就必須改革傳統(tǒng)官僚制的科層制供給模式，建立政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織的合作供給模式。為此，林登特別提出要“發(fā)展政府機(jī)構(gòu)與顧客及供應(yīng)商之間的同盟關(guān)系”。［4］（p7）而社會(huì)管理體制改革的方向就是要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，培育并形成社會(huì)組織的參與機(jī)制，同時(shí)，發(fā)揮企業(yè)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用，擴(kuò)大社區(qū)公共事務(wù)的供給主體范圍，提高公共物品的供給效率，促進(jìn)社會(huì)不同群體間的協(xié)調(diào)和對(duì)話，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理從一元管理到政府與社會(huì)組織、私人部門等多元治理的轉(zhuǎn)變。就此而言，無縫隙組織所呼喚的多元社會(huì)治理模式為開創(chuàng)社會(huì)管理創(chuàng)新提供了一種新的思維。

二、東莞基于無縫隙政府理念的社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐

如何在國(guó)家與社會(huì)之間尋找到恰當(dāng)?shù)钠胶夤芾砟Ｊ剑x予政府與社會(huì)關(guān)系的新內(nèi)涵是我國(guó)社會(huì)管理體制改革探索的方向。2011年，建設(shè)幸福城市成為各地政府的施政導(dǎo)向，東莞在“十二五”規(guī)劃發(fā)展總體要求中明確提出了“加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，建設(shè)幸福東莞”的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)行以改善民生與保障福利為核心的社會(huì)管理體制改革。無縫隙政府理論為東莞社會(huì)管理創(chuàng)新提供了新思路，從無縫隙政府視角看，東莞社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐表現(xiàn)為以下幾方面：

⒈以信息共享促進(jìn)部門無縫隙銜接。無縫隙政府理論是以流動(dòng)的、高效性的、有彈性的、參與度高的組織結(jié)構(gòu)來改造原有的官僚體系，強(qiáng)調(diào)政府打破傳統(tǒng)的部門界線和功能分割的局面，整合政府所有部門、人員和其他資源，以單一的界面為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的信息和服務(wù)，使政府職能由管理功能向服務(wù)功能轉(zhuǎn)變。在這一過程中，以信息的共時(shí)性傳遞實(shí)現(xiàn)信息資源共享，形成跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公，向公眾提供無縫隙、方便、快捷的服務(wù)，以一體化無縫式方式來追求零顧客成本，成為社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要途徑。目前，東莞利用信息技術(shù)著力打造“數(shù)字社區(qū)”，以“電子政務(wù)、信息興業(yè)、數(shù)字民生、網(wǎng)絡(luò)文化”四大主題融合近百種移動(dòng)信息化應(yīng)用，建立政府投資、企業(yè)運(yùn)行、居民應(yīng)用的社區(qū)管理信息系統(tǒng)網(wǎng)、社區(qū)辦公系統(tǒng)網(wǎng)、社區(qū)服務(wù)呼叫熱線等社區(qū)服務(wù)信息化平臺(tái)，推進(jìn)東莞的數(shù)字化民生工程建設(shè)。信息技術(shù)使政府信息和行政透明化，弱化了官僚體制對(duì)信息的控制；同時(shí)，使政務(wù)信息的傳遞途徑更加直接、快速，使政府結(jié)構(gòu)趨于扁平，增強(qiáng)了政府與公眾的信息溝通，有助于建立常效的、政府與社會(huì)多元合作的公共行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。但利用信息共享促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，不單是技術(shù)問題，而是需要對(duì)現(xiàn)有的組織和管理制度進(jìn)行思考并加以改造。

⒉以優(yōu)化業(yè)務(wù)流程促進(jìn)無縫隙審批。無縫隙政府理論是對(duì)現(xiàn)存層級(jí)節(jié)制的官僚機(jī)構(gòu)的弊端所進(jìn)行的反思，它尋求以顧客和結(jié)果為導(dǎo)向的一整套新的思維方式和組織原則，對(duì)政府組織進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，而“重新設(shè)計(jì)必須深入到組織機(jī)構(gòu)的核心，角色、考核方式、結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀和技能都要進(jìn)行根本性的改變”，［5］（p119－131）關(guān)鍵在于優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。東莞從自身實(shí)際出發(fā)，聚焦流動(dòng)人口管理、社區(qū)管理、治安管理等領(lǐng)域，以信息技術(shù)為依托，統(tǒng)籌整合區(qū)域資源，在厚街和黃江兩個(gè)鎮(zhèn)試點(diǎn)社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心一站式服務(wù)?！吧鐓^(qū)政務(wù)服務(wù)中心”作為鎮(zhèn)街政府（辦事處）的辦事機(jī)構(gòu)，承辦了政府職能部門在社區(qū)開展的治安、衛(wèi)生、人口、計(jì)生、文化、法律、環(huán)境、科教、民政、就業(yè)、維穩(wěn)綜治等工作，以及其他由鎮(zhèn)政府確定需要進(jìn)入社區(qū)的工作事項(xiàng)。通過優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，既解決了鎮(zhèn)政府和居委會(huì)之間關(guān)于提供社區(qū)公共服務(wù)的委托——受托關(guān)系含糊不清的問題，也減少了管理層次，降低了管理成本。這對(duì)進(jìn)一步打破部門間的壁壘，促進(jìn)資源整合，提高各部門間協(xié)同配合工作能力，具有重要意義。同時(shí)，這也是政府完善基層社會(huì)服務(wù)管理機(jī)制、推進(jìn)社區(qū)參與式治理的一個(gè)創(chuàng)新實(shí)踐，推動(dòng)了政府的賦權(quán)與角色的轉(zhuǎn)變，能夠促使政府、社會(huì)、企業(yè)在社區(qū)建設(shè)這一平臺(tái)中發(fā)揮合力。這也在某種程度上實(shí)現(xiàn)了林登所認(rèn)為的 “以滿足顧客無縫隙需要為目標(biāo)的一種組織變革”。［6］（p8）無縫隙組織模式是打破傳統(tǒng)的官僚制行政模式，提高政府服務(wù)質(zhì)量的有效手段，但就跨部門辦理項(xiàng)目而言，由于其牽涉到部門權(quán)力和部門利益的調(diào)整與規(guī)范，因而在跨部門辦理項(xiàng)目的流程整合與規(guī)范方面還存在很多問題。雖然關(guān)于社區(qū)服務(wù)中心的運(yùn)作模式及其推廣還需要考慮社區(qū)就業(yè)服務(wù)、咨詢培訓(xùn)、專業(yè)服務(wù)、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)教育等相關(guān)需求，但不可否認(rèn)，這種職能的相互交叉配合是無縫隙政府理論在東莞社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中的有效實(shí)現(xiàn)形式。

⒊以扁平化改革促進(jìn)社區(qū)服務(wù)無縫隙對(duì)接。無縫隙政府以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)結(jié)果與產(chǎn)出、預(yù)算與績(jī)效并重，以路易斯·亨利·沙利文所闡述的“使職能永遠(yuǎn)處于流動(dòng)狀態(tài)”［7］（p70）這一基本的結(jié)構(gòu)性原則，消除職能壁壘，為顧客提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，提高政府回應(yīng)能力與政府效率。當(dāng)然，這一組織變革的進(jìn)一步推進(jìn)，關(guān)鍵還在于能否筑起林登所認(rèn)為的政府內(nèi)部的 “柏林墻”。［8］（p5）目前，東莞按照“1＋x”模式推進(jìn)的“聯(lián)并升級(jí)扁平化改革”，正是政府從權(quán)力政府向責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變。這一改革將原由鎮(zhèn)承擔(dān)的政策制定、規(guī)劃協(xié)調(diào)、行政審批和行政許可、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等職能上移到區(qū)，將基層社會(huì)管理和直接對(duì)群眾服務(wù)等職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)或綜合政務(wù)服務(wù)中心設(shè)在社區(qū)的便民服務(wù)點(diǎn)，或通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式轉(zhuǎn)移給社區(qū)自治組織承擔(dān)。這種社區(qū)參與行動(dòng)不僅在縱向上整合了政府的管理職能，在橫向上整合了政府部門間的管理工作，同時(shí)有機(jī)整合了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、居委會(huì)民主自治、政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，讓社會(huì)管理和公共服務(wù)在社區(qū)層面有了一個(gè)扁平化的組織和實(shí)體的平臺(tái)。這也是使無縫隙政府所主張的顧客導(dǎo)向這一制度設(shè)計(jì)能否產(chǎn)生實(shí)效的關(guān)鍵。

三、無縫隙政府視角下進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑

無縫隙政府以一種整體全盤的方式進(jìn)行政府組織的再造，這是“由原來的生產(chǎn)者導(dǎo)向的社會(huì)朝顧客導(dǎo)向的社會(huì)轉(zhuǎn)變的反應(yīng)”。［9］（p14）無縫隙政府的理念為推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新提出了特殊的挑戰(zhàn)：如何以顧客為導(dǎo)向，以結(jié)果為導(dǎo)向，以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，以無縫隙方式為顧客提供無縫隙產(chǎn)品和服務(wù)。這也是東莞未來社會(huì)管理創(chuàng)新必須面對(duì)的重要議題。

⒈以公眾需求為導(dǎo)向，努力提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的價(jià)值。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的價(jià)值主要體現(xiàn)在是否滿足顧客的個(gè)性化需求上，因此，在現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)表現(xiàn)出越來越復(fù)雜、公眾需求越來越多元的現(xiàn)實(shí)面前，必須尋求一種復(fù)合的公共服務(wù)供給模式，以解決復(fù)雜的公共服務(wù)需求問題。就東莞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況而言，未來的社會(huì)管理創(chuàng)新，一方面，需要從制定與完善社會(huì)保障政策、就業(yè)政策、住房政策等社會(huì)政策入手，實(shí)現(xiàn)公民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住和社會(huì)保障等方面的權(quán)利均等化，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)秩序；另一方面，需要按照政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)的要求，以公眾需求為導(dǎo)向，在市、鎮(zhèn)兩級(jí)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，按照屬地管理、就地服務(wù)的原則，推進(jìn)政府公共服務(wù)進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，積極整合社會(huì)資源，大力發(fā)展多元化社區(qū)服務(wù)，積極探索公共服務(wù)多元供給模式。

⒉以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，探索公共服務(wù)市場(chǎng)化供給模式。20世紀(jì)80年代以來，在西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中，公共服務(wù)民營(yíng)化的興起導(dǎo)致了政府管理模式的轉(zhuǎn)換，公共選擇理論和準(zhǔn)市場(chǎng)模式在全球取得了 “近乎霸權(quán)的地位”。［10］（p6）這一由新公共管理運(yùn)動(dòng)引發(fā)的政府治理方式的重要變革之一便是合同制治理的興起與應(yīng)用。而以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，引進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和效能，已經(jīng)成為高績(jī)效、無縫隙政府的共同特征。在我國(guó)，隨著公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，合同制治理已經(jīng)成為地方政府面對(duì)居民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與政府資源配置能力相對(duì)不足的矛盾時(shí)的改革策略。目前，東莞已經(jīng)出臺(tái)了《東莞市政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)實(shí)施辦法（試行）》和《〈東莞市政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法 （試行）〉》，實(shí)行政府購(gòu)買社工服務(wù)，但合同制供給在實(shí)踐中會(huì)由于市場(chǎng)有限的競(jìng)爭(zhēng)存在突出的“供給方缺陷”和“需求方缺陷”［11］（p25）而導(dǎo)致的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。對(duì)此，需要政府從治理模式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略高度推進(jìn)合同制供給制度的完善，同時(shí)，需要關(guān)注公民作為權(quán)利主體在制度設(shè)計(jì)中的作用。

⒊以結(jié)果為導(dǎo)向，完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系。以無縫隙政府理論進(jìn)行政府再造的基本原則是 “著眼于結(jié)果和責(zé)任彈性”［12］（p234）創(chuàng)建一個(gè)“圍繞結(jié)果的組織”，［13］（p233）即通過全面質(zhì)量管理、績(jī)效管理、自我管理團(tuán)隊(duì)提高公共服務(wù)提供的效率、效能與效益，通過實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估和結(jié)果法案，向“高績(jī)效模式”轉(zhuǎn)變。［14］（p23）社會(huì)管理創(chuàng)新就是要建立與完善以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理體系，以“績(jī)效管理思維”引領(lǐng)社會(huì)管理創(chuàng)新，發(fā)揮政府績(jī)效對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的導(dǎo)向作用。目前，東莞已經(jīng)推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，實(shí)行社會(huì)工作人才績(jī)效考核評(píng)估制度，在政府主導(dǎo)、通過有限的量化指標(biāo)為主要評(píng)判機(jī)制的基礎(chǔ)上，將民主測(cè)評(píng)與民意測(cè)驗(yàn)納入考核體系之中，將社會(huì)協(xié)同的力度和民眾參與的程度引進(jìn)政府績(jī)效管理過程中，形成了包括績(jī)效計(jì)劃與指標(biāo)體系、績(jī)效管理過程控制、績(jī)效考核與評(píng)價(jià)以及政府績(jī)效結(jié)果應(yīng)用等一系列過程的績(jī)效管理體系。但由于目前的績(jī)效評(píng)估還是在傳統(tǒng)的科層制的組織體系和管理方式下進(jìn)行的，因此，績(jī)效評(píng)估作為社會(huì)管理創(chuàng)新的一種工具，其作用的有效發(fā)揮還取決于政府管理扁平化模式與機(jī)制的建構(gòu)。

總之，社會(huì)管理創(chuàng)新尋求的是一種政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同和公民參與的多元主體協(xié)作管理模式。就目前東莞正在進(jìn)行的社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐而言，無縫隙政府強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的理念無疑為社會(huì)管理創(chuàng)新開創(chuàng)了一種新的思路，同時(shí)，也開拓了一種為公眾無縫隙提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的方式。

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